就业与社会保障研究

1、就业与社会保障研究内容提要就业问题是我国所面临的最严峻挑战之一，在应对这个挑战的过程中， 政府的战略选择经历一个重要的转变， 从最初实行再就业工程， 在世纪之交的几年中逐渐过度到采取“再就业”和“失业社会保障”双管齐下的方针，来应对严重的失业问题，因此，促进就业和健全 社会保障体系是我国经济发展和社会进步的两个影响深远的重要目标，两者之间有着紧密的内在联系。脆弱的社会保障制度无助于用人单位与劳动者劳动关系的改善，会增加社会的不稳定因素，稳定健全的社会保障制度作为社会的稳定器对就业具有促进和保障作用作用：能使广大劳动者在社会上有安全感，能够进一步促进社会和谐与劳动就业关系的改善。关键词社会保障制

2、度社会稳定就业 城乡和谐随着社会主义市场经济制度的进一步完善，社会保障制度改革与建设步伐明显加快，我国初步建立起了独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的适应市场经济体制的社会保障基本制度。这一制度覆盖了大多数城镇职工和离退休人员，而且在城镇普遍建立了居民最低生活保障制度。从某种意义上说，现阶段城镇居民的社会保障制度建设已经达到了一定规模，且取得了一定的成效， 但农村居民的社会保障制度却相对落后很多，这与我国现阶段城乡劳动力市场由原先的“二元”分割转向现在的统一趋势是不相一致的。为此，本文就构建城乡和谐的社会保障制度与促进就业的关系进行初浅探讨。一、当前就业格局

3、的变化与社会保障制度实行中的问题（一）新就业格局的变化给社会保障带来前所未有的冲击由于我国新增劳动力规模巨大，农村劳动力还需要持续不断地向城市转移，因此就业压力将长期持续存在，不仅如此，近年来，随着经济转型和结构调整，特别是加入WTO之后面对经济全球化、 国际竞争加剧的大环境， 我国就业格局发生明显变化：就业市场化，在向市场经济转轨过程中，劳动力市场逐步发育完善，城乡统一的劳动力市场初步形成，计划用人机制被基本摒弃， 就业市场化格局已不可逆转，其结果是就业双向选择，人员在公司之间、地区之间、城乡之间流动加速，供求矛盾显性化，失业已成为社会经济生活的 “常态”， 就业方式和渠道多元化，一方面，伴

4、随着结构调整，股份公司、私企、外企及个体经济成新 增就业的主渠道，而国有经济单位正规就业一统天下的就业局面已成历史，另一方面，由于产业结构变动及全球化导致的剧烈市场竞争，正规就业相对萎缩，劳动力市场中的部分弱势群体，特别是下岗失业工人在激烈的就业竞争中不得不进入非正规的灵活就业领域，此外，从就业的产业结构角度看，第一产业就业大幅下降，第三产业明显上升，就业格局的深刻变 化，给社会保障带来前所未有的冲击和挑战，制约社会保障事业的发展，也损害劳动者依法享受社会保障的权益，（二）新旧体制衔接的困难近年以来，中央政府提出“三条保障线”政策：国有公司下岗职工在就业服务中心最长 可领取三年的基本生活费；三

5、年期满仍未实现再就业的，可继续领取失业保险金，领取时间最长为两年；享受失业保险金期满仍未就业的，可申请领取城市居民最低生活保障金。为实现失业保障的社会化，从2001年1月1日起实行“两条保障线”政策，国有企业原则 上将不再建立新的再就业服务中心，下岗人员原则上不再进入再就业服务中心，而是与公司依法解除劳动关系， 按照规定享受失业保险待遇，实现下岗与失业并轨，不过，这新旧两种社会保障体制如何衔接的问题，不论在实践中还是政策研究中，都是一个难点，目前来看， 从旧体制向新体制的过渡，存在以下三个方面的困难：第一， 下岗”转失业”存在困难， 第二，集体公司下岗职工进入新体制存在困难，第三，下岗失业人员

6、再就业之后的合法权益得不到保障。（三）社会保障制度普遍原则下的实质性不公平下岗失业人员内部具有很强的异质性，按照与原有单位关系的不同，可划分为四类下岗失业人员，即国有公司失业人员、 国有公司下岗职工、 集体公司下岗职工和 “放长假”人员， 四类不同的身份即意味着他们在失业保险、养老保险、治疗保险等方面享有不同的待遇。一般来说，对于已经解除劳动关系的国有公司失业人员而言，养老保险已经由原来的单位足额交齐，失业后续保即可，他们往往比较愿意续缴， 而对于大部分无法解除劳动关系的下岗职 工和“放长假人员”，个人账户不实的情况较多，续缴养老保险相对困难，此外，在职职工 与下岗失业人员的差别、 下岗失业人

7、员内部的差别非常显著，但养老、治疗等社会保险是按照普遍原则征缴费用的，因此，在目标人群的身份、收入等因素存在种种不同的情况下，看似程序公平的社会保障制度在实践中困难重重，公平的效果也没有足够彰显，反而在某种程度上带来更大的不公， 这主要体现在以下两个方面：第一，身份认定不能象征下岗失业人员的全部；第二，社会平均工资不能象征下岗失业人员的客观经济收入，这样就导致实际结果与目标相背离的现象；第三，建立失业社会保障制度的初衷是为确保失业者的基本生活， 但社保设定的高门槛，却致使在改革过程中被排挤出体制之外的下岗失业人员，难以进入门槛较高的社会保障体系，陷入越来越贫困的境地。（四）现行社会保障制度和管

8、理方式不适应促进就业的需要首先是覆盖面窄；其次，是现行社保制度是针对有固定用人单位的正规就业形式设计的， 费率过高，作为基本保障的待遇也偏高，既不利于公司，特别是中小企业和非公有制公司吸纳就业者，也不利鼓励劳动者从事各种灵活就业；再次，是管理服务不适应就业多元化的需要；最后，是失业保险的促进就业功能未能充分发挥。二、建立和完善农村社会保障制度的重要性和紧迫性任何一个国家的社会保障制度，都是强调公平性的， 因此其制度一定是统一的，不可能按照城市和乡村来分割划分。一个社会保障制度的确立可以先城市后乡村，但是不存在城市是一套，农村又是一套的做法。在社会保障制度建设进程中，城乡之间可以有先有后、保障水

9、平可以有高有低， 但任何拒绝为农村居民建立社会保障制度的做法都是错误的。因此，加快面向农村居民的社会保障制度建设在当前的形势下就显得尤为重要和紧迫。（一） 农村社会保障制度建设的重要性。2006年3月14日，十届全国人大四次会议表决通过了关于国民经济和社会发展第十一 个五年规划纲要的决议，在“十一五”规划中明确提出了建设社会主义新农村的战略规划。 规划具体要求：坚持统筹城乡经济社会发展的基本方略，在积极稳妥地推进城镇化的同时， 按照生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，扎实稳步推进新农村建 设。农村居民的社会保障问题作为影响农村发展的重要问题不能再回避，应当根据农村居民的分化

10、（城市化、工业化和非农化）考虑建立相应的社会保障制度，重点是加速推进最低生活 保障制度，以互助合作为原则构建新型的乡村医疗保障体系，以农村计划生育户夫妇为突破口构建乡村社会养老保险制度，以农村五保户集中供养为基础逐步发展乡村福利事业，同时采取自发达地区向不发达地区渐次推进的全面社会保障体系建设。（二）农村社会保障制度建设的紧迫性。由于农村经济社会发展出现了一些新情况，使得农村建立社会保障体系日益迫切。一方面，农村人口老龄化快于城市。由于计划生育政策的实行和农村经济的市场化，传统的 “多子多福”生育观正在改变；农民生活水平的提高和现代医疗卫生技术的扩散，大大提高了农民的预期寿命；特别是，在农村城

11、市化和工业化的时代，向城市流动的农村人口大都是具有较高文化程度的青年人口，这加速了农村人口老龄化的进程。2000年，第五次全国人口普查的数据显示，我国65岁以上人口占总人口的比例为6. 96%,这说明我国已经基本进入了老龄社会。而农村人口的老龄化水平又高于城镇，农村为7. 35%，城镇为6. 30%。另一方面，土地保障功能弱化。根据1996年全国土地利用现状的调查，我国共有耕地19. 51亿亩，人均耕地1. 59亩；按照2000年“五普”人口计算，人均耕地1. 52亩，仅占世界人均耕地的42. 9%。从变化趋势看，虽然耕地保有量逼近底线，但随着工业化和城镇化， 耕地面积将继续减少。 我国不仅人

12、均占有耕地少， 而且农业人口所占的比重又大，所以农民占有和利用的耕地很低，土地的生活保障功能也较低。加之农业比较利益低、土地承载负担 重，农民增产不增收现象相当突出，使土地很难起到保障功能。农村土地抛荒现象以及土地流转中的零租金甚至负租金现象存在不少。此外，家庭养老保障功能削弱。在农村人口结构变化的情况下，农民的家庭结构、生活方式和价值观念也发生了变化。以上诸方面原因都使得农村建立社会保障体系日益紧迫。三、加快构建城乡和谐的社会保障制度在我国的社会保障领域，传统社会保障制度改革与新制度的建设虽然取得了巨大的成 就，但这一保障体系仍然是残缺的，制度安排中的缺漏甚多，需要通过社会保障制度来解决的社

13、会问题仍然未得到解决。例如，现阶段需要帮助的困难人口约有1 . 2亿，其中乡村困难群体约9000万，城镇困难群体约3000万，而被新的社会保险制度覆盖的工业劳动者还不 到应当覆盖人数的50%等等。社会保障制度的不健全，正在损害着公平的竞争环境，并直 接影响到了这一制度的效能发挥，亦明显地不利于推进积极的就业政策。而由于城镇社会保障制度与农村社会保障制度发展的不均衡，限制了城乡劳动力市场的进一步发展，进而影响到了整个社会经济的发展。因此，从支持积极就业政策的角度出发，也需要加快构建城乡和谐的社会保障制度。（一） 尽快推进城乡一体化的社会救助制度建设。从目前来看，中国的农民在工业化、城市化、现代化

14、的过程中向城市大移民势在必然。 这是因为在全球化的背景下，自给自足的小农经济因为难以与市场接轨，会越来越陷入困境。同时，在全国大多数地方土地资源被零星分割，失去了其作为生产资料的功能而仅仅成为农民的最后保障手段。而要发展农业，就必须使土地实现集约化经营，这就要使相当一部分农民在工业化、城市化、现代化的过程中向城市移民。虽然我国最低生活保障制度建设成效巨 大，但也存在着城乡分割、制度分割、管理分割的问题，并且容易造成贫困陷阱。然而，由 于大量农民城市化， 又从某种程度上“模糊” 了需享受社会救助的城乡居民之间的“身份区别”。因此，在“十一五”期间，应当按照城乡一体化的思路来推进最低生活保障制度建

15、设， 同时逐渐整合食物救助、 住房救助、医疗救助与子女教育救助等相互分割的现状，促进面向 贫困家庭的社会救助制度向统一、综合型社会援助制度转化。（二） 分类分层保障农民工等流动人口的权益。构建城乡和谐的社会保障制度， 要求我们要适应中国工业化进程和农村居民大规模非农 化与城镇化这一现状，分类分层地解决农民工的社会保障问题。首先，在社会救助方面，有必要为农民工建立相应的社会救援制度。包括遭遇夭灾人祸时的紧急救济、特殊情形下的贫困救助、合法权益受损或遭遇不公待遇时的法律援助等。其次，在社会保险方面， 最急切的是应当尽快确立农民工的工伤保险制度并强制覆盖农民工等流动人口；尽快建立面向农民工及其他流动

16、劳动者的大病或疾病住院保障机制；在养老保险方面，有必要设计两个以上的方案供有稳定职业的农民工 （有较长时期的劳动关系和稳定的工作岗位）和无稳定职业的农民工（经常处于流动状态）自主选择。最后，除了在以上两个层面政府承担相应的责任并直接主 导外，还应当充分发挥民间慈善公益事业的作用，从而进行一定的补充保障。（三）努力构建城乡和谐的社会保障制度。在搞好社会主义经济建设的同时，我们需要加快建设健全的社会保障制度，重视构筑覆盖全体国民的社会保障体系， 这一体系在现阶段可以是低水平的、多层次的或者是多元化的，但不能有漏洞。确保城乡居民不因陷入生活困境而绝望，应当成为建设社会保障制度的最低目标：而更高的目标

17、则是在承认城乡社会保障水平合理差距的同时，努力构建城乡和谐的社会保障制度来促使就业，从而促进整个经济社会协调、稳定发展，进而达到整个社会和谐发展的最高目标。四、地方政府采取灵活多样的财政政策，促进就业，完善社会保障（一）地方政府应建立就业扶持资金，资金来源为财政预算安排此项资金由同级财政部门负责管理，就业服务机构提出项目和资金安排意见，由财政部门会同劳动保障行政部门审批。 此项资金主要用于劳动力市场建设费用、 公共职业介绍机 构服务费用、特困群体就业补助、 职业介绍的网络建设和运行维护费用、 再就业人员的培训 费用及促进就业的奖励。（二）用人单位招用就业特困群体人员，政府应该考虑可给予安置补偿

18、就业特困群体人员，是指经劳动保障和民政部门认定的下列人员：家庭人均收入低于城镇居民最低生活保障线的夫妻双方下岗或就业转失业人员、丧偶及离异抚养未成年子女或老人的下岗或失业人员、 下岗或失业的军人家属、 下岗或失业的革命烈士家属、大龄下岗或就业转失业人员及其他有就业能力和就业愿望的特困人员。每接收一人，并签订1年以上劳动合同，同时为所安置人员办理了社会保障手续，按规定缴纳社会保险费的， 可从就业扶持资金中支付给用人单位一定的就业补贴，具体办法由各级政府制定。（三）对下岗职工、就业转失业人员从事农业生产较为集中的地区，各级财政应在基础设施和农村社会化服务体系建设方面给予支持。（四）加强社会保障基金

19、征缴，提高征缴率规范社会保障费的征缴管理程序和方法，真正建立起“税务征收，财政监督，社保审核，银行发放”的新型社会保障基金运行机制。认真解决缴费基数的核定问题，按列入成本、费用的全部工资核定企业缴费基数，并结合企业所得税应税所得额进行复核，取消地方自行制定的对某些高收入企业缴费基数确定上限的做法。结合个人所得税应税所得额核定个人缴费基数。全面实行全额征缴，杜绝协议缴费、随意减免等各类违规行为。同时，应继续清理 欠费，重点解决欠费大户的负费问题，确保其不再发生新的欠费。（五）强化财政监督管理职能，严格控制支出标准和范围对社会保障基金实行财政专户、收支两条线管理。社会保障基金纳入财政专户，实行 收

20、支两条线管理，是国家赋予财政部门的重要职责，也是健全财政职能， 提高财政在社会保障事业中的地位的重大决策。通过把社会保障基金纳入财政专户，建立健全各部门相互制约的机制，可以确保社会保障基金安全、完整。纳入财政专户、实行两条线管理体制，对社会 保险基金的征缴也可以试行有税务机构代征的办法，以保证各项社会保障基金的及时、足额征收。财政部门要根据社会保险基金的征缴也可以试行有税务机构代征的办法，以保证各项社会保障基金的及时、 足额征收。财政部门要根据社会保障经办机构提出的用款计划，认真审核，及时、足额拨付，财政部门无权直接安排和使用社会保障基金。待条件成熟之时，应 建立社会保障预算，以全面反映社会保

21、障资金收支状况，务管理机制，更好地适应社会主义市场经济基础客观要求。各地应按国务院统一部署调整基本养老金待遇水平， 支出项目，或采用一次性支付失业保险金等不规范做法， 遏制提前退休行为，并选择适当时机逐步提高退休年龄，办法是将现在的退休年龄确定为最低退休年龄，而将法定退休年龄逐步提高，到最低退休年龄后退休，同时相应调整养老金水平。（六）搞好“三条保障线”，并依法逐步扩大社会保障资金的覆盖面，促进就业和再就业财政要确保社会保障、工资发放等重点支出需要，帮助解决困难群众的生产和生活问题，促进社会稳定。同时，要加大对社会保障的支持力度，确保企业离退休人员基本养老金和国有企业下岗职工基本生活费用按时足

22、额发放，继续做好城市居民最低生活保障工作，搞好“三条保障线”的衔接工作，依法扩大社会保障资金的覆盖面，将长期亏损、停产、半停产困难 企业符合条件的在岗职工全部内入“低保”范围，做到应保尽保。要继续做好工资保障工作，规范财政支出次序，加大对困难地区和基层财政的转移支付力度，完善工资统一发放制度， 尽快解决工资拖欠问题。并进一步落实就业和再就业的各项政策，认真实施税费减免等扶持再就业的各项财税政策，促进就业和再就业。五、社会保障制度与就业的相互关系现阶段我国城镇社会保障制度建设已经到了一定规模，而农村社会保障制度却相对落后很多，这与我国现阶段城乡劳动力市场由原先的“二元”分割转向现在的统一趋势是不

23、相一致的。所以一方面进一步巩固并完善城乡劳动力市场，另一方面加快改革和完善农村社会保障制度，构建城乡和谐的社会保障体制，从而最终向城乡一体的社会保障体制过渡，进而达到社会保障与就业机制互相促进的目的。（一） 社会保障可以成为充分就业的促进机制。社会保障是一种独立的制度安排，并且有着自己独特的运行规律，但这并不意味着社会保障可以不关注就业或者与就业政策脱节。我国的现实国情，决定了社会保障制度应当具备强化社会保障资金的预算约束和财不得自行调整社会保险待遇水平和更不能从基金中提取管理费。同时,避免对养老金支出带来更大的压力。职工可以在达并发挥出有利于促进就业的功能。首先，我国需要建立一个健全的社会保

24、障制度，这是确保统一劳动力市场不断发展的重要基础，也是创造公平竞争环境，推进积极就业政策的维系机制。因此，应当尽快完善现行社会保障体系，对养老保险等尽快实现制度统一，这既是社会保障制度自身发展的需要，也是积极就业政策取得预期成效的需要。其次，我国需要将被动的失业保险机制向积极主动的就业保障机制转化，这是社会保障制度发挥促进就业功能的重要方面。适时将失业保险与积极就业政策更加紧密地结合起来，运用更加积极的手段来提高劳动者的技能、促进失业者重新就业，显然是一种大势所趋。再次，社会保障机制应该增进必要的适应性和有效性。如调整社会保险的经办方式，以适应灵活就业的方式；全面推进工伤保险制度，解除劳动者的

25、职业伤害风险等等。（二） 就业的好坏某种程度上对社会保障体系的建设也有反作用。客观地评论就业与社会保障的关系，可以发现：就业与社会保障其实存在着一种互促与互制的关系。其中积极的社会保障机制可以促进充分就业这一互促关系已毋庸置疑。然而， 我们不能忽视二者的互制作用，即就业的好坏某种程度上对社会保障体系的建设也有反作 用。当经济发展不景气，就业率不高的时候，就会使该时期内缴纳社会保障费的人数减少、 领取失业保险金和救济金的人数增加，从而使社会保障的财政状况趋坏。（三） 就业政策与社会保障政策需要协调配合。就业与社会保障是相辅相成的关系而不是可以互相替代的关系。因此，在推进积极就业政策时应当考虑尽可

26、能地将劳动者组织起来而不是像以往那样放任灵活就业或自谋职业，政府在就业方面的投入应当有利于劳动者的生存与发展：在推进社会保障制度建设时，同样需要考虑适应就业方式的转化来改造社会保险经办方式，并调整相关制度以增进其促进就业的功能。只有实现就业政策与社会保障政策的协调配合，才能使二者的效能互相提高。社会保障制度有着维持社会稳定，调节经济发展等项功能。正如一位资产阶级政治家所断言的：“一个想从社会那里得到养老金的人是最安分守己的。”社会保障制度对社会稳定所起的作用，资本主义社会的发展已得到证明，社会主义社会的发展也将同样得到证明。社会保障具有十分有效的平衡需求的作用。在经济衰退时期，社会保障通过给失

27、业者、老弱病残者的扶助， 增强了这部分人的购买力，抑制了个人收入的减少趋势，消费需求随之增加，社会总需求也 相应扩大，一定程度上促进了经济的复苏；在消费需求不足的特殊时期，加快社会保障体系建设，也有利于改善居民的心理预期，扩大消费，促进经济持续快速增长； 当经济高涨而失业率下降时，社会保障支出相应缩减，社会保障基金因此增大，减少了社会需求的急剧膨胀， 最终又使社会的总需求和总供给达到平衡。分配是国民经济循环的重要环节，分配是生产的结果和延续，但分配对生产又有重要的反作用。主要表现在；分配水平对生产有重要影响。 马克思主义经济学认为， 生产生产着消费，但消费也生产着生产。收入是消费的前提， 收入差距拉大对经济发展产生紧缩的束缚作用并难以解脱。（四） 收入分配对劳动者的劳动积极性有直接影响。鼓励靠诚实劳动和合法经营取得收入，合理、合法且适度的拉开收入差距有利于调动人民群众的生产积极性，有利于促进生产力的发展。有利于鼓励知识创新、科技创新，也就有利于经济持续稳定的发展。 相反，收入分配关系严重失衡， 在一个单位内部同工者不能同酬， 在全社会收入向少数人倾斜，就会使多数人产生不满情绪，降低劳动者的劳动积极性， 也就会制约经济的