城市邻避性公共设施建设的困境与对策探讨

1、城市邻避性公共设施建设的困境与对策探讨规划广角口Un口基金项目”十一五”国家科技支撑计划(20O7BAC28BO1)资助城市邻避性公共设施建设的困境与对策探讨口李晓晖80麓列露LIIIE5摘要某些城市公共设施因具有显着的负外部性而遭到所在地居民的反对和抵制,导致此类设施建设陷入”邻避”困境.主要原因在于设施的负外部性产生了不对称的收益一成本分配结构,即设施服务功能带来的利益由广大市民共享,但生产或运营成本却集中转嫁给设施周边的居民,进而引发利益中突.为此,应在设施的规划,建设过程中综合采用各种技术与政策手段,采取一种建立在公众参与基础上的更加灵活,互动的规划建设模式,减少转嫁于周边居民的外部成

2、本,从而改变居民的反对态度.关键词城市邻避性公共设施;负外部性;对策文章编号10060022(2009)12008004中图分类号TU981文献标识硼BNegativeExternalityofPublicFacilitiesandJIsSolution/LjXiaohujm峙响咖SomepublicfacilitiesareopposedbyIocaIresidentsduetotheirnegativeexternalities.Thefacilitiesimbalancedbenefitcoststructure.i.e.thegeneralpublicbenefitthepositiv

3、eeffectswhileIocaIpeoplesufferthenegativeeffects,istheessenceofthephenomenon.Therefore,theplanningandconstructionofthesefacilitiesshouldbebasedOnapublicparticipationprocessfodecreasetheirnegativeeffectsOnlocalresidents.IKeywo哪蝴Publicfacilities.Negativeexternality.Measuresi城市邻避眭公共设施的概念城市公共设施,广义而言泛指为城

4、市生产和生活提供各种社会化服务的公共建设.对城市居民而言,公共设施是其享有安全,便利和多样化城市生活的重要保障.然而,并非所有的城市公共设施都受欢迎,一些特殊的公共设施如垃圾焚烧厂,垃圾转运站,加油站,殡仪馆,火葬场等,常常遭到居民的反对和抵制.早在2O世纪70年代西方学苟喜:并开始研究个人或社区反对某种设施或土地使用的王见象,提出了”邻蹬(Not-ln_BacKyard)1的概念,引起了广泛关注与讨论,由此也引出了关于”邻避性设施”的研究.哪些是邻避性设施?美国着名民意测验机构DanieYanKeov1chGroup曾做过一项人性服务设施体系的调查,发现在美国最受欢迎的公共设施是学校,托儿所

5、,疗养院,医疗诊所,而最不受欢迎的公共设施则是垃圾掩埋场,监狱,甚至购物中心.何纪芳也曾就台北生活圈内的67项都市服务设施进行接受意愿与”邻避”效应的调查,发现除邻里公园,图书馆之外,其余都可能产生”邻避”效应2l.可以说,对邻避性公共设施并没有统一,明确的界定,某种设施是否是邻避性设施关乎居民对其的态度,在不同经济社会背景的国家和地区或是不同设置条件下,许多公共设施都可能是邻避性的.如表1所示,学者们对邻避性设施的概念和定义并不统一.虽然称谓和含义各有不同,但都集中反映出此类设施的三个特征:一是具有某种满足社会需求的功能;二是具有直接或潜在的污染性和危险性;三是受到居民的反对和抵带.概而言之

6、,城市邻逮性设施就是“邻居希望躲避”的设施,是指一些可能会对所在地居民的生活环境,生命健康与经济财产造成不良影响,而容易遭致居民反对和抵制的设施.为了突出邻避性设施作为公共产品的社会福利特笔者加入”公共”二字,将此类设施称为邻避性公共设施.城市邻避陛公共设施建设面临的困境城市邻避l生公共设施作为公共产品,是满足城市生产和生活某些特定需求的必要设施,但由于常常引发所在地居民的反对与抵制,设施建设遭受巨大阻力,陷入进退两难的局面.不论是在经济水平高,基础建设较好的发达国家和地区,还是在经济欠发达,基础建设薄弱的发展中国家和地区,城市邻避性公共设施建设问题都屡见不鲜.早在20世纪60年代,美国就出现

7、了反对建设垃圾填埋场,毒l废弃物女l里场等”污染l茹笞的抗争活动.此后,愈来愈多的案例出现于其他公共设施建设中,如停车场,戒除药瘾医疗中心,/JILl收容芦斤甚至低收入户的住宅建设,部分激进的居民通常会联合屋主团体与小区协会,共同对抗政府或开发商,使此类设施的兴建陷入无法推进的僵局.20世纪80年代至今,台湾的”邻避”问题一直持续,垃圾掩埋场,焚化厂,火力发电厂等设施的建设,常常引发地方居民采取激烈的示威,围堵或自力保护的方式进行抗争活动.我国城市邻避性公共设施建设的表1城市邻避性公共设施的相关概念解释25概念名称j定义解释污染性设施不宁适设施嫌恶性设施风险集中设施邻避性设施在使用过程,生产过

8、程或运营过程中可能产生污染(包括空气,水,土壤及噪音污染等)的设施,因具有潜在危险性或污染性导致民众反对设立令人感到不愉悦的设施类型,具有满足社会需求的服务功能,但令附近住户感到不舒适,也可能产生实质或潜在伤害身体或财产的威胁,比如火葬场或殡仪馆不受欢迎的设施类型,此类设施可能影响到社会大众的安全,安宁与卫生或对设施附近居民产生其他不良的影响设施外围居民承担的风险多于所获得的利益的设施类型.民众对于设施的接受程度与接受设施的风险高低有关,也就是风险越高的设施,民众越不易接受有些设施设置虽为大部分民众提供所需服务,但由于其在运作过程中会产生一些负面影响,以致受到当地居民排斥,形成设置阻力,此类设

9、施被称为邻避性设施问题也日益普遍.2005年2月4日,(南方都市报报道:”由于担心高压电磁辐射会危害身体健康,刚开工不久的地铁三号线五山主变电站工程遭到了附近居民的强烈反对,他们召集千人签名,向有关部门反映情况,工程一度停工.”02006年5月16日,南方日报报道:”2005年江门市信息化综合指数为71.51%,比2004年提高了5个百分点然而,边是信息化综合指数的升高,一边是市民的维权意识不断增强,有关无线电移动基站投诉不但没有减少,反而不断增多,去年信息产业局共受理43宗无线电移动基站投诉,为历年之最,引起了相关各方的注意.”9而利用网络搜索引擎进行检索,诸如”业主们团结起来,一起抵制设置

10、X×站(如变电站,蔓蓦专i截占,乖多动通豪垦壶占)”之类的信息l:tbL皆是.在来自民众的反对压力下,邻避性公共设施建设往往面临两种局面:一种是无法落实,建设计划搁置或另择他地再行建设;一种是得以落实,但此间引发的各种矛盾与中突,对政府部门与社会公众都造成了相当大的影响.而与设施建设相关的城市建设及城市规划管理部门,由于直接涉及设施的选址,更是成为矛盾的焦点.随着我国城市化进程的推进,城市建设人13lJ增,对各种公共设施包括邻避性公共设施的需求必然持续增长.在努力构建和谐社会和(物权法颁布实施的背景下,如何解决由邻避性公共设施建设引发的矛盾,是我国城市发展和规划建设不可回避的现实问题

11、.8城市邻避l生公共设施建设困境的成因分析究竟什么导致了邻避性公共设施建设的困境?如前所述,邻避ll生公共设施具有会对所在地居民的生活环境,生命健康与经济财产造成不良影响的特征,也就是说邻避性公共设施具有显着的负外部性(NegativeExterna1ty)0.而这种负外部性的大小通常与地理上的距离远近成反比.由此产生的结果是,距离邻避性设施越近的居民受到设施的消极影响越大,反之则越小.而且,居民如果要2009fF藤2期第25卷81避免设施所带来的负面影响,必须通过空间区位的移动才能达到.这种特征意味着邻避性公共设施会产生不对称的收益成本分配结构:设施服务功能带来的利益由广大市民共享,但生产或

12、运营成本却集中转嫁给设施周边的民众.这种不对称的分配结构必然会引发利益冲突,从而导致周边居民反对,产生”邻避”困境.从经济层面看,由邻避性公共设施产生的利益中突是由个体经济效用氐差异引发的.公共设施服务所覆盖的个体的经济效用都会因为公共产品的提供而增加,但邻避性公共设施负外部性的空间集中化特征带来的不对称的收益成本结构,会使邻近设施的个体觉得他们是在为其他多数个体的经济效用增加负责,而与同样享受该项设施服务的其他人比较起来,自己经济效用的增加显然低于其他个体.个体的自利性与经济效用高低不同,形成邻避性设施负外部性引发利益冲突的经济基础.从社会层面看,邻避性公共设施的利益冲突反映了”集利益与体”

13、利益的对抗.邻避性公共设施的设置也许是为了公共利益,满足市民大众集体消费的社会福利,但牺牲当地居民的利益来造就社会福利,就衍生出某些个体或群体是否有义务承担其他群体或整体社会消费所产生的成本的问题.这本身就是一个社会公平问题,在一定程度上是对公共利益的否定.从政治层面看,邻避性公共设施的利益中突是特定个体或群体与政府公共部门之间矛盾的体现.公共设施建设通常都是政府部门主导决策下的公共权力行为,居民应该信任并且服从.但由于邻避性公共设施周边居民这部分个体或群体遭受利益损失,因此他们会与主导设施兴建的政府公共部门形成矛盾.矛盾表现为居民对政府决策与行为的质疑,不信任82辘刘蓐PLANRE5与反对的

14、态度或行为,如对政府关于设施选址的理由解释普遍持质疑态度,对政府或其委托专家,机构所鉴定出来的设施建设依据无法接受等.这种矛盾也表明在邻避性公共设施建设的决策和行动中可能缺少有效的利益协调的政治过程.在我国城市建设中,政府决策长期处于主导地位,设施的规划与建设缺少公众参与的过程,或者即使有参与也徒具形式,在核心的决策过程中居民的意愿与诉求没有得到顾及等.民众抗争显然是想参与决策.总之,负外部性带来的不对称的收益一成本分配结构,以及由此产生的经济,社会干哦厶上的利益冲突,是造成邻避性公共设施建设困境的根本原因.城市邻避性公共设施建设的对策基于以上分析,城市邻避性公共设施建设之所以遭遇困境的原因,

15、主要是其产生的利益由社会全体共享,但所产生的外部成本却集中由周边居民承担.因此,解决问题的关键是降低周边居民承担的设施外部成本,或者增加其收益,改变或影响他们的反对态度.对此,可供操作的解决对策,除了可以通过改进设施本身的设计,设备等技术手段外,更加需要在政府的引导和协调下,从政策层面配以综合的疏解手段,主要包括公众参与,回馈补偿与风险保障三个方面.(1)公众参与.自下而上的决策过程(BottomupVountaryAmproach)及政治对话的强化(Fac111一tationofPo1ticalDialogue)有助于”邻避”困境的化解.通过公众参与的形式,为与邻避中突有关的各方(包括民众,

16、政府官员及专业人员等)提供了解,沟通的机会,通过各自观点的表达与了解促成矛盾的化解1.在应对”邻避”发生时,最常使用的公众参与方式主要有以下三种:信息公开.政府于事前提供充分,正确的信息使民众了解设施建设的方案,依据与行动计划,满足民众的知情权,有助于建立民众对政府的信任.问卷调查或民意访谈.这是一种收集信息的有效方式,因为人们在匿名的情况下往往更愿意表达自己的意见,同时它也提供了一种参与途径,使民众认为自己的意见获得尊重.公众大会.会议以面对面沟通和讨论的方式,一方面能在短时间内让各方包括民众,决策者或专业人员表达各自的观点,另方面可以通过彼此的互动来达成妥协或协议,最后得到备方都能接受的解

17、决方案.(2)回馈补偿(Compensat1on).许多研究显示,经济诱因在邻避性设施的建设过程中有着重要的作用.回馈补偿就是基于经济诱因,用金钱或其他实物的方式作为周边居民损失的补偿,以降低居民的抗争的方式n.回馈补偿一般分为金钱补偿和实物补偿(或其他补偿)两类:金钱补偿.对邻避性公共设施周边居民直接给付金钱或提供有关赋税的减免,但这种方式涉及受损失居民及其程度界定的问题,容易引发新的争议,同时这种方式也较容易被看作贿赂而引起反效呆.实物补偿即以实物回馈的方式对邻避性公共设施附近的居民进行补偿,如兴建公园,游泳池,游乐设施等受民众青昧的公共设施供其使用.从回馈补偿方式看,以提供正外部性大的公

18、共设施与公共服务的方式较好.(3)风险保障.风险保障考虑到设施负面影响的潜在性,通过为居民提供应对可能损害的保险性措施,达到减轻居民预期恐惧与不安,弱化反抗动机的目的引.例如,制定环保协定,政府或相关机构可以和民众签订具有时效行的环保协定,明确邻避性否否邻避困境是否产生/公众是参与监墓箬与图1邻避性公共设施规划建设的概念模式公共设施设置后提供的安全保证,环保标准,损害赔偿及违约处罚等.此外,还可通过邻避性公共设施建设成功典型案例的示范与宣传,来减轻社区居民心理上的恐惧,并提高其接受的意愿.综合各种政策手段,对城市邻避性公共设施可以采取一种具有预见性,更加灵活和互动的规划建设模式(图1).首先,

19、在邻避性公共设施规划设计阶段,应对潜在的”邻避”效应进行充分的评估,包括设施可能产生的种种负面影响,居民对设施的态度,选址地周边情况特别是居民情况等,制定尽可能降低设施负外部性影响的方案.其次,应通过公众参与实现互动反馈的规划过程.这比”闭门造车”,到最后仅仅公布方案结果更容易形成被各方接受的方案.例如,采取问卷调查,访谈的形式,预先判断方案面临冲突发生的可能性与强度,如果这些中突可以避免,不至于遭到社区民众的剧烈反对,则可以继续对设施规划方案进行深化,直至方案实施,完成建设;而如果发现方案面临>中突的可能性很高,就应对方案进行调整,从成因也即利益中突着手谋求解决之道,提供一些可

20、以缓解矛盾冲突的途径,包括选址,设计等技术层面与回馈补偿,风险保障等政策层面的改进措施.对此,可采取公众大会的形式,让利益关系人共同讨论,协商,以提出各方都能接受的方案.如果方案未能被社区民众所接受,惟有接连不断的沟通,直至协商达成,这样才能使问题获得较为妥善的解决.最后,还需对设施规划建设的过程进行适时的监督评估,及时总结可供借鉴的经验.结语概而言之,城市邻避性公共设施就是一类”邻居希望躲避”的特殊设施.一方面,它是保障城市生产和生活顺利进行的重要条件;另方面,它的建设面临着来自居民的种种压力.此类设施建设面临的”邻避”困境在世界各地十分普遍,并且不易解决.造成城市邻避性公共设施建设面临困境

21、的根本原因,是此类设施的负外部性引发了不对称的收益一成本分配结构.与地理位置上的距离远近成反比的负外部性,使得邻避性公共设施产生的服务收益由社会全体共享,但所产生的外部成本却集中由周边居民承担,使居民对经济,社会,政治利益公平性产生质疑,引发居民的反对态度和行动.在解决邻避性公共设施建设问题时,应通过技术和政策的综合手段,以及建立在公众参与基础上的更加灵活,互动的规划建设模式,减少转嫁于周边居民的外部成本,改变或影响居民的反对态度.但要形成符合实际情况且行之有效的解决方案,尚有许多工作要做,如有关邻避性公共设施的外部性评价与认定标准,针对邻避性公共设施建设的管理制度等,相关研究还有待进一步开展.n注释外部性是指经济主体的经济活动对他