法学理论论文-浅谈装备财务法制化建设存在的问题及对策

1、法学理论论文-浅谈装备财务法制化建设存在的问题及对策论文关键词:装备财务法制化立法规划立法机制论文摘要:装备财务法制建设是装备财务基础建设的重要组成部分。提高装备财务法制化水平,应从加强立法规划、完善立法机制、健全法规体系及完善执法环境、提高执法效力等方面下功夫。经过十几年的建设,装备经费管理已经具有了一套比较完整的财务管理规章制度。包括从经费的请领、划拨、结算到开支、使用、存储,从预算、决算管理到审批权限、开支范围规定,从财务工作的基本程序、规范、标准到财务人员的使用、培养、职称评定等,基本形成了由基本财务法规、专项财务法规与补充财务法规构成的三个层次的法律体系,保证了装备经费管理体制的有序

2、运行。但与此同时,目前装备财务法制化建设还存在一些问题需要改革、创新。一、装备财务法制化建设存在的问题(一)立法机制不健全一是立法缺乏整体规划,存在随意性。目前装备财务法规制度建设缺乏整体长远规划,其直接结果是不能从法律体系的全局来考虑立、改、废,制定的法律规范缺乏系统性与前瞻性,难以适应装备建设的需要。二是立法程序不够严格。目前,装备财务的立法大多缺乏严格的立项调研、论证,基层执法单位对立法的参与度很低,实际工作中涉及到法规执行的一些问题得不到及时反馈,影响到立法的适用性与可操作性。三是立法体制有待健全。装备财务的立法缺乏体制保证,往往是在需要立法时临时搭班子且立法分工不够明确,立法责任没有

3、有效区分,立法质量得不到保证。四是装备财务立法与实际工作需要脱节。如目前仍在执行的军品价格管理办法是1996年颁布的,它主要是针对单一来源采购方式下的价格管理办法,与当前的装备价格工作实际相比较已严重滞后。(二)装备财务法规体系不完善一是高层次的法律缺失。在装备财务法规体系中,由全国人大常委会、中央军委或国务院与中央军委制定的高层次法律法规的缺失,使国家和地方事关装备财务的各项法律法规,在与装备系统内部财经规章进行衔接的过程中缺少一个总枢纽,也无法协调装备部门与军地之间的各项财经法律纠纷。二是一般性法规多,个性法规少,对一些特殊领域、特殊事项及如何做好信息化条件下的装备财务工作还没有制定相应的

4、规定,存在一些制度规范的盲点。三是注重制定主体法规,缺乏相关配套法规。目前出台的许多法规,由于不能及时制定相应的配套制度及实施细则,或在制定法规的实施细则时对遵循的上位法规研究不透,导致理解偏差,也影响执行效率。四是法规条款表述不够具体与明确,影响到法规的适用与可操作性。现阶段,装备财务法规还存在不少在内容上表述比较原则,操作性不强,不够具体和明确的地方。存在规范内容的多,规范方法的少;定性的内容比较多,定量的内容比较少等情况。(三)装备财务法规执行效率不高一是存在有法不依的现象,不按财务程序办事,越权处理财务事项,超范围、超预算开支经费等屡禁不止。二是执法水平不高,部分财务人员法治观念薄弱,

5、执法不严;有的财务人员职业道德水平低下,不敢坚持原则,不按法规办事。三是执法监督激励不力。对不能有效履行职责的现象没有一套行之有效的执法监督考评制度,对严格执法的也没有相应的激励机制。二、存在问题的主要原因分析(一)装备财务所面临的环境日益复杂从立法的角度看,适应深化改革与环境变化的需要,为调整新的利益关系需建立与完善的法规制度非常多,在任务重、时间紧、要求高的情况下,立法质量与效果可能会受到一定的影响。从执法角度看,由于许多财务活动涉及到军地等多方的经济利益关系,执法活动需要军地甚至是国外有关组织机构的联系与协调,这无疑增加了执法工作的难度。(二)受装备财务体制编制的制约目前装备系统没有专门

6、的装备财务法制人员,更没有专职的装备财务法制机构,装备财务法制人员主要由各级装备财务部门的财务人员兼职,这在一定程度上影响到装备财务立法的质量,也影响到执法的效率。(三)相关利益协调难度大装备财务法制建设的过程实际上就是相关利益群体就各自利益不断协调与博弈的过程。换言之,装备财务法制建设存在的种种问题,与存在各种不同的利益群体,以及这些群体之间的利益协调困难有着极大的关系。一定的法制秩序下,必然形成一定的经济利益格局,产生相应的既得利益群体。一旦对形成既有利益格局的装备财务法规实施改革,或制定新的法规,或修订原有的法规,建立在原有法制秩序上的利益格局必然会发生相应改变。为维护现有法制秩序下的自

7、身经济利益,既得利益群体往往会设法阻止任何可能减少其利益的变化,至少也要力争使其利益损失降低到尽可能低的水平,造成利益协调的困难。三、加强装备财务法制化建设的几点建议(一)把握立法重点,科学规划,统筹兼顾装备财务法制化建设是一个庞大的系统工程,它要求总装备部在宏观上做到统揽全局,依据装备建设的总体规划,通过全面系统的论证,制定比较详细的立法规划,将装备财务立法纳入国家、军队及总装备部立法的大框架内进行统筹。同时由于面对复杂多变的立法环境,应该在保证法规制度体系完整配套的前提下,区分轻重缓急,把握立法重点。对军事斗争装备准备急需的立法项目,改革急需、立法时机比较成熟、填补装备财务法规体系空白的项

8、目,要尽快研究制定。对其他立法项目,要统筹兼顾,抓紧制定。(二)完善装备财务立法机制1·坚持民主、科学、合理、健全的装备财务立法程序。民主、科学、合理、健全的立法程序,是指要严格按照军事法规军事规章条例规定的程序并结合装备财务立法实际情况制定装备财务法规,严格遵循从法规的计划立项、研究起草、验证审查(试点)到制定颁发、备案、修改与废止等规范的工作步骤。特别要注重立法调研、论证、审查。要利用多种方法与手段多渠道获取立法所需的各类信息,广泛征求意见,充分听取广大基层装备财务人员对法规制订或修订的意见或建议。2·进一步健全立法体制。总装备部应成立专门的法制部门或设立专职装备财务法

9、制人员,明确立法权限与责任,加强立法管理,保证立法质量。具体立法工作应坚持业务部门、法制部门、法制理论研究机构“三位一体”的立法起草原则,吸收有关法律专家、管理者、执法代表等多方参与法规的研究论证与起草,保证法规的科学性与可执行性。3·以装备建设需求为牵引,适时制定与修订装备财务法规。一要着眼装备建设需求,依据法规建设规划与计划,及时修订完善与颁布相关法规,为装备财务管理和改革提供充分的法制保障,同时使改革成果在法制上得到巩固。二要做好与国家、军队相关法规制定、修订与颁发时间的衔接,加强与国家、军队相关财务法规制定部门的沟通,掌握与装备财务法规相关法规的制定与修订情况,及时组织人力,

10、收集有关信息与资料,缩短装备财务法规颁发滞后的时间。(三)建立健全以母法为龙头,覆盖全面、结构合理、内部协调、科学严谨的装备财务法规体系1·及时制定高层次的财经法律“母法”,保证装备财务法规体系的权威性。尽快组织力量,着手研究论证,制定并确立装备财务工作的“母法”,按立法权限分别以全国人大常委会、中央军委或国务院与中央军委的名义颁布执行,发挥“母法”的统合、协调与指导作用,提高立法的权威性。以此为契机,按照军委“十一五”立法规划,适应市场经济、中国特色军事变革和军事斗争装备准备的需要,满足我军应对多种安全威胁,完成多样化军事任务的要求,把多样化军事行动装备财务保障及时纳入母法的立法范

11、畴。 2·充实完善第二层次法规,提升装备财务法规体系的系统性。目前,针对专项经费管理,应加紧制定“专项装备经费管理规定”“装备价格工作管理规定”“竞争性装备价格管理办法”“装备维修价格管理办法”。根据军队预算经费管理规定及事业经费管理规定等有关法规,在装备维修管理费管理规定修订完成的基础上,目前应加紧修订“装备购置费管理规定”“武器装备科研费管理规定”。配合国家发改委、财政部等部门积极稳妥地开展军品价格管理办法修订工作,强化军队在装备定价中的主导地位,建立符合市场经济要求的价格管理机制,保持装备价格总体水平基本稳定。3·对各部门颁发的较低层次的规定进行全面清理。较低层次的规

12、定主要是为保证第一、二层次法规的全面正确执行而由各部门制定的实施细则、管理办法等。这一层次的法规制定的基本要求是在严格遵循上位法的基础上,突出其可操作性。因此,针对这一层次法规存在的问题,目前应重点做好全面清理工作。凡与全军统一的财经法规不一致的,均予废止;对不适应形势发展和实际工作需要的法规规章,抓紧修改完善;对表述不清,过于原则的法规条款应做好理顺与明细工作,对能够制定定量标准的应尽可能制定切实可行的定量标准。4·建立装备财务立法协调机制。装备财务立法涉及到装备财务部门与后勤财务部门以及军地不同部门与不同领域。装备财务部门应做好与国务院有关部门、军委法制局、总参、总政及总后等有关

13、部门的充分沟通。对立法过程中出现的一些重大的、有分歧的意见,及时提请有关部门来协调。通过召开座谈会、论证会、书面征求意见、调查研究、专家咨询及论证等多种形式,广泛征集有关方面的意见,积极反映与处理各项装备财务法规之间以及装备财务立法与其他法规在相互衔接中的矛盾和问题。(四)落实配套措施,完善执法环境,提高执法效力1·加强法制教育,提高执法意识。重视装备财务法制教育,完善法制教育体系,将法制教育纳入军事教育的轨道,使其经常化、制度化,以提高执行者自觉执法的意识。具体应做好:一是加强组织领导。将装备财务法制教育纳入党委议事日程,制定出具体、可行的法制宣传教育实施方案,使法制教育经常化。二

14、是健全装备财务法制宣传教育制度,包括制定宣传教育规划和计划制度,考勤与考核制度、检查评比制度,从制度上解决法制教育存在的问题,使法制教育制度化。三是采取灵活多样的装备财务法制宣传教育方法与手段。通过计算机网络、简报、法制讲座、法规知识竞赛、板报等多种形式,使法制教育方式实现多样化。2·健全执法监督与违法追究机制,保证装备财务执法严格。一是健全装备财务执法监督机制。通过健全执法监督组织,明确监督范围与目的,实现对装备财务执法行为的全方位全过程的监督,同时建立执法报告制度,保证装备财务执法取得既定的效率。在这方面,美、英、法、德等国的经验值得我们借鉴。在这些国家的国防领导体制和军队编成中均有军事法执行的监察协调和咨询服务机构,并赋予其执法监督之责。如美国国防部设有总监察长及其领导的国防审计局和侦查局。陆海空三军种部也都设有总监察长、法律总顾问以及军法署和法律服务局等机构。二是健全装备财务执法激励约束机制。通过明确执法责任,强化对执法行为的约束,加大对执法行为实施奖励和制裁的力度。力求通过责任制和奖惩制,树立装备