土地利用总体规划的发展历程

1、结合我国现有耕地状况浅谈如何切实有效的保护耕地土地是我们人类生存与发展的基础，是十分宝贵的资源和资产。随着人口的迅猛增长，我国人多地 少，土地资源总体质虽善，耕地后备资源严重不足、土地利用率低等现实问题日益显著，也越來越引 起社会各界的关注。肖前，我国的耕地保护形势依然非常严峻，全国耕地总面积仅剩18.27亿亩，人 均占有耕地面枳只有1.39亩，远远低于肚界平均水平，同时每年还有1亿亩左右的耕地不能得到灌 溉，有近三分之一的耕地受到水土流失的侵害。根据中国十一五”规划纲要，到2010年末全国耕地 而积必须确保不低丁 18亿亩，这是一条直接关系到13亿中国人吃饭问题的底线。加强耕地保护， 己经刻

2、不容缓。一、我国耕地的现状与世界上其他各国相比，我国的耕地具有如卜特点：人均占有耕地数虽少。1996年底我国耕地统 计数为14. 32亿亩，人均耕地为117亩，不及世界人均耕地3 75亩的1/3,而且农业生产条件 相对较好的地区人均占有耕地的数虽耍比农业生产条件相对较差的地区人均占有耕地的数虽要低。因 此，人多地少是我国的基木国惰。1耕地总体质虽差，生产水平低。从全国范由來讲，我国的优质耕地少，抗门然灾害能力差.耕地中 还有近亿亩坡度在25度以上，需逐步退耕。耕地质虽差和耕地与水资源分布不均匀造成我国耕地的 生产水平较低，与世界发达国家或农业发达国家相比，粮食单产相望100公斤以上。2. 耕地

3、退化严重。我国许多耕地处丁干早和半干早地区，受到荒漠化的形响。我国干早、半干早地区 40%的耕地不同程度地退化，全国有30%左右的耕地不同程度受水土流失的危害。3. 耕地资源贫乏。据统计，我国耕地后备资源即使全部开发成耕地，人均增加耕地也不足0. 1亩， 而且建国以来，经过长期开发，剩余的后备耕地资源大多为质虽差、开发难度大的土地。因而，我 国必须要保护耕地.切实保护耕地严格控制耕地转为非耕地是耕地保护的基本原则。二、我国为什么要大力开展耕地保护1我国的确实现了农产品严重短缺到供求总虽平衡、丰年有余的历史性跨越，并不总味着我国的粮食 安全可以高枕无忧。农业仍然是我国保持经济发展和社会稳定的基础

4、，仍然要始终把农业放在发展国 民经济的首要位昼，仍然要保护和提高粮食生产能力。在21世纪，保障粮食安全是我国农业现代化的首耍任务。人口与耕地、粮食矛盾是农业资源优化配 置的最大障碍。我国在相当长的时间内，粮食生产将仍然是农业的上体，农业现代化进程包含着粮食 安全水平的提高，粮食安全水平的提高是农业现代化的重耍组成部分。在我国，没有国家粮食安全及 其水平的提高，就不可能实现农业现代化。粮食安全水平是衡虽:我国农业现代化的重要标志。2. 严格保护耕地是保护、提高粮食综合生产能力的前提。党的十六届三中全会指出，要实行最严格的 耕地保护制度，保证国家粮食安全。保护、提高粮食综合生产能力说到粮食，必须以

5、稳定一定数虽的 耕地为保障。耕地是人类获取食物的重要基地，维护耕地数虽与质虽，对农业可持续发展至关重要。我国明确规定 “十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是基本国策，要求在有限时间内，建立耕地保护制 度，保护基本农田。基本农田是耕地中的精华，是维护国家粮伶安全最基木的依靠。保护耕地最重要 的是把基本农田保护好，这是一条不可逾越的红线。保护耕地特别是保护基本农田，是保护、提高粮 食综合生产能力的重要前提。耕地问题的实质是农业问题特别是粮食问题。三、中国耕地资源保护面临的困难耕地是土地的精华，是农业最为基本的生产资料。一个国家的国民经济和社会的稳定及健康发展都 离不开耕地的合理开发和利用

6、，尤其是像我国这样一个典型的对土地高度依赖的农业大国，耕地的地 位与作用就显得特别重要。党中央、国务院对耕地管理工作高度重视。中央领导反复强调，要珍惜每 一寸土地，实行世界上最严格的土地保护制度。强调保护耕地对国家粮食安全具有基础作用，对亿万 农民的生计具有保障作用，对农村乃至全社会具有稳定作用。进入新世纪，中国将加快全面建设小康 社会和国家工业化、城镇化的进程，经济社会的新变化新要求，使中国耕地资源保护与食物安全保障 而临不少难题。”1. 人口增长、耕地消失、粮消费需求呈刚性增长问题比较突出农产品稳定供给的任务越来越艰巨。随着人口增长和人民生活水平的提高，今后每年中国粮食消费 还要增加50亿

7、公斤左右，非粮食食物的需求也会不断增长，食物消费需求呈刚性增长。但山丁粮食 生产必需的耕地和水资源数虽难以增加，稳步提高粮伶综合生产能力的难度越來越大，粮食和农产品 供给始终而临着严峻挑战和巨大压力。耕地资源急剧流失，最大的彤响就是使我国山于人口迅速增长 而日益突出的人地矛盾更是舌上加霜。一方面，全国人口每年以1000多万人的速度增长,最高达1700 万人。另一方而，全国耕地资源正在以惊人的速度消失。根据中国科学院国情分析研究小组佔测，我 国现有耕地约1.218亿公顷，绝对数虽居Ik界前列，但人均占有虽不足，远低丁世界平均水平。人口 与耕地一增一减，使我国人地矛盾更加严峻。在数虽减少的同时，耕

8、地质虽卜降的问题也不容忽视。2. 耕地资源保护的难度越來越大改革开放以來，我国经济一直保持着高速增长的势头，但这种高速增长上要有赖丁外延扩展而非集 约化利用土地，是以占用大虽耕地为代价取得的。全国上卞的开发区热，是耕地流失的一大缺口。近 年来，山丁城镇化加快、生态退耕以及部分地方违法违规乱占滥用耕地等原因，2006年土地违法案 件数虽和涉及的违法用地面枳出现反弹。农村建房、修公路、造坟墓等占用大虽耕地，我国每年农村 土葬占有2000公顷之多，其中半数以上是肥沃的耕地。3. 耕地后备资源限制强度较大国土部门组织的调査表明，肖前我国耕地后备资源总虽为0.0753亿公顷，但各上要耕地后备区域 的开发

9、均而临保护和改善生态坏境的重压。能否妥善解决生态环境问题，已成土地开发整理工程成败 的关键。耕地后备资源生态背景不良。我国耕地后备资源在31个省、区、市都有分布，但大部分位 于北方和西部干早地区。耕地后备资源丰富的西北干早、半干早地区，土地质虽较差。其共同特点是 存在干早缺水、盐碱、风沙、低温严寒等一种或多种限制因索，且限制强度絞大，生态坏境脆弱。4. 我国现有的耕地质虽不高耕地退化是指人类对耕地的不合理利用而导致耕地地力卜降的过程，通常表现为耕地土壤利丁农作 物生长的物理、化学与生物等方面特性的卜降。根据全国第二次土壤普査，全国优质耕地只占21%, 土壤有机质低T 0.5%的耕地约占10%。

10、现有的耕地中，缺磷地占59%.缺钾地占23%.缺磷钾地 占10%。水土流失，盐渍化、沼泽化、沙化的耕地，共计占53%。现有的耕地中，按质虽分，一等 地占41%,二等地占34%,三等地占20%-按产虽分，一等地点41%,二等地占34%.三等地占 20%。按产虽分，高产田占29.7%,中产田占30.3%,低产田占40%。现有的耕地中，缺磷地占59%, 缺钾地占23%,缺磷钾地占10%。水土流失，盐渍化、沼泽化、沙化的耕地，共计占53%。受工业 三废污染和酸雨侵蚀的耕地还有0.0853亿公顷。不宜继续耕种的耕地约占耕地总面积的3.65%=5. 建立农业可持续发展机制的要求越來越紧迫粗放型经济增长方式

11、上要依靠增加生产要索虽的投入來扩大生产规模，实现经济增长。以这种方式实 现经济增长，消耗较高，成本较高，产品质虽难以提高，经济效益较低。集约型经济增长方式是指任 生产规模不变的基础上，采用新技术、新工艺，改进机器设备、加大科技含虽的方式来增加产虽，这 种经济增长方式的基本特征是依靠提高生产要索的质虽和利用效率，来实现经济增长。以这种方式实 现经济增长，消耗较低，成本较低，产品质虽能不断提高，经济效益较高。口前在中国农业发展中， 节约资源、保护坏境的可持续发展机制尚未建立起来。在农业资源的节约和利用上，节约资源的良好 叙围还未形成，经济上调动农民节约资源枳极性的有效办法和利益补偿机制还不健全。四

12、、如何切实有效的保护耕地仁坚决制止耕地闲置、抛荒。全面淸理占而未用、具备耕种条件的耕地，组织乡（镇）、村、户及 时复耕，并由土地征用单位支付复耕费用：对闲置一年以上的土地，要依法处以罚款：对闲亘两年以 上的土地依法收回。对常年和季廿性抛荒的承包地，可由种粮大户耕种。县、乡两级政府对制止耕地 抛荒承担直接责任，并把此项工作列入干部口标骨理考核责任制，对耕地抛荒严重的地方，坚决追究、 严肃査处当地领导的责任。2、严格执行土地用途管制制度。加强规划实施管理，促进各类建设特别是城镇建设合理集约用地。 严格实施土地规划计划，从严控制用地规模。减少用地报批坏节，缩短报批周期，枳极上动为重点工 程建设项口提

13、供用地服务。同时，各级地方政府要坚持依法用地，决不能以用地报批程序慢或缺乏征 地资金等各种理山，擅门用地、越权用地、违法用地，决不能以牺牲资源和农民利益为代价，换取经 济的一时发展。3、严格巡査，加大执法力度。建立土地动态巡査制度，成立土地巡査小组，坚持定期巡查，巡查到位、 不留死角。对巡查中发现的问题及时处理，将违法行为消灭在萌芽状态。加大对违法案件查处力度， 对重大违法案件要公开査处，一抓到底，既耍处理事，更耍处理人，构成刑事犯罪的，要移交司法部 门追究刑事责任。4、认真落实基木农田保护制度。切实加强耕地保护，很据基木农田保护面枳数虽不少、质虽不降和 绝不允许擅口将耕地改为非农用地，这是一

14、条不可逾越的红线”的总体口标和耍求，采収有效措施， 切实抓好基本农田保护工作。建立县乡村保护基本农田领导小组，形成保护网络，对基木农田管理实 行定位、定虽、定人，确保每片都有一个责任人，村村都有专职管护员。5、枳极推进土地开发整理复垦，增加有效耕地而枳。严格执行“占一补一，确保耕地占补平衡， 而实行建设项口补充耕地与土地开发整理复垦项口挂钩制度，严格按项口考核，落实责任，建立和完 善土地开发整理复垦管理制度，以重点项口实施为导向，全而推进土地开发整理复垦，形成补偿耕地 的良性循环机制。总之，耕地是人类赖以生存和发展的基础，面对我国耕地严重不足的严峻形势，采取各种措施，预防 和消除危害耕地及坏境

15、的因素，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的物质生产能力，预防和治理 耕地的坏境污染，是保证土地得以永续和合理使用，稳定农业基础地位和促进国民经济发展的重大问 题。所以及时采取切实有效的办法保护耕地将是我国口前急需着力解决的一大重要问题。坚持耕地保护坚持科学发展观集约廿约用地 耕地是保障一个地区实现町持续发展的基础性、不可替代性的重耍资源。耕地保护工作事关国家粮食 安全和社会稳定大局。国家要发展，首先就要解决13亿多人的吃饭问题，耍解决吃饭问题，就必须 保护相当数虽和质虽的耕地。加强耕地的保护和合理开发利用，始终是我们必须高度重视并研究解决 的战略性问題。耕地是农民的饭碗和命根子，必须切实加强

16、保护。加强耕地保护是我团社会经济发展的客观要 求，也是建设和谐四十五团的客观要求。耕地保护必须成为各级政府的重要职责。保护耕地，要充分发挥广大农民作为土地产权上体的 积极性。但作为维护公共利益，提供公共服务和产品上体的政府，在耕地保护工作中应承担重要职责。 四十五团团党委一直将耕地保护作为重要任务列入议事日程，落实机关耕地保护口标责任制，扎实履 行耕地保护的法定职责。科学的土地开发是贡献，有效的土地保护也是贡献：科学的开发是政绩，有效的保护也是政绩。 各级政府部门必须正确处理资源保护与经济发展的关系。从本质上说，保护资源是为了资源的永续利 用，为了更好地为社会经济发展服务。今天的保护，为明天的

17、发展奠定了基础，承担保护的责任也十 分光荣。因此，在实际工作中我们要认真贯彻落实党中央国务院的耕地保护方针政策，严格执行国家 规定的土地用途管制、基木农田保护、耕地占补平衡、土地开发整理、耕地保护口标责任制等耕地保 护的各项法律制度，严格依法办事。同时，我们又要从四十五团发展前途的实际出发，科学有效地利 用土地资源，最大限度地实现土地价值，千方百计的满足四十五团经济发展的用地需求。耕地保护工作要从单纯的数虽保护向数虽、质虽和生态综合转变。在制定政策时，要整台资源, 统筹土地开发整理、农田水利、农业综合开发建设等各类资金的投入，统一规划，集中投入，成片整 治，建设高标准基本农田，提高抵抗口然灾害

18、的能力，切实提高耕地质虽和综合生产能力。我们始终要以科学发展观统领四十五团国土资源分局，增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚 定性，正确处理保护资源和保障发展的关系。保护资源是保障发展的前提，资源是发展的物质基础： 保障发展是保护资源的口的，脱离了发展空谈保护资源是没有意义的。只有正确的处理好两者的关系， 才能努力促进资源节约型、环境友好型社会建设。第一，紧紧围绕经济增长方式的很本转变，以提高土地利用效率为核心，以保护耕地、节约集约用 地为重点，加快土地利用结构调整和土地利用方式转变，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我 团土地利用的新路子。第二，重点保障国民经济和社会发展薄弱坏节、重大基础设

19、施、重要招商引资 项口和改善民生项口用地需求，明确低效利用土地和闲置土地的利用方向，依靠科技进步推进节地型 经济增长，提高经济运行效益，使得单位而积土地创造出更多的产值和利税，提高土地利用率。第三, 建立健全耕地保护问责制，做到违法即问责，真正把问责制落到实处。强化对耕地占补平衡的执法检 査。第四，按照国务院关亍促进节约集约用地的通知精神要求，建立节约集约用地激励考核机制。科学发展观是我国经济社会发展必须长期坚持的重要指导思路，也是国土资源工作必须始终坚持 的重要指导思想，加强国土资源工作，是落实科学发展观的重要指导思想，加强国土资源工作，是落 实科学发展观的重要任务和重要内容。党中央国务院对

20、国土资源工作历來高度重视，把国土资源工作 摆在全局工作重要位且來部署，今年中央经济工作会议和全国“两会，更是把保护耕地、节约资源提 到了中华民族赖以生存和长远发展的战略高度。我国改革开放以來，经济社会发展取得了举世瞩口的成就，但同时也付出了沉重的资源代价。 口前，我团正处丁噺型工业化加速发展的重要时期，也是资源需求的重要时期，实现富民强团的战略 口标，必须有足够的资源作保障，而我们面临的资源形势越來越严峻，资源供应越來越紧张，资源供 需矛盾更加突出，粗放的资源利用方式已成为制约经济发展的硬约束，资源开发的利益诉求日益增多。 我们一定要认清形势、明确任务、转变观念，充分认识国土资源管理工作的重要

21、性，树立科学的发展 观，形成依法用地、节约、集约用地的共识，切实增强做好国土资源工作的紧迫感、使命感。要坚持以科学发展观为纲，以“保护资源、保障发展、维护权益、服务社会”为总要求，全面贯彻 师市国土资源工作会议精神，认真落实中央关于国土资源管理的新政策，加快适应国土资源形势的变 化，正确处理四对关系：即正确处理保护耕地、开发资源与支持团场经济建设的关系，既要严格保 护耕地、不越红线”，又要合理利用土地，保障经济社会发展的用地需求。正确处理短期问题解决与 长远发展的关系，认真做好土地利用总体规划修编工作，尽虽满足重点项口和基础设施建设用地, 科学合理保护好、管理好国土资源，为经济社会可持续持发展

22、提供物质基础保障。正确处理好遗留问 題的解决和规范管理的关系，努力争取上级给予政策倾斜和支持，彻底解决在连队农民建房中的遗留 问题，严禁在今后工作中再出现类似问题，切实规范国土资源管理。正确处理保障国土资源局正常运 转与促进财政增收的关系，严格执行收支两条线规定，土地市场收入全而进入财政国库；实现管理方 式的四个转变：即从注重微观管理向强化宏观调控转变，更加注重把握宏观经济形势，增加工作的 主动性、前膽性和科学性。从注重行政、法律手段向综合运用经济、行政、法律、技术等多种手段转 变，更加注重加强与相关部门的协调配合。从注重审批向完善政策体系、强化全程监管、构建服务平 台转变，更注重加强基础工作

23、。从注重管理轻服务向管理服务并重转变，更加注重管理工作的内涵， 在管理中体现服务，在服务中推进管理。关丁新一轮土地利用总体规划修编若干问题的思考摘要本文通过回顾土地利用总体规划的历史变化过程，分析现行土地利用总体规划的问题和矛盾， 针对新一轮规划修编中需要解决的问题和矛盾，结合国家、江苏省有关政策规定和实际，上要以定性 研究的方式提出若干方法和途径。关键词土地规划：修编：研究：江苏省土地利用总体规划是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据。2004 年6月，国土资源部卜发了关于开展土地利用总体规划实施评价和修编前期调研工作的通知（国 土资发2004 133号），着手启

24、动新一轮土地利用总体规划修编工作：2005年5月，国务院办公厅 卜发了关丁做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（国办发2005）32号），正式开始了 新一轮土地利用总体规划修编工作，并对有关工作内容提出了比较明确的耍求和规定。为开展好此项 工作，结合江苏省的土地利用规划工作的实际，我们对新一轮土地利用总体规划修编中的若干问题进 行了粗浅的分析和思考。希望通过找出问题和矛盾的解决办法和出路，为做好新一轮土地利用总体规 划修编工作提供一点思路。一、土地利用总体规划的发展历程（一）第一轮土地利用总体规划（19872000年）1986年，我国颁布实施了建国以來历史上第一部对城乡土地利用活动统一规

25、范管理的土地管理法 （1986年6月25日，经第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议审议通过）。1987年，我国第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作开始展开，到1992年前后在全国普遍推开， 规划的目标年为2000年。该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织（FAO）土地利用规划指 南，以控制建设用地总规模，协调各部门用地需求为重点，提出实现“一保吃饭，二保建设”的规划 目标。江苏省按照以上要求和有关技术路线，编制了首轮江苏省土地利用总体规划（1987-2000 年），但山丁当时客观原因的存在，该轮规划编制完成后，基本上没有得到实施。（二）第二轮土地利用总

26、体规划（19972010年）1996年，原国家土地管理局提出对第一轮土地利用总体规划进行修编的设想。在1997年全国宏观经 济调控和严格保护耕地的坏境和政策背景卜，结合中央中共中央国务院关T进一步加强土地管理切 实保护耕地的通知（中发1997）11号）和修订土地管理法的需要，在全国范鬧内开展了第二轮 土地利用总体规划的修编工作（即现行土地利用总体规划）。从1997年开始，江苏省展开了江苏 省土地利用总体规划（19972010年）、的编制与修订工作，并T 2000年基木结束。该轮规划基 期年为1997年，规划口标年为2010年，并远景展望至2030年：其重要特点是形成了一套较为成熟 的土地利用总

27、体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系，建立了乡、县、市、省和国家的五级 土地利用规划体系和管理方法，为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护，廿约利用土地资源，合理 控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数虽，兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一，保障 经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。（三）第一、二轮土地利用总体规划的意义和作用第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施，加强了对耕地尤其是基本农田的保护，保障了经济建设 合理的用地需求，一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展，优化了生产力布局，提升了经 济发展的质虽，改善了生态环境建设，促进了经济社会的町持续发展。但是由于

28、社会经济、技术和政 策制度因素的影响导致规划适用性不足，规划管理的风险与难度加大：1、社会经济因素对土地利用总体规划实施的影响规划编制与实施阶段巨大的宏观经济环境差异导致规划适用性不足1998年以來，江苏省经济投资规模逐年递增，全社会固定资产投资完成额年均增长率达14.7%,远 高丁同期GDP平均增长速度。同时，基础设施建设、城镇新区开发、（新）工业集中区的发展使耕 地占用率显著上升。社会经济宏观坏境变化对土地利用总体规划上要口标（如建设用地总规模与耕地 保护）产生强烈冲击，客观上膨响了规划实施进程。（2经济总虽急剧扩张与经济结构大幅调整加大了规划管理的风险与难度人口总虽增长、固定资产投资与经

29、济结构调整是规划实施期间江苏省建设用地扩展的主要驱动力，其 中人口总虽增长1%，建设用地增加0.44%；固定资产投资增长1%,建设用地平均增加0.077%： 二三产业增加值比重在现有水平上提升1%,苏南地区建设用地数虽将增加1.095%,苏中地区建设 用地数虽将增加1.079%,苏北地区建设用地总虽将增加0.448%。事实上，外延式发展导致的高速经济增长不仅成为江苏省耕地资源快速减少的上要原因，同时也是江 苏省日益严峻的生态坏境危机的上要原因。虽然现有规划编制过程中对江苏省经济增长速度有较为准 确的把握，但受数据资料等因索影响，长期以來我们对土地利用结构变化与经济増长的数虽关系把握 不够充分，

30、加上对经济增长方式转变进程过丁乐观，直接导致经济增长对土地利用结构的冲击远远超 出规划预期江苏发展实际表明，大部分地区都不可能超越经济增长的阶段性。虽然江苏部分地区已经具备发展高科技产业的实力和经济水平，但对丁大 部分地区而莎，不可能通过大力倡导发展高新技术产业就能够使经济增长中的土地代价（上要表现为 农业用地和生态用地损失）在短期内迅速卜降。同时，实证研究也表明，在经济较为发达的苏南地区， 第三产业相对丁第二产业比重的上升已经对建设用地规模扩展起到了显著的抑制作用：在苏中地区， 这一经济变虽对建设用地扩展的作用方向为负，但不显著：在苏北地区，这一经济变虽对建设用地扩 展的作用方向为正。这更加

31、充分地说明，经济增长过程中从建设用地迅速扩展到平缓增加不可能一蹴 而就，只能是经济发展自身演进的结果。现行规划对产业结构调整引起的土地利用变化强度整体佔计不足，同时对产业结构升级对建设用地扩 展的抑制作用过分乐观，从而对土地利用总体规划实施的难度佔计不足，在建设用地控制指标设计上 缺乏适度弹性，导致不同地区、不同规模城镇的扩展均超出预计水平。2、技术因素对土地利用总体规划编制实施的影响数据不足是现行规划科学性的重要障碍现行规划编制的基期年时值国家完成全国土地利用详查资料汇总工作，因此规划现状资料的完备性与 准确性在很大程度上能够满足规划的部分需要。但是111于土地利用历史资料缺乏、部分地区土地

32、数据 严重失真和1996年进行全省、全国土地详査数据汇总时部分地区（上要是经济发达地区）的土地数 据并未及时更新，导致现行土地利用规划编制的数据基础失实，使得江苏省土地利用总体规划的数据 资料相对不足。（2）规划灵活度不够是规划方案实施难的一个原因耕地总虽动态平衡是现行土地利用总体规划的基本指导思想。虽然土地管理法耍求省级政府负责 辖区内的耕地总虽:平衡，但并未从区域土地利用效益差别与比较优势角度出发设计出能够灵活实施耕 地总虽动态平衡的政策体系。（3）基础性研究不足影响现行规划的实用性虽然江苏省现行土地利用规划在首轮规划基础上采用了改进后的规划方法与规划理念，但是山丁受数 据约束与理论研究限

33、制，规划方法在融合土地利用结构演变规律与政策调控意愿方而的实用性不强。 曲丁缺乏关于经济发展与土地利用结构变化关系的基础性研究，导致在土地利用总休规划中难以兼顾 政策目标与土地利用现实。3、政策制度因索对土地利用总体规划实施的彤响土地产权制度不完善导致规划控制对象不够明确土地产权边界不洁与产权上体模糊是当前我国重要的土地问题，对土地利用规划实施造成了不利的影 响。土地产权问题一方面使土地利用规划的实施上体地方政府行为发生偏离，同时使规划缺乏民 众监督的支持。 中央政府与地方政府土地产权关系与利益的不一致使土地利用总体规划在地方层次缺乏我实施 的基础。 集体土地产权关系不清与所有权上体缺位也对土

34、地利用总体规划的实施产生不利影响。3）111 T-土地产权关系与利益关系模糊，规划实施的公众监督机制难以运作，使规划实施监督成本相对 高昂，违反规划用地的行为时有出现。土地市场化配昼机制未充分形成致使规划在实施中发生偏善III 丁现行规划的编制的一个重要前提是土地利用从粗放经营向集约利用转变，尤其是城镇内部低效利 用土地的再开发。但是，山T土地资源市场配呂机制尚不够成熟，政府过度干预，在地方政府追求地 区经济总虽最大化的动机卜，更容易导致土地资源过度供给、价格过低，引起了土地过度需求和低效 利用。土地利用总体规划的城镇规模控制口标在内涵与外延总义上均未得到很好的实现。土地管理体制影响了规划实施

35、监督地方政府是城镇土地的事实所有者与各类土地的管理者，掌握了极大的土地调控权力。为了实现任期 内的政绩最大化，地方政府片而追求GDP的提高，土地往往成为推动经济增长的重要“杠杆”。其结 果，不仅提高了经济发展的过度性土地代价.还使未来的土地供应难以持续。而耕地与生态保护等具 有公共物品屈性的土地管理活动在地方上严重供给不足，导致土地利用规划的耕地保护等口标难以在 地方上得到具体落实。事实上，在上卜级政府之间也存在着一定程度的共同土地利益，因为在中国的统计制度F.卜级政府 辖区内的经济增长成果同时也是上级政府的业绩评价标准。因此，只要土地资源为地方政府控制，而 且缺乏科学的发展观与政绩观的指导，

36、土地规划实施失效的问题就难以解决。就现行土地利用规划实 施的主要时期來看，原土地管理体制卜地方政府行为异化是土地利用总体规划难以得到全面落实的一 个重要原因。二、新一轮土地利用总体规划（第三轮土地利用总体规划）修编的思考（一）关于土地利用总体规划体系的思考口前，规划理论上，我国的土地利用总体规划休系上要分为三个层次，即土地利用总体规划、土地利 用专项规划（含土地开发整理规划、基本农田保护规划、土地综合整治规划等）和土地利用详细规划（含城镇土地利用规划、乡村土地利用规划、土地开发整理项口规划设计等。在这一体系卜，根据1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订通过的土地管理

37、法第三帝 第十七条各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源坏境保护的要求、土地供给 能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”的规定，土地利用总体规划为全国、 省（口治区、直辖市）、地（市）、县（县级市、区）和乡（镇、街道、场）5级的规划体系。针对口前规划编制和实施管理中出现的问题，结合新形式卜发展规划的要求，为完善土地利用总体规 划编制的体系，明确各级规划的职能、内容和重点，充分发挥各层级规划的作用，我们认为应当在现 有的法律法规和理论基础的框架卜，对现有规划体系及其内涵和调整内容、对象进行适当整合，突出 重点。1、进一步明确省内（省、地、县、乡）四级行政区

38、域的土地利用总体规划的定位和内涵省级土地利用总体规划省级土地利用总体规划属于次概念性、战略性和政策性的宏观规划，其职能和重点与全国土地利用总 体规划相近。基本内容应当是提出全省土地利用的战略口标，确定土地开发、利用、整治、保护的重 点项口和重点区域，提出区域协调发展、城乡协调发展的土地利用政策，协调全省性的骨干基础设施 建设的用地关系，提出不同地区的土地利用方向、口标和重点，宏观控制和体现全省耕地总虽动态平 衡口标、基本农田保护目标、规划建设用地尤其是规划建设占用耕地规模、多途径补充耕地口标，为 卜级规划提供控制依据和区域发展平衡的导向。因此，从省级土地利用规划的内容和功能上看，应当在完成空间

39、规划功能的同时，转变为具有一定的 国土规划内容和功能的概念性规划。从全省的土地资源的承载能力、容虽和配且方向、方式入手，强 化不同经济区域和不同产业结构、层次的横向关联关系研究，深化区域间空间概念基础上的战略性关 联作用研究。市级土地利用总体规划市级土地利用总体规划屈丁过渡层次的中观性、政策性规划。其基本内容应当是在上级规划的控制卜, 提出各类土地供应的总虽控制指标和确定木行政区域内的土地开发、利用、整治、保护的重点区域和 重点工程，重点解决好市域内城镇体系规划、城币总体规划、骨干性基础设施规划、产业布局规划、 生态环境建设规划等各类规划用地规模和布局的协调与控制问题。Hi 丁市级规划的功能和

40、定位，在很大程度上已经不能够满足土地利用活动的管理需耍，同时市本级规 划不能完全担负起落实省级规划确定的跨行政区域的区域性发展协调功能，因此，应当弱化市级规划 的功能。但在弱化市级规划的同时，应当突出和强化市本级城郊结合部土地利用规划的研究。通过市 本级城郊结合部土地利用规划的研究，控制和协调发展空间的定位和规模控制问题。县级土地利用总体规划县级土地利用总体规划屈丁管理型规划，在各级规划之间主导性地担负着承上启卞的协调和落实功 能。其基本内容应当是落实上级规划的各项上要控制性指标；重点在丁定性、定虽:、定位、定序，任 土地开发、利用、整治、保护的层面上确定各类用地的类型、规模、范围和时序：核心

41、内容是土地用 途分区，包括基木农田保护区、一般农地区、园地区、林地区、城镇建设用地区、村镇建设用地区、 工矿建设用地区、村镇建设控制区、土地开发整理区、风景旅游生态坏境保护区等。乡镇级土地利用总体规划乡镇级土地利用总体规划屈T实施性的微观控制性规划。重点应当是在县级规划的各类土地用途分区 和用地规模的控制卜，详细确定各个地块的规划土地用途，其详细程度应当达到控制性详细规划的深 度，规划成果的侧重点应当放在规划图件和控制性规划设计原则的编制上，以满足土地用途管制和其 他各项土地利用活动管理的需要。口前规划编制和实施中，土地利用控制性详细规划的缺位，客观上己经造成了与建设管理部门的村镇 布局规划、

42、村镇建设规划、城市总体规划、城市控制性详细规划的脱节和不协调。虽然乡镇级土地利 用总体规划己经在一定程度上发挥着控制性规划的作用，但是总规毕竞不能代替详规。因此，新一轮 土地利用总体规划修编中，应当结合土地利用规划管理信息系统的建立，将乡镇级土地利用总体规划 深化为具有控制性详细规划内容、功能和作用的规划设计层面的规划。2、补充和深化规划体系层级间区域性土地利用总体规划区域性土地利用总体规划屈丁大致介丁相邻两级土地利用总体规划之间的衔接性规划，是统筹区域之 间、经济发展带和城乡之间协调发展的指导性规划。在市级土地利用总体规划和城乡结合部土地利用 总体规划在基础上，在省级土地利用总体规划的架构F

43、.应当建立跨行政区域的地区性土地利用总体 规划，完善土地利用总体规划的空间规划功能，一定程度上体现国土规划的分区域协调引导功能。 地区性土地利用总体规划地区性土地利用总体规划是介于省级规划和市级规划之间的规划层次，其规划内容和方法侧重于空间 规划。它是在具有一定同质性和关联性的门然、社会、经济屈性的地区的基础上，根据差异性原则进 行地域分区，依据联合国粮农组织（FAO）土地利用规划指南确定的规划思路和方法，整合地区 性的城镇体系和城市总体规划点轴结构、骨干性基础设施规划节点效应、生产力布局（含第一、二、三产业规划等区域性专业规划对各类用地的有效、合理需求，提出统筹 区域土地利用和经济发展布局、

44、产业结构层次统筹发展，优化城乡和人口布局和结构，促进集约节约 利用土地，协调土地利用与生态环境建设的土地利用地域发展核心笫略。江苏省町以根摇苏南、苏北、苏中，沿江、沿海、沿东陇海、沿沪宁高速沿线、农业主产区等分区域, 进行区域性土地利用总体规划的研究和编制。（2）市区土地利用总体规划与城郊结合部土地利用总体规划币区土地利用总体规划是介于币级规划和县级规划之间的规划，丄要应当结合城市总体规划和城市控 制性规划，着重细化存虽土地用途分区和分工的不同功能性区域布局的控制性和引导性安排。市区土 地利用总体规划的成果上要为较大比例尺的市区土地利用总体规划图，建议为1： 5000比例尺，局 部重点区域至1

45、： 2000比例尺。城郊结合部土地利用总体规划是控制城市（城镇规模、协调城乡过渡地区农地转为建设用地的速度 和时序的重要指导性控制规划，以城币（城镇总体规划范围为界限，针对己划入城市（城镇总体 规划范由之内的土地利用和范闱之外的土地利用，着重分类别安排开发用途、方向、时序和强度。市 区土地利用总体规划的成果主要为较大比例尺的市区土地利用总体规划图，建议为1： 10000比例尺, 局部重点区域至1: 5000比例尺。镇区土地利用总体规划镇区土地利用总体规划以乡镇级土地利用总体规划为基础，是对村镇建设规划和村镇布局规划不同规 划功能区域土地利用控制和引导安排的细化，是建设和发展区域的控制性规划的具

46、体体现。镇区土地 利用总体规划的成果上要为大比例尺的镇区土地利用总体规划图，建议为1： 5000比例尺，局部重 点区域至1： 2000比例尺。（二）关于土地利用总体规划的发展空间问题的思考仁当前规划管理技术操作层而的失误，一定程度上造成了既有规划发展空间的缺失当前，对于新一轮土地利用总体规划修编，地方对规划发展空间（增加规划建设占用耕地指标、减少 耕地保有虽和基木农田保护指标）的期望与上级的规划控制要求有很大的现实裁距。基层总是反映现 行规划不合理，表面问题是规划建设占用耕地指标少，耕地保有虽和基本农田保护指标过多，基木农 田保护率过大（而且在不断增加）。其实，除了工业化、城市（镇）化等经济社

47、会发展确实在高位运行，需要一定数虽的增虽土地解决发 展空间：但真正分析一下，在我们口前的规划管理技术操作层面上乡镇土地利用总体规划修改中 （我们定义为因重大布局调整而需进行的原则性规划修改）的失误给我们造成的损失和代价是巨大 的，失误的直接结果是造成了规划建设占用耕地指标的蒸发、耕地保有虽和基本农田保护面积的增加 以及基木农田保护率的上升。因此，必须对口前的规划修改管理方式进行修正，否则规划修改次数越多，耕地保有虽和基本农田保 护面积及基本农田保护率就增加的越多，规划建设占用空间就减少的越多。在规划修改时，应当对节 余的规划建设占用耕地指标进行妥善安迓处理：对增加的耕地保有虽要通过核减规划中的

48、补充耕地控 制指标达到平衡：对增加的基木农田保护指标及时储存调减.这是保证我们现行规划建设发展空间不 减少的关键所在。作者1根据几年來的规划管理工作时间，按照规划管理的基本技术要求，拟订了江 苏省土地利用总体规划修改方案及其实施形响评佔报告编制要点（征求意见稿）,并由作者2圧江 苏苏地源土地整理规划设计有限公司的规划修改具体业务工作中予以试用。2、新一轮土地利用总体规划修编中拓展建设发展空间的途径从务实的角度來将，新一轮土地利用总体规划修编的口的其实是要为江苏省20052020年的经济 社会发展找出发展的空间。从国务院办公厅关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知（国办发2005J32号）的有关精神和要求中，可以预见到通过新一轮土地利用总体规划修编核减 现有和先行规划确定的基木农田保护指标可能性是很小的，希望国家卜达江苏省大数虽的规划建设占 用耕地指标也是不切实际的。在土地利用总体规划的各类规划空间不能改变和突破的情况卜，唯一的 办法和途径就是只有通过充分利用国家现有的政策，将规划修编与开展农村建设用地整理（特别是基 本农田保护区内农村建设用地整理，实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩达到我们的 目的，同时又能完成基木农田保护和耕地保有虽的任务。国家