北京大学 中国经济专题 第11讲

1、CCERCCER课程课程中国的改革开放：第中国的改革开放：第1111讲讲周其仁周其仁上讲小结 中国城市化状态中国城市化状态 自自16世纪以来，中国的城市化就落后于西欧与日本世纪以来，中国的城市化就落后于西欧与日本 工业化领先、城市化滞后工业化领先、城市化滞后 2008年，中国城市化率年，中国城市化率43%，全球平均，全球平均50% 城市中的特大城市与城市圈比例低城市中的特大城市与城市圈比例低 积聚与集中的经济逻辑积聚与集中的经济逻辑 位置经济学位置经济学 积聚与集中的收益积聚与集中的收益 什么妨碍了积聚与集中？什么妨碍了积聚与集中？ 迁徙自由、创业择业自由、产品交易自由迁徙自由、创业择业自由、

2、产品交易自由 管理积聚与集中的能力管理积聚与集中的能力第11讲 城市化的土地问题I、农用土地的农户经营与转让（林地、矿） II、农地转用农地转用1、国家征地2、农村集体建设用地 III、城市土地市场批租4070年使用权国有土地国有土地集体土地集体土地建设用地建设用地农业用地农业用地国有农场国有农场农户承包农户承包国家用地、城市开发国家用地、城市开发宅基地、经营性农建宅基地、经营性农建 现行的“农地转用”体制 农地转用农地转用1 1：农民自用的农村建设用地：农民自用的农村建设用地 集体成员权集体成员权 以人口和家庭作为分配依据（人均以人口和家庭作为分配依据（人均35平米，一户一宅）平米，一户一宅

3、） 受村庄权力结构的影响受村庄权力结构的影响 不可合法交易的实物福利（加盖其上的房产可交易）不可合法交易的实物福利（加盖其上的房产可交易） 农地转用农地转用2 2：转为城市建设用地：转为城市建设用地 征地制：国家对集体（而不是承包农户）征用征地制：国家对集体（而不是承包农户）征用 政府规划、执行、决定补偿准则和补偿数额政府规划、执行、决定补偿准则和补偿数额 永久地把农民集体土地转变为国有土地永久地把农民集体土地转变为国有土地 19871987年后，政府征得的城市建设用地可以合法地在二级土地市年后，政府征得的城市建设用地可以合法地在二级土地市场上划拨、协议转让、招拍挂（即批租）。场上划拨、协议转

4、让、招拍挂（即批租）。 新的矛盾 政府向农民征地政府向农民征地+城市土地拍卖、批租，在大幅城市土地拍卖、批租，在大幅度提升土地市值的同时，引发城乡利益冲突和城度提升土地市值的同时，引发城乡利益冲突和城乡收入分配不公，构成当今社会不稳定的一个重乡收入分配不公，构成当今社会不稳定的一个重要威胁要威胁 农民之间能不能平等地分享农地转为农村建设用农民之间能不能平等地分享农地转为农村建设用地的收益，取决于村庄政治现状；地的收益，取决于村庄政治现状； 农村建设用地分配和利用的福利性、不可交易性，农村建设用地分配和利用的福利性、不可交易性，妨碍更充分配置土地资源；妨碍更充分配置土地资源； 土地资源配置方面过

5、多的行政管制和审批，加大土地资源配置方面过多的行政管制和审批，加大经济活动的运行成本，也不断诱发制度性腐败；经济活动的运行成本，也不断诱发制度性腐败； 城市化与土地节约 按一般逻辑，城市化进程将增加土地的集按一般逻辑，城市化进程将增加土地的集约利用程度，从而节约土地约利用程度，从而节约土地 但是，中国至今还是一个但是，中国至今还是一个“例外例外” 在城市化大幅（过度）扩张城市用地的同时，农村在城市化大幅（过度）扩张城市用地的同时，农村建设用地不但没有随着移向城市人口的增加而减少，建设用地不但没有随着移向城市人口的增加而减少，甚至还有所扩大；甚至还有所扩大； 城乡建设用地两头扩张，城乡建设用地两

6、头扩张，“夹击夹击”耕地，使中国的耕地，使中国的耕地成为中央政府严加保护的对象；耕地成为中央政府严加保护的对象； 不进一步改革农地转用制度，上述矛盾、不进一步改革农地转用制度，上述矛盾、冲突以及资源的错误配置，难以得到根本冲突以及资源的错误配置，难以得到根本解决解决 2004年后的政策变动 2004年国务院下发“关于深化改革严格土地管理的决定”（28号文件），其中第10条指出， “在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转集体所有建设用地使用权可以依法流转”。 “鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村鼓

7、励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩建设用地减少相挂钩”。 2008年，中共十七届三中全会决定， “改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制；逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制；” “逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有

8、平等权益下与国有土地享有平等权益”； 地方探索：浙江长兴县 2003-2006年，长兴县已验收的农村建设用地复垦项目有113个，获取用地指标4317亩。目前，全县共有建设用地复垦项目130个，面积6810亩（今年新立项27个，面积2156亩）。 在建设用地复垦中，长兴注重与村庄示范工作相结合，与致富农民相结合，探索社会主义新农村建设的新途径。 夹浦镇月明村 吴山乡横涧村长兴县夹浦镇月明村的长兴县夹浦镇月明村的“宅基地整理项目宅基地整理项目”：第1步，规划和村民协议第2步，县财政投资整理和重建第3步，拆迁老房、搬新居第4步，垦复原宅基地第5步，农地招商第6步，节约的建设用地指标（共 399.75

9、亩）归县然后，把老村庄的宅基地复垦，使之重新成为耕地，按当地价格计，每亩复垦成本 1.5万元； 长兴县夹浦镇月明村 2005年开始分三期对村庄宅基地进行复垦整理，总复垦面积2424亩，拆迁农户407户，安置农户440户，新增土地面积约1770亩。目前，一、二期项目已全部完成，三期项目正在实施之中，新建房屋完成70%，旧房拆除完成85%。 土地复垦与新村建设总投入1.22亿元，其中土地复垦费用6111万元（旧房拆迁补偿5039万元，复垦劳务1072万元），新村建设6089万元（其中农户追加投入4610万元）。 新增耕地面积1770亩，可以发展苗木等效益农业，年增加产出885万元；同时获取同时获取

10、17701770亩建亩建设用地指标，可一次性可获指标费设用地指标，可一次性可获指标费44254425万元万元（2.52.5万元万元/ /亩），亩），或用于乡镇工业集中区，增加工业产值43.8亿元。 地方探索：邛崃 邛崃县的分类处理邛崃县的分类处理 离土离乡（进城），按人均26500元补助（其中“离土”补偿15000元，土地整理搬迁补助奖励5500元，进城社保补6000元） 离土不离乡（进镇），按人均20500元补助 不离土不离乡（进中心村），按人均7500元；也可到集镇统规自建，奖励每人5500元成都邛崃羊安镇仁和村新社区：成都邛崃羊安镇仁和村新社区：第1步，规划和分类村民协议第2步，市财政投

11、资建新社区第3步，拆迁老房、搬入新小区 （或搬入新镇、或进城放弃 宅基地领取现金补贴）第4步，垦复原宅基地（每亩0.5万元）第5步，农地招商第6步，节约的建设用地指标（共 500亩）归成都市未同意搬入新居的村民老房子未同意搬入新居的村民老房子云南大理市喜州镇文阁村段玖彪家云南大理市喜州镇文阁村段玖彪家 段玖彪在大理市开出租车段玖彪在大理市开出租车1212年，年， 夫妻俩在城里租有一居一室；夫妻俩在城里租有一居一室； 老家文阁村离大理市老家文阁村离大理市4040分钟车程分钟车程 老家有宅基地老家有宅基地400400平方米，建筑平方米，建筑 面积面积700700平米；平米； 父母亲带段玖彪父母亲带

12、段玖彪7 7岁儿子住；岁儿子住； 想把儿子接到大理上学想把儿子接到大理上学 大理市大理市20072007年年6 6月拍卖土地最贵的达月拍卖土地最贵的达 375375万元万元/ /亩。亩。 其他案例（略） 北京郊区 大红门外农民房成片出租 太玉园小产权楼盘 宋庄画家村 郑各庄，建立在集体土地上的城市 天津市 华明镇“宅基地换（城市经济适用）房” 小站 江苏昆山： 车塘镇车塘村，农民“投资俱乐部”盖建标准厂房、打工楼，分享城市化、工业化导致的土地级差收入上升 广东 南海模式：农民土地入股工业公司 广州小产权房土地指标的跨区调剂义乌市2003年的做法 2003年，义乌建设用地指标只有1000亩，但实

13、际需求量超过3万亩，为填补用地缺口，义乌采取了以下做法： 向外地购买建设用地折抵指标，价格在每亩2.3万元至2.5万元左右，义乌每年购买1万多亩，主要来自于德清、长兴、安吉、开化、武义、磐安等省内较为僻远的县。 （长兴县介绍，2003年“外卖”建设用地指标最高每亩3.5万元）； 根据浙江省政府2003年7月的71号文，村庄复垦、土地整理、造田造地可以折抵部分建设用地指标。 其中村庄复垦，就是将农户迁走的地方集中改为农田，这是村庄复垦，就是将农户迁走的地方集中改为农田，这是100%100%的指标，的指标，但复垦的成本相当大，每亩的投入在但复垦的成本相当大，每亩的投入在2 2元元-3-3万元，因而

14、复垦不多万元，因而复垦不多。 土地整理是新增耕地的60%可以折抵建设用地指标， 造田造地是30%的指标 浙江省的建设用地折抵指标有一大半来自于湖州地区，德清的新增耕地也达10多万亩，拥有5万余亩的折抵指标。3年来，德清卖给义乌的指标共有3200亩，最初是每亩1.8万元，2003年已涨到2.6万元。资料来源：经济2003年第10期，雒亚龙提供 地方经验简评 城市地价上涨、城市建设用地指标奇缺与大量农村建设用地闲置并存，引发农村建设用地转让权的界定和行使 一些地方的自发行为，包含内在合理性：用城市用城市高地价的一部分投资重整农村社区，集约使用农高地价的一部分投资重整农村社区，集约使用农村建设用地，

15、把节余的农村建设用地垦复为耕地，村建设用地，把节余的农村建设用地垦复为耕地，继续归农民所有、使用和收益，同时把由此增加继续归农民所有、使用和收益，同时把由此增加的农村建设用地指标，转让给城市的农村建设用地指标，转让给城市 问题 地方政府财力有限，规模推进要靠更一般的政策和制度 土地指标在小范围内交易，难以发现其最高市值 在城市化的土地资源配置中，怎样更大规模、更系统地利用价格机制？ 试办“土地交易所”的建议 背景：重庆成都城乡综合改革试验区 “试办土地交易所的建议试办土地交易所的建议”（周其仁，（周其仁，南方周未2007年10月13日） 什么是土地交易所？ 土地交易所是转让土地使用权利的专业市

16、场。 试办阶段，建议从农村集体建设用地使用权的交易入手，其中包括村镇公用建设用地、乡镇企业（含与他人合作办企业）用地、以及农户宅基地的使用权。 为什么要办？ 当前经济生活中存在着一些难以解决的矛盾；试办土地交易所，一方面利用高涨的城市化需求为新农村建设筹措资本，另一方面经由农村建设用地的节约，在严格保护耕地的前提下，增加城市化供地规模。这是一石二鸟的改革试验，值得一试。 试办土地交易所的根本目标，是实现我国所有土地同制、同权、同价 难题和风险 农民自用的建设用地权一旦经由市场竞价，可能表现为惊人数目的货币财富。如何确保进入转让过程的农民土地物权不被攫取和侵占，确保土地指标交易的公开和公正？20

17、08年10月13日，全国第一家农村产权交易所在成都成立 重庆决定设立农村土地交易重庆决定设立农村土地交易所所 2008- 11-27 15:22 :中共重庆市委三中共重庆市委三届四次全委会决议通过，旨在建立城乡统一的土地届四次全委会决议通过，旨在建立城乡统一的土地交易市场交易市场 一、项目名称：大邑县西岭镇沙坪村8、9、15三组联建项目 二、联建地点：大邑县西岭镇沙坪村8、9、15三组联建点 三、宗地面积：30亩 四、建设用地面积：5亩 五、土地使用年限：旅游开发70年；商业开发40年 六、联建方式：建议开发性联建 七、配套设施：基础用电：现有；水：就地取水； 公路：大邑县西岭镇（省级公路）；

18、西岭镇沙坪村（乡村水泥公路）。 八、可建项目：乡村酒店、农家乐、商业及居住 九、联建地情况简介： 项目交通情况：西岭镇东距成都市区90公里， 离大邑县城45公里，距离“花水湾温泉”10公里， 交通便利；联建项目距离西岭雪山高山滑雪场15公里。 十、其他需说明情况：地价和所有附作物在内10万元/亩 十一、区位图： 有意请致电或面谈！ 联系电话85337221 联系人： 侯先生 任女士成都地震灾后重建新政策： 联建“小产权”问题 在外观上，看不出哪个是“小产权房”。像很多商品和服务一样，权利安排的制度信息并不显示在外。 在敏感时期，观察面临更多困难。 信息来源 南方周末

19、记者王小乔、肖华的报道http:/ 走马观花看了北京三个小产权楼盘，和2位房屋中介交谈 成都城乡协调综合试验区 20042007年浙江长兴县新村建设 法律网站，特别是处理过农村宅基地和相关案件诉讼实践的律师的分析 http:/ 如果我自己想买小产权房，要搞清楚那些问题？哪个像是小产权楼盘？太玉园打造东区欧式生活太玉园打造东区欧式生活新浪别墅日前位于通州区张家湾“太玉园”项目三期B区9万平方米住宅向首批接到通知的业主发放钥匙办理入住。太玉园项目位于通州区南部张家湾镇距轻轨土桥总站向南1.2公里，位于京通快速，京沈快速之间。紧邻北京商务中心区(CBD)，距国贸中心仅30多分钟车程，项目周边自然环境

20、优越。太玉园共分为三个区域开发，小区总建筑面积230多万平方米，该项目建成后将成为北京东部地区规模庞大、集别墅、公寓、住宅、步行商业中心、星级酒店为一体的欧式建筑群。届时将与世纪城、方庄、望京等大型综合居住区并驾齐驱。目前三期联体叠加别墅、6层板楼及临街商业正在热销中。别墅共201套欧式巴洛克式叠拼别墅，主力户型面积从198240平方米，总房款从76120万元之间；三期B区住宅900余套，户型面积从50130平方米，总价1028万元之间；户型布局合理，小区建设标准高，配套齐全，是理想的精品家园。 另外该项目所处“张风路”已进入实质性改造阶段，由城建集团负责施工的张风路扩建工程勘察、测量、钉桩工

21、作正在进行中，预计2006年10月前全线完工，届时小区的出行将更加便利。 根据项目的整体规划，2006年5月将推出“太玉园东区住宅”，其设计将更加时尚、人性化、功能性更强。 http:/ 别墅 建筑类型：板楼,叠拼别墅,多层 最新动态：太玉园已经售罄。07.06.25更多楼盘动态 项目位置：通州区 张家湾镇土桥总站南一公里 交通位置：五、六环之间 地铁1号线 地铁八通线 价格：起价 2700元/平方米均价 3000元/平方米 最高价 3350元/平方米历史价格 价格说明：公寓均价3000元/平方米,总价16万-36万/套别墅均价36404000元,总价78万-110万，现房临街商铺4280-7

22、000元/平方米付款方式:一次性付款 总价：最低价：16万元/套最高价：110万元/套 物业费：住宅0.58元/平方米月,别墅0.83元/平方米月 销售状态：售完 预售许可证:小产权http:/ 南方周末南方周末 王小乔报道王小乔报道年村委会颁布的最新规定说，岁以下的独生子女，每人每年有元补助；岁以上的村民粮食补助金每年元；而岁以上的村民，考虑到难以再就业，每年有元的养老金。 南方周末 王小乔报道乙方购房后，对房屋享有永久所有权。乙方依法享有将该房屋出租、转让、买卖。赠与、继承等权利。甲方在乙方办理入住手续一年之内办理完毕房屋产权证。乙方如产权情况发生变更时应到相应的主管部门办理必要的手续并交

23、纳相应的费用。小产权“小”在什么地方？ 宅基地和农民房 到1954年宪法，农地农房都是私产 “集体化”：所有权大变革，但没有法律表达 1962年农村人民公社工作条例修整草案： “生产队范围内的土地，都归生产队所有、生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。”（第21条） “社员的房屋，永远归社员所有。社员有买卖或者租赁房屋的权利。社员出租或者出卖房屋，可以经由中间人评议公平合理的租金或者房价，由买卖或者租赁的双方订立契约。（第45条） 惯例：（1）文革前后，农民房一直可以租赁和买卖，但交易量低，因为人口流动率很低；（2）“房随地走”的“房地一致”准则小产权“小

24、”在什么地方？（续） 土地规划和土地用途管制 规划是否经由政府审批？ 占用的是宅基地、其他建设用地、其他农用地、还是耕地、甚至基本农田？ 取得资格是否合法 在限额内占用（一户一宅），还是违规超额占用？ 是否做到土地的占补平衡？是本地占补平衡、还是异地占补平衡？ 不违反规划和用途管制的农民房连同宅基地，可以交易吗？ 物权法（草案）“禁止城镇居民在农村购置宅基地”，但引起争议；最后定为 “宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法和国家有关规定”2004年以后的政策变动 2004年国务院下发“关于深化改革严格土地管理的决定”（28号文件），其中第10条指出， “在符合规划的前提下，村庄、集镇、

25、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。 “鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。 “依法流转”之法在哪里？ “流转”、“挂钩”的确切含义 农村建设用地直接入市农地直接入市：合法化进程 广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）（2005年10月1日起实施） 本办法所称集体建设用地使用权流转，包括集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押集体建设用地使用权； 流转条件：符合规划 三分之二村民同意 以下建设项目可以使用集体建设用地进行非农业建设： 1、兴办各类工商企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户，外资投资企业（包括合资、合作、外商独资企业

26、、“三来一补”企业），联营企业等； 2、兴办公共设施和公益事业； 3、兴建农村村民住宅。 以集体建设用地使用权作价入股（出资）的，与他人合作、联营等形式共同兴办企业的，视同集体建设用地使用权出让。 村民住宅用地使用权不得流转。“因转让、出租和抵押地上建筑物、其他附着物而导致住宅用地使用权转让、出租和抵押的除外。村民出卖和出租住房后，不得再申请新的宅基地。” 通过出让、出租方式取得的集体建设用地不得用于商品房地产开发建设和住宅建设。 什么是“大”产权？ 1982年“全部城市土地归国有”的宪法准则 1987年开始，城市国有土地的使用权可以依法批租 合乎土地利用规划、通过行政审批； 按住宅用地70年

27、、工业用地50年、商用地40年的年期，由政府批租给市场； 土地出让金在不同级别的政府之间分享 除农村和农民自用的建设用地外除农村和农民自用的建设用地外、所有农地转用，必须同时完成“从集体所有权转为国家所有权”的转变； 农地转用惟一的合法形式是“征地” 宪法的限制（”为了公共利益“）和实际的无限制； 政府主导、政府审批； 由政府决定补偿原则和实际数额 以集体、而不是承包农户为法定对象 城市（国有）土地中批租出来住宅用地，才由政府办理土地使用权证，可以在批租期内依法流转、交易 2007年物权法，为居民房地产70年到期后的权益，增加了“自动续期”条款。产权灰色地带 现行土地制度：农地恒为农地（集体所有、农户经营）；农地转为非农用必经由国家征用；国家土地可批租。 但是，农村还有一块“农村建设用地”，其中包括“农民办企业用地”和“农民宅基地”，能不能流转？ “合作办企业”：南海、昆山；国土部试点；广东省集体土地入市的地方法规 农村宅基地：“小产权”房（在符合全部现有规定的范围内，有权在农民之间、以及和城镇居民之间买卖、租赁） 集体土地所有权，在合乎国家土地用途管制的条件下，有处分、流转、买卖、租赁的权利？变迁的逻辑 相对价格的变化引发产权的重新界定 人口大搬迁，空间布局大变化 城市房地产需求急升，土地的市价急升；同时农村却闲置着大量土地和房产 20