基层法律超市：纠纷解决新模式构想

1、基层法律超市：纠纷解决新模式构想内容提要 ：在构建社会主义和谐社会中，人民群众 需要集中开放、便捷廉价、优质高效、看得见、可选择的 “超市型 ”公 共服务。司法独立不等于孤立。基层法律超市，是基层司法和执法资 源的有机整合， 是现代社会纠纷解决的新模式构想， 是提升司法水平 和权威的可行探索。基层法律超市的价值在于：保障民众接近正义、 利用法院、使用法律；提高司法透明度、亲和力、公信力；构建 “大 调解”格局，形成社会解决非常规纠纷合力；树立司法权威，实现司 法权在基层社会中的有效控制。关键词 ：基层; 纠纷解决 ; 新模式 ; 法律超市 ; 构想 建立健全社会矛盾纠纷调处机制，把人民调解、司

2、法调解、行政 调解结合起来，依法及时合理地处理群众反映的问题。 1 积力之所举，则无不胜也。众智之所为，则无不成也。 2 一、基层法律超市构想的提出2007 年 7 月 6 日，肖扬院长在全国人民调解工作会议上强调， 在维护司法解决纠纷权威地位的同时， 发挥社会主体和当事人的自主 性，不断探索与 “诉讼途径 ”相补充、相衔接、相配合的纠纷解决渠道， 建立和完善多方面、 多层次的矛盾纠纷解决机制。 3受行政审批中心、 集中办事大厅等 “阳光政务 ”之启发， 笔者萌生了纠纷解决的另一种新 模式构想 基层法律服务超市，即整合基层司法和执法资源，在乡 镇（街道），以人民法庭为龙头和据点，由人民法庭、公

3、安派出所、 司法所（法律服务所）、综治办、民政所、财政所、工商所、土管所、 计生所等联合组成亲民、便民、为民、利民的 “法律服务超市 ”，开展 司法和有关行政执法系列服务；同时，这个 “超市 ”还应当在法庭辖区 乡镇设立连锁服务站，在村（居）委会设立连锁服务点，在村（居） 民小组聘请服务信息员，选聘陪审员、调解员、信息员、联络员、代 办员，送法上门，服务到家；由法官、民警、律师或法律工作者、行 政执法人员、乡镇（街道）干部、人民调解员、人民陪审员、乡村精 英4等既分工协作又监督制约， 共同担任法律超市的 “服务员 ”，并由 资深法官担任法律超市的 “总经理”，按照“党的领导 ”法治理念，为便

4、于协调还应由乡镇（街办）党委书记担任法律超市的 “董事长 ”。“法 律超市”以法庭为经常“营业”（ 办公）地点。法律服务连锁超市的 “经 营”宗旨是亲民便民、为民护民，让普通百姓能像逛超市购物品一样， 享受“一站式 ”的“信访处理、行政许可、法律咨询、纠纷调解、诉讼 立案、案件执行、法律援助、司法救助、排忧解难、定纷止争 ”等系 列法律服务，即使不诉求， 也能从中受到教益和启迪，以解决目前社 会矛盾纠纷层出不穷，基层司法队伍人员不足，群众信 “访”不信 “法” 的突出问题，把矛盾化解在基层和萌芽状态，让群众信仰法律、相信 法院、依法维权。各地类似法律超市的成功经验， 证明人民群众需要开放便捷、

5、 优 质高效、看得见、可选择的 “超市型 ”公共服务，并从一定的角度证明 构建基层法律服务连锁超市是可行的。 “北京东城区建立了公安、法 院和调解委员会代表共同组成的联合接待室， 在一开始就让当事人找 到最适合解决自己矛盾的平台。 ”5石 家庄市平山县西柏坡镇建立的“调解中心 ”，使大量矛盾纠纷化解在了基层和萌芽状态。 6河北省邢 台市南石门镇的 “信访超市”，由一镇 “经营”到全县“连锁”。现在群众 有事就去信访超市，镇主要领导只需以往十分之一的精力处理信访。 7唐山市信访代理制使全市 90%以上的信访问题在社区、 街道得到解 决。8 福建省莆田市法院的诉调衔接机制， 借助社会力量共同化解矛

6、 盾纠纷求得多赢。 9赣州法院的便民诉讼网络， 减化了司法服务的程 序，降低了诉讼成本，提高了解决纠纷的效率，让农民享受到了司法 为民的实惠。10福建全面推广乡镇联络员制度， 从而降低执行成本， 提高执行效率。 11与媒体报道的一些地方探索出的 “信访服务超市 ”、 “多元调解中心 ”、“诉调对接机制 ”、“便民诉讼网络 ”、“执行工作联络 员制度 ”等纠纷解决模式和单一的基层司法、执法机构相比较，法律 服务超市具有综合性、开放性、协作性、互动性的特点，并具有服务 对象广、服务功能多、服务力量强、服务效果好的优点。二、基层法律超市的运行规程 法律超市的运行模式，可简要概括为，以法庭为龙头，各成

7、员单 位之间既相互联合又相互独立、 既相互配合又相互监督。 在法律服务 超市里，法庭、派出所、司法所、综治办、民政所等相关成员单位， 是在更好地履行本职的前提和目标下， 进行的一种分工协作、 相互配 合、信息互通、资源共享、取长补短的系统优化组合，以求齐心协力 “生产、经营 ”出更多更好的符合民众需要、增进社会和谐、能及时有 效化解矛盾纠纷的 “法律产品 ”或公共服务。 要整合法律超市成员单位 的人、财、物资源，实现法律超市成员单位功能互补、程序衔接，扩充司法解决纠纷的网络和力量， 维护司法解决纠纷的权威和地位。 具 体运行规程为：第一、搭建一个集中开放、方便可选的诉求表达平台。应本着公 开、

8、方便、免费或廉价的原则， 公开服务项目、 服务流程、收费标准， 设置 “窗口式、一站式 ”的诉求受理大厅，进行集中受理、归口服务， 给民众看得见的公正和可感受的亲切。 首先让需要法律服务的 “顾客 ” 把自己的诉求充分自由地表达出来， 然后由法律超市的 “服务员 ”在耐 心接待之后，引导其选择适合的服务项目或纠纷解决方式。 “现代代 替性纠纷解决方式的存在和运作， 是以法院和诉讼程序以及当事人诉 讼权利和处分权为前提的，ADR只能为当事人提供选择的可能性， 而 绝不能剥夺当事人的诉讼权利和处分权。 ”12法 律服务超市， 应在保 护当事人诉权的前提下， 引导当事人首选 “谅解、调解、和解、协调

9、” 等和谐方式解决纠纷、化解矛盾；引导当事人进行诉前调解、自动履 行法律义务， 节省纠纷解决的个人成本和社会成本， 构建和谐的诉讼 秩序。但不能因此而剥夺当事人的诉讼权利，要防止 “以调代诉，以 调压诉 ”， 在当事人选择纠纷解决方式和调解过程中， 要充分保障纠 纷当事人意志自由和意思自治。 除了法定的调解前置和强制调解案件 外，不能以调解作为前置和强制程序。要适度放宽诉讼的立案标准， 只要当事人诉讼出于自愿并无恶意， 符合立案的形式要件， 则应予以 立案。要落实当事人诉讼权利义务和诉讼风险告知制度， 依法扩大适 用简易程序审理案件的范围。 对法律超市里的非诉讼服务项目要尽量 实行免费， 并适

10、当降低诉讼收费标准， 积极落实法律援助和司法救助 措施，让普通百姓 “消费 ”得起。基层法律超市，要建立矛盾纠纷排查 和诉求信息收集快速反应机制，可采取委托受理、电话受理、电话咨 询、预约立案等多种形式， 及时受理群众的诉求；可聘请基层干部和 乡村精英作为法律超市中的 “服务员 ”，进行纠纷解决的调解工作和诉 讼活动的辅助性工作，如协助受理案件、维护法庭秩序、送达法律文 书、协助案件执行等，以解决法庭人手少案件多、管辖面积大人口多 的困难。第二、建立一套诉调衔接、公正高效的权益保障机制。除了法律 规定不能调解的以外， 只要当事人能自由处分的事项， 都可以纳入诉 调衔接的范畴。 13调解要坚持在

11、 “法律的阴影下谈判 ”的原则14 ，即 在法律的基准下， 当事人可以最大限度地利用法律的空间， 在强制与 合意之间寻求到最符合自身利益和价值的结果。 要通过法律超市的构 建和运作， 激活无限的社会调解资源和有限的司法审判资源潜力， 动 员社会力量支持司法解决矛盾纠纷，实现人民调解、行政调解、诉讼 调解三大调解顺利对接，并做到 “能调则调，当判则判，调判结合， 案结事了 ”，切实让广大群众享受到诉调衔接工作机制便民利民的实 惠。法律超市要因案制宜，采取委托调解、诉前调解、预约开庭、假 日法庭、圩日法庭、夜间法庭、巡回审判、就地开庭、送法上门等多 种便民服务方式，及时化解矛盾纠纷，提高工作效率。

12、要由基层法院 遴选一批具有较高社会威望、 丰富调解经验和一定法律知识的调解员、 陪审员作为法律超市中衔接诉调工作的 “编外法官 ”代收案件、 参与调 解、协助审判和执行。 借鉴英美国家治安法官完全由社区中产生的经 验15，法律服务超市，应注重发挥公安民警协助法庭公开开庭、巡 回审理的值庭护庭作用，尤其要发挥民警协助执行的特殊保障作用， 以解决目前基层法庭法警空缺或警力不足的困难。“司法制度的巨大威力在于，它能使一项请求变成一条受保护的权利.更重要的是将统治权力隐藏在了法院判决的背后 16政府职权的行使需要及时有力的法律服务和指导， 乡镇政府尤其如此。 在 法律超市中， 法庭应积极指导人民调解和

13、行政调解， 依法审理各种具 体案件，并针对工作中所发现的问题，及时提出司法建议，促进政府 依法行政。第三、探索一种公开透明、协调制约的民主监督方式。打造基层 法律服务超市，旨在推行 “阳光司法”、“阳光执法”和“阳光政务”，让 基层司法审判、 行政执法、政务管理等都置于人民群众的直接参与和 监督之中。 进入法律超市的各基层机构和人员， 只是在办公空间上和 服务理念上的共同一致， 以求得办公力量和服务效果上的增强， 并不 因为其联合在一起办公而丧失其原有的职能；其人员编制、工资、职 责仍然与原单位挂钩。 各机构和人员之间形成的是一种工作相互协调 制约的关系。法官有权力也有义务指导人民调解、行政调

14、解，帮助、 督促基层各行政职能机构依法行政， 调和、 协调行政相对人与行政机 构的关系；法律超市中的民警、律师、基层干部、人民调解员、乡村 精英等“服务人员 ”，有权力监督也有责任协助法庭和法官公正司法。 “司法要应对诉讼增多的严峻挑战，必须打牢基础，下大力气提升基 层司法的能力和品质。 ” 17资 深法官要胜任法律服务超市 “总经理 ” 的职责，就要善于调动其他 服务员”的积极性，要虚心学习人民调解 员、陪审员等 编外法官”的社会实践经验。法律服务连锁超市，应注 重发挥人民陪审员在案件审理过程中的重要作用，以充实基层法庭合 议庭组织，增加司法审判的社会经验，扩大司法民主，增强司法公信 力。目

15、前，在选任陪审员时，既要考虑其代表性和群众性，又要考虑 其法律知识水平和对审判工作的热爱程度； 在实际运作过程中，要避 免陪审员独任审判现象的发生，更要注意保护和调动人民陪审员的积 极性。第四、遵循一项党的领导与司法独立辩证统一的原则。 法律服务 超市，旨在通过乡镇（街办）党委的统筹协调，整合基层司法、执法 资源，克服目前基层司法（执法）机构人员数量、素质配备的倒金字塔”现象和单靠上级机关的业务指导或行政领导，而忽视地方党委 领导、人大监督和政府支持以及人民群众信任的本位意识和孤立倾向， 改变 麻雀虽小，肝胆俱全，力量不足，合力难成”的不良现状，特别 要着力整顿 门难进、人难找、事难办、话难听”的衙门作风。法律超 市，不是旧社会衙门式由行政长官包揽一切是非判断的复古和倒退， 而是要让矛盾纠纷及时化解在基层和萌芽状态，要让老百姓只进一个 门槛就能倾诉请求、接近正义。以法庭为龙头”由资深法官任 总经理”也不是由法庭和法官包揽一切矛盾纠纷的解决；由乡镇（街 办）党委书记担任法律超市 董事长”，更不是牺牲司法独立来寻求纠 纷解决的法外渠道，绝不能以 董事长”的意志去替代 总经理”的经营 决策”而是要通过党的领导和法庭的努力，动员驻乡镇（街办）