推动产城融合_促进城市转型发展_以浦东新区总体规划修编为例

1、13 |浦东规划建设推动产城融合，促进城市转型发展以浦东新区总体规划修编为例Promoti ng the In tegrati on of In dustrial Park and City, Propelli ng City Tran sformati onal Developme ntA Case Study of the Master Pla nning of Pudo ng New Area许健刘璇摘 要“产城融合”是转型发展的必然要求，是形成以服务经济为主的产业结构的必然选择，是优化城市空间结构、提升城市核心功能的主要手段之一。浦东新区总体规划修编以“产城融合”为着眼点，将“产城融合

2、”要求体现在城市发展策略选择、发展目标制定、空间结构优化、用地结构调整、综合交通优化等诸多方面，以此引领城市转型发展。Abstract a Integration of industrial park and city” is the inevitable requirement of the transformational development, the main means foroptimizing spatial structure and improving core functions. The master planning of Pudong New Area focus

3、on integration of industrial park and city as a key point, and embodes the idea from the city development strategies, development goals, spatial structure, land structural adjustment, integrated traffic optimization and other aspects, for leading the transformation of city development.关键词 转型发展|产城融合|

4、总体规划|浦东新区# |浦东规划建设# |浦东规划建设Keywords Transformational development| Integration of industrial park and city| Master planning | Pudong New Area# |浦东规划建设# |浦东规划建设作者简介许健上海市浦东新区规划和土地管理局 局长，高级工程师刘璇上海市浦东新区规划和土地管理局规划管理处1 “产城融合”概念的提出与内涵在我国推进工业化的进程中，依托主城区 边缘设立以各类开发区为代表的产业园区， 或 在远郊以产业园区配合综合住区设立独立新 城，是大城市拓展发展空间普

5、遍采取的方式。 因各类产业园区大多以分散组团形式布局在 主城区外围，同时以功能分区规划思想为指 导，产业区与城市综合服务区普遍采取相对分 离的布局模式，不仅表现在城市空间结构上的 不连续，也表现在内在主体功能、用地布局、 发展重点的差异性和独立性。随城市发展进 入到形成以服务经济为主的产业结构时期，转 型发展对城市综合功能提升提出了更高、更多 的要求，不仅需要大幅度提升产业区内的综合 服务能力，同时也要求提高综合居住区内产业 服务功能，创造和培育服务经济发展空间， 促进城市住区与产业区的融合发展，核心功能的 提升，从而在城市发展上体现为 “产城融合”。 “产城融合”最终表现在城市核心功能提升、

6、 空间结构优化、城乡一体化发展、社会人文生 态的协调发展目标的实现等方面。上海市“十二五”规划中，明确提岀上 海市已进入转型发展的新阶段，中心城及拓 展区要增强城市综合服务功能，郊区推进城 镇化和工业化，重点推进建设特色鲜明、功能 完善、产城融合的新城。浦东新区区委、区政 府在“十二五”规划纲要也明确将 “坚持统 筹协调，积极推进城乡一体、产城融合”作为 加快转变经济发展方式的指导思想之一。从城市规划角度看，“产城融合”是发展转型的 必然要求，是形成以服务经济为主的产业结 构的必然选择，是优化城市空间结构、提升城# |浦东规划建设# |浦东规划建设1浦东新区空间管制规划图2浦东新区生态系统结构

7、图# |浦东规划建设# |浦东规划建设12 China Academie Journal Llcctronic Publishing ilou&c. All rights浦东规划建设| 14浦东规划建设| #浦东规划建设| #浦东规划建设| #市核心功能的主要手段之一，是城市规划方法响应社会经济发展转型 的主要表现形式。2浦东新区总体规划修编的实践2009年4月 15 日，国务院下发关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见 ；5月6日， 又批复同意将原南汇区行政区域整体建制划入浦东新区 ，同时明确 加快建设国际旅游度假区、商用飞机制造等重大产业项目

8、，浦东新区面 临着前所未有的重大发展机遇，浦东新区已进入转型发展的新阶段。2011年年底，浦东新区地区生产总值预计达到5400亿元人民币，第三产 业增加值比重为57%，第三产业比重不仅低于全市平均水平，也远低于 北京、广州等地区。与此同时，浦东新区产业结构优化升级仍面临着艰 巨的任务，突岀表现在金融、航运等高端服务功能与国际先进城市相比 仍有较大差距，制造业领域还存在高端不高效的问题。 因社会建设相对 滞后于经济建设，城市功能相对滞后于产业功能，生活功能相对滞后于 生产功能，“有区无城”的现象比较明显，而生态环境和土地资源承载 能力的刚性约束日益明显，浦东新区转型发展的需求更加迫切。2009年

9、10月，浦东新区人民政府与上海市规划和国土资源管理局推 进浦东新区总体规划修编，将“产城融合”作为规划修编的指导思想 与重点之一，突岀体现了城市总体规划在引导城市发展转型过程中的核 心作用（图1 ）。2.1 转型发展策略制定对“产城融合”要求的呼应针对浦东新区发展转型面临的各项核心问题，浦东新区总体规划修编围绕产业转型发展和综合城市功能提升提岀了六大发展战略。一是产业转型提升战略，即围绕“四个中心”核心功能区建设，通过对 “7+1 ”生产力布局的管理创新，提升主导产业空间载体能级。二是和 谐发展战略。以人口、经济、资源、环境协调发展和城乡一体化发展为视 角，将浦东新区作为一个整体，协调产业发展

10、与城区建设的关系， 科学 合理地谋划总体发展格局。三是生态优先战略。严格维护城市基本生态 控制线，通过完善生态用地实施机制和政策保障，促进生态网络的生态 保障功能和城市服务功能融合互补。四是区域协调战略。积极推进与长 三角地区的区域经济合作和协调发展，形成集陆海空运输于一体、 面向国际国内两大市场的外向型、国际化区域交通网络。五是空间优化战 略。着眼全市东西发展轴线、南北发展轴线和沿海发展轴线等主要发展 轴线在浦东新区的落实和强化，加快推进中心城区的深度城市化，提升浦东规划建设| #浦东规划建设| #注释 “有区”指产业区，有产业功能和生产功能；“无城”指城市综合服务功能不强和缺失。 “ 7+

11、1 ”生产力布局，原南汇区整体划入浦东新区后，在大浦东格局下按照促进资源整合共享、 要素优化配置的需要，突出功能导向和产业结构调整，依托陆家嘴金融贸易 区、张江高科技园区、金桥出口加工区、上海综合保税区、临港产业区、临港主城区、国际旅游度假区、后世博地区等国家级开发区或重点产业发展区， 整合形成的产业发展格 局。并在此基础上，建立了相应的管理体制。© 1994-2012 China Academic Journal Ekctronic Publislitig iIous All rights reserved, http:15 |浦东规划建设# |浦东规划建设B w uanifit

12、kiu 1 4Wimmma» ftSMiVlUtI *M tftait# |浦东规划建设# |浦东规划建设南部地区的城市发展水平，推动中、东部地区的城镇体系演化，全面推 进新农村建设。六是文化发展策略。在上海城市精神的基础上，不断充 实“只争朝夕、勇立潮头、崇尚科学、开放包容”的浦东二次创业精神， 以推进文化产业发展，促进多样文化的有机融合，丰富城区精神内涵。2.2 转型发展目标对“产城融合”内涵的细化“产城融合”的内涵是城市核心功能提升、空间结构优化、城乡一 体化发展、社会人文生态的协调发展。从上述角度出发，浦东新区城市 总体规划修编将浦东新区发展目标分解为总体发展目标、经济发展目

13、标、社会发展目标和生态发展目标四个部分。其中总体发展目标包括：承接中央和上海市委、市政府对浦东新区的战略部署要求，着眼于全 市发展整体布局，深入实施综合配套改革，率先加快转变发展方式，进 一步提升国际竞争力，全面建成科学发展的先行区、“四个中心”的核 心区、综合改革的试验区、开放和谐的生态区，实现浦东新区“二次创 业”的新跨越。经济发展目标包括：加快构建以现代服务业为主体、战略性新兴产 业为引领、先进制造业为支撑的产业体系，提高产业核心竞争力和自主 创新能力，提高全球范围内的资源配置能力和辐射服务能力，成为国内 最具发展活力与综合实力的经济重地。社会发展目标包括：统筹城乡发展格局，提升城乡社会

14、服务均衡化 水平，建设城乡一体化的现代化国际大都市；保障社会民生，完善公共服务体系和社会保障体系；构建城市综合防灾减灾体系，促进城市公共 安全常态化。生态发展目标包括：保护生态绿地资源，完善自然生态系统，建设 生态文明示范城区，改善环境质量；合理利用江海岸线资源，节约集约 利用土地资源。完善提升循环经济发展水平，推进低碳试点，创建低碳 社区、节约型园区和节约型城区（图3 ）。2.3 规划布局优化对“产城融合”的空间体现浦东新区空间结构对“产城融合”的落实，主要体现在三个方面： 一是在落实和强化全市沿黄浦江、沿长江和东西向三条主要发展轴线 的基础上，将贯穿浦东新区南北的中部产业发展带纳入整体空间

15、格局， 最终形成“一轴三带”的空间结构，为产业转移和转型策略提供支撑 （图4）。其中，浦东新区中部形成的贯穿南北的中部产业发展带，将对区域内部空间结构优化和主导功能形成起到重要的引导作用。中部产业发展带依托外高桥、金桥、张江、国际医学园区、国际旅游度假区、临港16 |浦东规划建设# |浦东规划建设12 China A<a<lctni Journal Eleclronic Pubjshing House, All rights浦东规划建设| 179 vlwa An l Merit4理El in卩l".45他車imw«I .jb ME曲tf冲WMlfcA企tMlEe

16、.嚼科 UK*"占吋订帮WfTX阳S.IM! 1 产业园区等，集中体现了南北融合发展的战略要求，并依托该产业带形 成城市核心功能集聚区，成为浦东新区内部最为重要的一条发展脊梁。二是将浦东新区划分浦东主城区、南汇新城和中部城镇群 3大地 带。以国家级产业园区及重点产业发展项目为核心，周边150-300平方公里为单元，将浦东新区划分为特色鲜明、功能完善、各有侧重、分工协 作的若干城市综合片区。城市综合片区的划分，进一步明确了产业园区 与周边城镇、生态控制区等的协同发展的关系，片区内生产、生活、生态 各功能组团围绕核心主体功能均能获得多种发展机会，这也为统筹区域内有限空间资源、破解资源约束

17、难题、提高土地使用利用效率创造了 条件。三是通过重构浦东新区公共中心体系，大幅度提升城区的服务功 能，将城区发挥全球或区域主导地位的核心功能载体落实到各大高等 级公共中心上。浦东新区总体规划修编提岀形成一个市级公共中心、六个市级副中心及专业中心、三个片区中心的公共中心体系。 六个市级副 中心和专业中心中，除花木行政文化副中心是上一轮上海市城市总体 规划明确的市级副中心外，南汇新城副中心、世博园区国际商务文化活 动中心、川沙一主题公园旅游商贸活动中心、张江科技文化创新中心等 副中心和专业中心，都是依托现有优势产业区或未来重点培育的新兴 产业集聚区，紧扣产业发展转型需要和提升浦东新区对全球资源配置

18、 能力的要求设立的，突岀表现了 “产城融合”发展的要求。2.4 用地结构调整对“产城融合"发展要求的响应浦东新区第三产业增加值占全区 GDP比重在2006年超过50%，以 外高桥、金桥、张江产业区为代表的国家级开发区， 生产性服务业发展 势头迅猛，产业转型发展的趋势越来越明显，产业园区也由单一生产功 能园区向综合性复合功能园区发展，园区本身也表现岀 “产城融合”的发展需求。根据国家战略部署，浦东新区在落实推进“国际金融中心” 和“国际航运中心”核心功能建设的同时，还需要推进战略性新兴产 业、先进制造业的发展。制造业发展与生产性服务业发展对用地需求如 何在用地结构、用地布局上进行统筹、

19、优化，也是本次总体规划修编重 点研究解决的问题之一。上海市明确的“104 "工业区块内的工业用地在浦东新区的总面 积约为130平方公里。本次总体规划修编未对 “ 104 "工业区块边界线 进行更改，但对其中用地结构进行了较大幅度的调整，将其中约30%的工业用地调整为产业研发用地。通过增加容积率，可在上述用地内新增 产业研发类建筑面积约 4000万平方米。与此对应的，浦东新区也在积 极探索对低效工业用地进行更新改造的配套土地政策，加快用地由“二产转2.5产”或“二产转三产"。新增的产业研发用地并非在所有 产业区块中均衡布局，而是相对集中在靠近或位于中心城内、具有一定

20、产业发展基础或产业转型趋势明显的工业园区内，如张江高科技园区、金桥岀口加工区、国际医学园区等。临港新城是上海市近 10年来重点推进建设的新城之一，产业区与主城区从无到有，目前尚处于“产城融合”发展的初级阶段。本次 浦东新区总体规划修编提岀， 要围绕“国际航运中心”核心功能区、 战略性新兴产业及先进制造业基地、上海市滨海旅游度假目的地的主体功能，促进产业园区及主城区的良性互动发展。一方面，产业区根据近中期发展要求， 大幅度削减中部主产业区工业用地建设用地 指标，相应增加了东侧滨海地区的旅游度假用地规模。主城区则通过将部分规划居住用地调整为大型居住社区、限价房基地等措施，达到促进知识型、创业型等人

21、群导入的目标， 在为产业区发展提供必要 的人才保障同时，快速集聚人气，提升区域发展活力。 另一方面，主 城区也依托优良的自然资源，牢牢把握航运贸易、文化影视、旅游会展、科研教育、健康创意等产业发展机会，在主城区内增加了研发、 旅游度假等产业发展用地的规模。2.5 综合交通设置对“产城融合”发展的落实浦东新区总体规划修编从综合交通（图 5）设置上对“产城融合” 发展要求的落实主要有两个方面，一是围绕城区核心功能的建设，强化 区域对外交通联系，促进市域乃至长三角区域内外交通设施的融合发浦东规划建设| #浦东规划建设| 183浦东新区绿化系统规划4浦东新区空间结构图5浦东新区轨道交通系统规划图

22、69; 1994-2012 China demic Journal electronic Publishing ilouse, All rights resert19 |浦东规划建设展，为浦东新区整体融入长三角发展大格局 创造条件。具体而言，包括围绕“四个中心” 核心区建设，构建面向大型港口、国际中转枢 纽的集约、共享和绿色的货运集疏运系统；积 极推进上海市东站选址和建设，与浦东国际机场共同构成面向世界的交通枢纽，并为区域集聚高端产业、提升城市综合服务功能创 造可能。二是关注区域内各功能组团之间的联 系，尤其是南北区片之间的联系，在全区内构 建顺畅便捷的交通系统，为区域产业区与综 合城市服务区

23、融合发展奠定基础。具体包括构建面向城市居民通勤、商务活动的高效、便 捷和公平的客运集散系统；整合不同制式的 铁路、轨道交通、常规公交实现“三网合一 ”。 针对浦东新区轨道交通南北联系的不足，中心城内建议沿黄浦江、 锦绣路增设南北向轨 道交通；郊区轨道交通线路依托18号线和沪 通铁路从东西两个方向考虑增加南汇新城与 中心城的快速联系。此外，在有条件的主体功 能区内，如南汇新城地区，通过增设环形新捷 运系统作为常规轨道交通的补充。3结语浦东新区总体规划修编编制过程中，通过 研究产业发展转型与城市空间结构、生态安全 保障、社会经济人文发展之间的关系，将推进 “产城融合”作为促进和实现城市转型发展的 重要途径。其着眼点在以下三个方面：（1） 城市转型发展目标的实现，基于城 市产业功能调整。浦东新区转型目标的实现， 必须促进浦东新区推进上海“四个中心”核 心功能区、战略性新兴产业主导区的建设。 这 些城市核心功能的落实，必须围绕浦东新区已 有及规划产业区、城市服务区能级的提升和功 能完善，推进“产城融合”。（