关于人民调解制度的研究.

1、关于人民调解制度的研究宁海县司法局深圳镇司法所：陈晨慧人民调解作为我国特有的纠纷化解方式，曾经在社会生活中起到了十分重要的作用，倍誉为“东方经验”， 为西方国家所称道，其成功经验和做法也为“代替性纠纷解决方式（ARD） ”所吸收。改革开放以后，随着我国的法制体制的逐步建立，民事诉讼成为解决民事纠纷的主要途径，与此同时人民调解却日渐萎缩。党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会的目标，人民调解制度因为其在化解矛盾纠纷方面独特的优势，而受到重新瞩目。然而， 在社会转型时期的民间纠纷对人民调解工作提出更高要求的同时，现行法律规定却表现出明显不适应， 立法对人民调解制度的关注程度也是与其在司法体系

2、中的重要地位不相称的。虽然目前中华人民共和国宪法（下称宪法） 、 中华人民共和国民事诉讼法（下称 民事诉讼法） 、 人民调解委员会组织条例等法律法规都对人民调解工作作了规定过于原则化，可操作性不强，实践中暴露出的一些问题长期困扰着调解工作的发展及其作用的发挥。解决这些问题， 完善人民调解制度，已成为当务之急。本文试图从人民调解制度的发展、完善做些探讨。一 、人民调解制度概述（一）人民调解制度的概念在化解社会矛盾、解决民事纠纷方面有两种方式，一是民事诉讼，一是诉讼外调解，主要是人民调解。人民调解制度是我国特有的一种纠纷解决制度， 是指在人民调解委员会（包括城市的居民委员会和农村的村民委员会） 的

3、主持下，通过说服教育的方式，劝解双方当事人互谅互解，从而在诉讼外消除纠纷的一种纠纷解决方式。宪法第一百一十一条第二款规定： “居民委员会、 村民委员会设人民调解等委员会，调解民间纠纷” ， 这是人民调解制度的宪法根据。1989 年国务院发布的人民调解委员会组织条例规定， 人民调解由人民调解委员会主持，主要调解民间纠纷。 2002 年 9 月，司法部制定公布了人民调解工作若干规定，重申了人民调解的性质，并对人民调解委员会的工作范围、组织形式、调解行为和程序等作出了具体的规定。（二）人民调解制度的起源人民调解制度起源于中国古代的民间调解。在中华民族几千年的文明史中， 逐步形成“乡治调解”、 “宗族

4、调解” 、 “邻里亲朋调解”等息讼解纷的制度。秦汉以来，调处息讼进入司法实践；至两宋， 趋向制度化；明朝 大明律使调解成为法律规范。中国共产党继承并发展了中华民族“和为贵”的优良传统，创造性地建立了人民调解制度。苏维埃地方政府暂行组织条例、陕甘宁边区民刑事件调解条例等法律文件有关调解的规定，为新中国建立以后人民调解制度的发展和完善打下了坚实的基础。新中国成立之初，政务院颁布了人民调解委员会暂行组织条例，标志着人民调解作为一种法律制度在新中国正式确立。但古代的民间调解是群众自发的调解， 而人民则是在各级司法行政机关指导下的人民群众依法进行的自我管理。 建国以来，人民调解工作有了很大的发展，在解决

5、民事纠纷和轻微的刑事纠纷，防止矛盾计划，减少犯罪，挽救失足青少年，促进社会和谐，保障人民安居乐业等方面作出了不可磨灭的贡献。据统计， 人民调解组织在 20 世纪 80 年代初处理的案件与法院受理的案件比例为17： 1， 到 2001年则为 1.7： 1 ，接近 600 万件，数量仍相当高。（三）人民调解制度的优势当前人民调解制度之所以仍有其生命力，并在维护社会稳定方面发挥着不可替代的作用，其原因在于人民调解制度克服了诉讼的弊端，有其自身的优势：1 、人民调解制度复合我国的国情、民情，有着深层次的文化底蕴。调解这一解决纠纷的方式有着悠久的理事。从文化层面看，以儒家伦理为核心的“和谐”观念强调谅解

6、及和睦相处， 要求人们“敦宗族、 和乡里、 戒诉讼” 。 纠纷往往不诉诸官府而是求助于民间按公正和伦理常情解决。 “无讼”是古代中国人的理想境界和价值取向。2、人民调解能够及时把纠纷消灭在萌芽状态，避免矛盾的进一步恶化， 有利于社会的稳定。民间纠纷虽多因小事引起，但又有着易激性的特点， 如果不及时控制解决，可能会造成更严重的后果。人民调解组织设在村（居）民委员会，贴近群众，能够及时发现矛盾、尽快解决矛盾，从而避免矛盾的激化。如果纠纷通过法院诉讼解决，从立案、 审查到庭审、判决不仅周期较长，而且程序较为繁琐，不利于纠纷的及时解决，甚至可能造成更严重的后果。3、人民调解基于自愿原则，当事人在心理上

7、易于接受。当时因法律知识的欠缺，往往对诉讼有一种本能的恐惧和排斥的心理。在广大的农村，调解员大多与纠纷当事人本乡本土，平时熟悉了解，在处理纠纷时当事人比较放心。人民调解协议是在调解员的主持下双方基于自愿的原则签订的，在心理上能够接受，在履行协议时也比较自觉。4、人民调解制度极大地节约了社会成本，同时也减轻了人民法院的工作压力。与人民调解制度相比，诉讼有其固有的弊端，除了周期长，程序烦琐外，诉讼还需要一定的花费，诸如路费、食宿费、 律师费、 诉讼费、执行费以及误工费等等。而人民调解制度则能有效地克服诉讼的弊端，调解组织设在基层，调解形式不拘一格，田间船头都可以成为解决纠纷的场所， 调解免费，调解

8、人员大都是兼职，对当事人来讲，几乎不需要付出什么成本；对社会来说，资源得到了充分高效的利用。二、人民调解组织的法律地位及宗旨的探析我国民事诉讼法第16 条第 1 款规定： “人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。 ”然而仔细分析一下现在的人民调解委员会，我们会发现这一款与实际的情况存在着一定程度的脱节：（一） 人民调解委员会与人民法院的关系未理顺。尽管法律规定了人民法院对人民调解委员会的指导关系，但在事实上，由于观念及体制上的多种因素，法院的知道尚有欠缺之处，缺乏针对性、指导不力等成为通病。（二）人民调解委员会定性为“群众性组织”不够准确，与实际情况有出

9、入。按照人民调解工作若干规定，人民调解委员会可以采取下列形势设立：1 、农村村民委员会、城市（社区）居民委员会设立的人民调解委员会；2、乡镇、街道设立的人民调解委员会；3、企业事业单位根据需要设立的人民调解委员会；4、根据需要设立的区域性、行业性的人民调解委员会。第一种形式的调解委员会设立在农村、城市自治组织，定性为群众性组织是没有问题的；而第二种形式的调解委员会，无论是从人员组成、作用、职能，还是在工作程序、领导关系来看，更像是政府的一个职能部门，难以将其定性为“群众性组织”； 第三种、第四种形式的调解委员会也与“群众性组织”的特征不相符合。在事实上，现在的人民调解委员会的实质与具体运作程序

10、已远远地超出了“自治组织”的范畴， 是非诉讼纠纷解决方式根据中国国情的进一步发展。在调解网络比较健全的地区，内部有了一系列的严格程序，如下级对上级的疑难安监逐级申请解决程序等。乡镇、街道调解委员会对村（居）委、社区调解委员会的干预和指导日益加强。因此， 笔者认为，在强调纠纷解决机制多元会的今天。人民调解委员会的性质有必要重新定位，使其与其职能和作用更为相称，建议将民事诉讼法等相关规定调整为：人民调解委员会是以群众性组织为主的调解民间纠纷的组织。另外， 关于人民调解组织的工作目的和宗旨，笔者认为，人民调解组织进行调解工作的目的与宗旨和司法机关进行的裁判工作的目的与宗旨在总体上应该是一致的，即维护

11、公正，或者说是为了维护当事人的合法正当利益、 捍卫社会正义。但是， 在实际生活中，也存在片面追求稳定而牺牲一部分人利益的问题，甚至不惜运用行政权力加以干预。所以， 笔者建议， 今后在对于人民调解制度进行完善时，要进一步从立法上明确人民调解组织的目的，将维护纠纷当事人利益与维护社会秩序稳定并重，不能仅仅强调稳定而忽视了纠纷当事人个人的微观利益平衡。三、人民调解工作范围的界定我国宪法第111 条和民事诉讼法第16 条都规定了人民调解的对象是“民间纠纷” 。 按照现行规定，人民调解范围一般是婚姻、家庭、邻里、赔偿等常见性、多发性纠纷。进你爱来，随着社会利益格局的变化，矛盾纠纷出现了许多新情况、新特点

12、： 一是主体的多元化，以前的纠纷是在公民与公民之间发生，现在出现了许多公民与法人、法人与法人之间的纠纷，有时还涉及到像村委会等集体组织。二是纠纷类型的多样化，以前纠纷大多是婚姻纠纷、家庭纠纷、邻里纠纷以及土地纠纷等，现在则扩展到社会经济生活和政治生活的很多领域，如土地二轮承包、村级管理、土地征用补偿、 物业管理等。三是纠纷更加复杂，既有当前现实问题，又有历史遗留问题， 涵盖面广，往往与民事纠纷、行政纠纷或者与治安案件、刑事案件混杂在一起，交织发生，群体性纠纷也时有出现，若调解不及时、不到位， 就会使纠纷激化。实践证明，现有法律法规对调解工作业务范围的界定已不能满足社会生活的实际需要，应加以拓宽

13、，否则难免对人民调解工作形成掣肘。在我国， 人民调解案件基本上是公民个人间的纠纷居多。但随着经济的发展， 乡、 镇企业和其他中小企业增多，他们之间以及他们和公民之间的纠纷， 也急需解决，亦可纳入人民调解的范围。拓宽人民调解范围，可以有效地化解社会矛盾，纠纷民事纠纷，减轻人民法院负担。从社会效益说， 对于改革、开放、 社会稳定，对于依法治国建设社会主义国家均具有重要意义。四、人民调解协议的法律效力关于人民调解协议的效力问题，在学术界有如下几种主张：（ 1 ）人民调解协议不受法律保护，可以无条件反悔；（ 2）有关法律应直接规定人民调解协议具有法律效力，一方不履行的，另一方可以在法定期限内请求人民法

14、院强制执行；（ 3）经人民法院审查核准后产生法律效力；（ 4）经基层人民政府复核后产生法律效力；（ 5）经公证后产生法律效力。以往我国的做法与第一种观点相吻合，人民调解协议可以无条件反悔，而美国、日本、挪威等一些国家却赋予调解协议与判决同等的效力。最高人民法院2002 年 9 月份通过的关于审理涉及人民调解协议的民事安监的若干规定，赋予调解协议民事合同的性质。笔者认为，这一做法是具有积极意义的。首先， 民法上的合同是民事主体设定、变更或者消灭民事权利义务的合意，凡是在民事主体之间就财产利益或者某些身份利益所自愿达成的协议，均属民事合同。民事合同是否成立， 决定于三个条件的具备：一是有明确的当事

15、人；二是当事人进行了意思表示；三是意思表示的内容为民事权利义务的得失变更。至于合同订立过程所采用的不同协商方式等，不能改变合同本身的性质，亦即合同可以由双方方式人以秘密的或者公开的方式订立，也可以第三人介入的情况下订立。在第三人介入的情形，只要合同由双方当事人以自己的名义签订， 表达的是双方当事人的意思而菲第三人的意思，即可以认定当事人双方之间成立了合同。人民调解协议无论是设定当事人之间的民事权利义务关系， 或者是变更当事人之间既存的民事权利义务关系，或者是终止当事人之间既存的民事权利义务关系，均不影响其民事合同的性质。人民调解委员会主持并促使双方当事人通过自愿协商达成调解协议，如同方式人通过中间人的协助或者协调而达成买卖协议一样，不能改变调解协议民事合同的性质。其次， 民事合同的效力为法律所赋予。根据合同自由原则，只要合同真实地反映了双方当事人的意志且不损害社会公共利益和他人合法利益，合同即具有法律强制力。因此合同当事人具有相应的民事行为能力、意思表示真实、合同内容合法，是合同的法定有效条件。依法达成的人民调解协议是当事人双方真实的意思表示，即使调解协议的内容确定了一方当事人对某些权利或者利益的放弃，只要该种利益的放弃出于当事人真实意愿，仍然对其具有法律约束力。综上， 人民调解协议应被视为民事合同的一种，对其效力的认定、协议的履行以及不履行协议的法律后果的确定