农村土地流转意义

1、农村土地流转意义农村土地流转”是什么意思？ 在土地承包权不变的基础上，农户把土地以一定的条件流转给第三方经营。对于农村土地流转， 党的十七届三中全会和今年中央1号文件专门出台了政策： 加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。按照依法、自愿、有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、 股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。解中央关于农村土地流转的政策，先要搞清楚什么叫农村土地流转。农村土地流转其实是一种通俗和省略的说 法，全称应该称为农村土地承包经营权流转。也就是说，在土地承

2、包权不变的基础上，农户把自己承包村集体的部 分或全部土地，以一定的条件流转给第三方经营。北山镇就是通过农村土地流转，使农庄迈向规模经营，而农民不 种田每亩也有325公斤口粮，打工还有工资收入。与家庭联产承包责任制一样，农村土地流转也是农民自己的创造。农村改革30年来，通过两轮土地承包，我省95%的农户承包到了土地，97%的耕地实行了家庭承包经营。但随着形势的发展，统分结合的双层经营体制出现 了一些新情况。从 分”的方面来讲，农民在市场的主体地位很脆弱，与发展现代农业的要求不相适应；从统”的方面来看，集体经济大多变成空壳”原有的农村服务体系已经不适应，新的服务体系还没有健全，千家万户的小生产难以

3、适应千变万化的大市场。在一些人多地少的地方，人地矛盾日渐突出，而愿意经营土地的农户和工商企业急 需土地，扩大经营规模。于是，一些地方的农民自发地通过互换、转包、转让等方式进行土地流转。到2008年底，我省农村土地流转面积 725.7万亩，占耕地总面积的 14.9%。实践证明，农村土地流转既缓和了人地矛盾，使部分农民从土地上转移出来，还促进了农业规模经营，是提高农业比较效益的一个好办法。中央尊重农民的首创精神，热情支持土地流转这一新生事物，并提出：按照完善管理、加强服务的要求，规范土地承包经营权流转。那么，农村土地流转会不会改变现有土地承包关系呢？不会。党的十七届三中全会的决定提出：赋予农民更加

4、 充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。今年中央1号文件也规定：农村土地流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。也就是说，农村土地流转后， 相当于三权分离”：经营权归受让方，承包权还是归承包农户，所有权也还是属于集体。流转后的土地，仍然只能 用于发展农业，不能用作房地产开发等其他用途；农民依法享有土地流转权益，如租金、股份分红等。这也体现了 中央切实维护农民权益的宗旨。土地流转如何催生现代农业？把大量农民从土地上解放出来，转移到二、三产业，进而扩大农业生产经营规模从实践运作来看，农村土地流转，是催生现代农业的新举措。为什么这么说

5、呢？大家都知道，农业特别是种粮比较效益低，农民收入提高幅度小。表面的原因是，农产品价格不高；更深层次 的原因却是，农业的经营规模偏小。 在我省，庞大的农民群体，人均耕地才0.84亩，吃饱饭倒是没问题， 但要靠0.84 亩耕地富起来，却是不可能的。要解决比较效益低的问题，就要通过农村土地流转，把大量农民从土地上解放出来，转移到二、三产业，进而扩大农业生产经营规模。在耕地总量这个分子”不变的情况下，大量减少种地农民这个分母”，效益这个 商”就会大幅度提高。按照省里规划，到2020年，城市化率要达到 55%，那时候，农村人口的总量将减少至3500万人左右，如果其中1000万劳动力转移，那么，真正从事

6、农业的人将控制在 2500万以内，人均耕地 面积将达到2.5亩，每个劳动力平均种地 10亩左右，规模经营的效益就出来了。在这个过程中，农村土地流转将是至关重要的一环。还是以圣毅园农庄为例，投资老板周猷庚在建筑、房地产 开发上完成资本积累后，决心投资5亿元，建设现代农庄。按他的规划：土地平整后，上千条田埂将被推平，将扩大可耕地面积15%左右；依托省内农业科研单位，实行科学种养增效益；扩建水库，发展水面立体养殖；按功能分 区，连片万亩统一品种、统一耕作，种植高档优质稻，开发有机稻米；坡地种油菜，发展观光休闲型的农家乐”。以上情况说明，资本与土地的结合，将大大拓展农业的内涵和增值能力。只要我们准确理

7、解和贯彻中央政策， 规范推进农村土地流转，现代农业的美好图景就一定会早日呈现在世人面前！土地流转的规定中国关于农村土地使用权流动的政策刚出台，上海就在积极实施。据悉，上海农村集体土地使用权流转机制的 思路框架基本形成：将按照土地确权、两权（所有权和使用权）分离、价值显化、市场运作、利益共享”方针，依据土地有偿使用原则，对上海郊区农业用地和建设用地使用权实行有偿有期限流转制度。农业用地在土地承包期限 内，可以通过转包、转让、入股、合作、租赁、互换等方式出让承包权，鼓励农民将承包的土地向专业大户、合作 农场和农业园区流转，发展农业规模经营。集体建设用地可通过土地使用权的合作、入股、联营、转换等方式

8、进行流转，鼓励集体建设用地向城镇和工业园区集中。其要点是：在不改变家庭承包经营基本制度的基础上，把股份制引入土地制度 建设，建立以土地为主要内容的农村股份合作制，把农民承包的土地从实物形态变为价值形态，让一部分农民获得股权后安心从事二、三产 业；另一部分农民可以扩大土地经营规模，实现市郊农业由传统向现代转型。农村土地承包经营权流转管理办法2005年03月15日第一章总则第一条为规范农村土地承包经营权流转行为，维护流转双方当事人合法权益，促进农业和农村经济发展，根据 农村土地承包法及有关规定制定本办法。第二条农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循

9、平 等协商、依法、自愿、有偿的原则。第三条农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损 害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。第四条农村土地承包经营权流转应当规范有序。依法形成的流转关系应当受到保护。第五条县级以上人民政府农业行政主管（或农村经营管理）部门依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域 内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。第二章流转当事人第六条承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承 包方依法流转其承包土地。第七条农村土地承包经营权流转收益归承包方所有，任何组织和个人不得侵占、

10、截留、扣缴。第八条承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包土地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当 载明委托的事项、权限和期限等，并有委托人的签名或盖章。没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。第九条农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业 生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权。受让方应当具有农业经营能力。第十条农村土地承包经营权流转方式、期限和具体条件，由流转双方平等协商确定。第十一条承包方与受让方达成流转意向后，以转包、出租、互换或者其他方式流转的，承包方应当及时向发包

11、 方备案；以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请。第十二条受让方应当依照有关法律、法规的规定保护土地，禁止改变流转土地的农业用途。第十三条受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意。第十四条受让方在流转期间因投入而提高土地生产能力的，土地流转合同到期或者未到期由承包方依法收回承 包土地时，受让方有权获得相应的补偿。具体补偿办法可以在土地流转合同中约定或双方通过协商解决。第三章流转方式第十五条承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律 和国家政策规定的方式流转。第十六条承包方依法采取转包、出租、入股方式将农村土地承

12、包经营权部分或者全部流转的，承包方与发包方 的承包关系不变，双方享有的权利和承担的义务不变。第十七条同一集体经济组织的承包方之间自愿将土地承包经营权进行互换，双方对互换土地原享有的承包权利 和承担的义务也相应互换，当事人可以要求办理农村土地承包经营权证变更登记手续。第十八条承包方采取转让方式流转农村土地承包经营权的，经发包方同意后，当事人可以要求及时办理农村土 地承包经营权证变更、注销或重发手续。第十九条承包方之间可以自愿将承包土地入股发展农业合作生产，但股份合作解散时入股土地应当退回原承包 农户。第二十条通过转让、互换方式取得的土地承包经营权经依法登记获得土地承包经营权证后，可以依法采取转包

13、、出租、互换、转让或者其他符合法律和国家政策规定的方式流转。第四章流转合同第二十一条承包方流转农村土地承包经营权，应当与受让方在协商一致的基础上签订书面流转合同。农村土地承包经营权流转合同一式四份，流转双方各执一份，发包方和乡（镇）人民政府农村土地承包管理部 门各备案一份。承包方将土地交由他人代耕不超过一年的，可以不签订书面合同。第二十二条承包方委托发包方或者中介服务组织流转其承包土地的，流转合同应当由承包方或其书面委托的代 理人签订。第二十三条农村土地承包经营权流转合同一般包括以下内容：（一）双方当事人的姓名、住所；（二）流转土地的四至、坐落、面积、质量等级；（三）流转的期限和起止日期；（四

14、）流转方式；（五）流转土地的用途；（六）双方当事人的权利和义务；（七）流转价款及支付方式；（八）流转合同到期后地上附着物及相关设施的处理；（九）违约责任。农村土地承包经营权流转合同文本格式由省级人民政府农业行政主管部门确定。第二十四条农村土地承包经营权流转当事人可以向乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门申请合同鉴证。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门不得强迫土地承包经营权流转当事人接受鉴证。第五章流转管理第二十五条发包方对承包方提出的转包、出租、互换或者其他方式流转承包土地的要求，应当及时办理备案， 并报告乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门。承包方转让承包土地，发包方同意转让的，应当及时向

15、乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门报告，并配合 办理有关变更手续；发包方不同意转让的，应当于七日内向承包方书面说明理由。第二十六条乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当及时向达成流转意向的承包方提供统一文本格式的流 转合同，并指导签订。第二十七条乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当建立农村土地承包经营权流转情况登记册，及时准确 记载农村土地承包经营权流转情况。以转包、出租或者其他方式流转承包土地的，及时办理相关登记；以转让、互 换方式流转承包土地的，及时办理有关承包合同和土地承包经营权证变更等手续。第二十八条乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当对农村土地承包经营权流转合同及有关文件

16、、文本、 资料等进行归档并妥善保管。第二十九条采取互换、转让方式流转土地承包经营权，当事人申请办理土地承包经营权流转登记的，县级人民 政府农业行政（或农村经营管理）主管部门应当予以受理，并依照农村土地承包经营权证管理办法的规定办理。第三十条从事农村土地承包经营权流转服务的中介组织应当向县级以上地方人民政府农业行政（或农村经营管 理）主管部门备案并接受其指导，依照法律和有关规定提供流转中介服务。第三十一条乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门在指导流转合同签订或流转合同鉴证中，发现流转双方有 违反法律法规的约定，要及时予以纠正。第三十二条县级以上地方人民政府农业行政（或农村经营管理）主管部门应当加

17、强对乡（镇）人民政府农村土 地承包管理部门工作的指导。乡（镇）人民政府农村土地承包管理部门应当依法开展农村土地承包经营权流转的指 导和管理工作，正确履行职责。第三十三条农村土地承包经营权流转发生争议或者纠纷，当事人应当依法协商解决。当事人协商不成的，可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解。当事人不愿协商或者调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。第六章附则第三十四条通过招标、拍卖和公开协商等方式承包荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，经依法登记取得农村 土地承包经营权证的，可以采取转让、出租、入股、抵押或者其他方式流转，其流转管理参照本办法执行。第三十五条本办

18、法所称转让是指承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源，经承包方申请和发包方同意,将部分或全部土地承包经营权让渡给其他从事农业生产经营的农户，由其履行相应土地承包合同的权利和义务。转 让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。转包是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限转给同一集体经济组织的其他农户从事农业生产经 营。转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。接包方按转包时约定的条 件对转包方负责。承包方将土地交他人代耕不足一年的除外。互换是指承包方之间为方便耕作或者各自需要，对属于同一集体经济组织的承包地块进行交换，同

19、时交换相应 的土地承包经营权。入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合 作生产经营；其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生 产经营。出租是指承包方将部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营。出租后原土地承包关 系不变，原承包方继续履行原土地承包合同规定的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。本办法所称受让方包括接包方、承租方等。第三十六条本办法自 2005年 3 月 1日起正式施行。土地流转有利于促进农民获得财产性增收华南农业大学经济管理学院院长罗必良教授指

20、出，土地流转的本质，就是推进土地要素的市场化，必然会引发 其他要素市场包括农村资本市场的发育。罗必良认为，土地流转能够有效改善土地资源配置效率，进一步激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、 集约化、高效化经营提供广阔空间。另一方面，构建和规范农村集体建设用地的流转机制，可以使农民更充分地参 与分享城市化、工业化的成果，显化集体土地资产价值，促进农民获得财产性增收。“土地流转将开启城乡一体化的新路径。 ”罗必良认为，一方面通过适当的集中与合理的土地置换，可以避免农 村居民点过于分散的住房方式所造成的土地浪费， 推进新农村建设并化解耕地红线失守的尴尬； 另一方面 “宅基地换 住房，承包地换社保

21、”，有利于提高农民非农转移的稳定性，从而有利于弱化城乡二元体制并推进城乡一体化进程。 此外，当前农村经济发展的一个重要瓶颈是农村金融服务严重滞后，而宅基地及其建筑物的流转和抵押，无疑会有 力推进农村金融及农村土地的资本化与市场化。现行制度限制了土地使用权的自由流转据罗必良介绍， 在现有的土地制度框架下， 土地使用权的流转其实早已发生。 早在 2001 年， 广东农村的土地流 转发生面积就已经达到 255 万亩，占全省耕地面积的 7.93% ，涉及农户 105.05 万户，占农户总数的 9.22%. 流转方式 有转包、转让、互换、小调整、入股、租赁等多种方式。但是，在农村土地流转中也出现了一些不

22、容忽视的问题：一是由于缺乏明确的政策和法律规定，多数地方农村 土地流转处于自发、分散、无序状态。二是有些地方在乡村集体组织的流转中，忽视承包农户土地流转收益主体地 位，截留、挪用农村土地流转收益，与民争利，损害了农民的利益。三是有些地方乡镇政府和村级组织随意变更甚 至撤销农户的承包合同，集中土地搞对外招商，强迫承包农户集中流转，影响了农村土地承包关系的稳定。四是有 些地方存在着借农村土地流转，绕过国家有关法规，大量占用耕地，改变农村土地农业用途（包括：未批先用、少 批多占、以租代征；强行征地、补偿偏低、拖欠补偿等） 。中山大学岭南学院副院长李胜兰教授也认为，现行的农村土地管理制度限制了土地使用

23、权的自由流转，没有很 好地保护农民的土地使用权、处置权和收益权，抑制了农民收入的增长、农业的发展、农村消费市场的形成。一方 面，城乡土地管理制度的不同，形成了城镇房屋商品化、村镇房屋非商品化并且不能直接流通的两种价值本质区别 的房屋格局，人为制造了城乡资产体系的不平衡，农民的财产性收入无法落实。另一方面，新增建设用地的主要来 源是集体土地，新增建设用地的主要形式是征地，是政府先征集体土地，由政府卖给开发商，而作为享有土地直接 使用权的农民在土地转让中既没有话语权，收益权也不完全。土地转让中的权利主体的责、权、利的不对称。土地经营模式与土地流转方式区别土地流转方式土地流转是家庭承包经营制度的延伸

24、和发展 .其主要形式有代耕代种 ,这是指暂时无力或不愿经营承包地的农户， 经自行协商临时把承包地交由别人 （大多是 亲友）代耕代种，原承包合同关系不变，时间、条件一般由双方口头约定。转包、转让 ,以此种方式流转土地的主体一方是农户或农民集体组织.出租、 反租倒包 .出租是指农户或集体组织将土地的使用权有偿让与他人的行为。反租倒包是指乡镇政府或村组组织先从农户或集体组织那里租赁土地，然后进行转租并从中谋利的行为。互换 :单个或者一部分承包户主动或在集体组织指导下与本集体中的其他承包户自愿调整地块，使承包地连片集中的行为 .土地经营模式农村土地经营模式自新中国成立至今经历了数个相应的历史阶段， 并

25、发展为现在的农村家庭承包经营体制。 “耕者有其田”这是第一个阶段。它是以政权的力量将土地的地主所有变为广大农民所有，从而结束了中国2000 多年来的封建土地所有制，形成了个体所有个体经营的新的农村土地制度。自耕农制度转变为农村土地集体所有制，这是第二 个阶段。 1979 年农村土地的家庭承包经营制度的全面推行是中国农村土地制度变迁的第三个阶段。该制度使集体土地的所有权与使用权相分离， 农民在承包土地的同时上缴一定的物资和税收， 农民在承包经营期内有较强的自主性， 可以根据自身的实际情况对所种植农作物进行一定的调整。农村土地流转存在的问题及对策随着社会主义市场经济体制的健全和农业经济进入新的发展

26、阶段，对农业生产要素尤其是农用土地资源实行市 场配置和规模经营的要求越来越迫切。但据我们调查，当前农地资源利用存在着一些较为突出的问题：一、承包土地少，规模生产难形成。平均分包土地的格局使农民在有限的承包土地上增加收入的难度增大，扩 大规模经营又没有多余的土地，放弃承包土地又担心生活没有保障，有限的土地限制了农业生产进一步发展，造成 了农业土地资源的浪费。二、小规模生产， 农民收益难增加。 分散零星生产经营方式难以摆脱小农经济的桎梏， 制约了农业结构的调整， 影响农业产业化经营的形成和推进。三、政策不具体，监管措施难有力。提倡土地使用权的合理流转，一直是中央农村政策的主要内容之一，这在 中央一

27、系列农村政策中均有涉及，但比较原则。对土地流转的管理，从上到下的农业行政主管部门没有具体实施细 则，在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定，这是当前农村土地流转不规范的一个重要原因。四、旧习惯根深蒂固，承包土地流转困难。在外出务工、经商的农民中，有的对土地的眷恋还很深，宁愿造成 地荒也舍不得将土地流转出去，据调查，部分地方季节性的抛荒地约占耕地面积的10%。大面积抛荒影响农业经济发展，给农村经济造成一定的损失。五、风险大，效益低，制约流转。农业是自然和市场双重影响的弱势产业，比较效益低，特别是前几年，农产 品卖难，造成流转也难，加之加入 WTO 后对农业的影响更大，农业增产难增收

28、，如城北镇的马林村2002 年大面积种植西瓜，由于品种单一，当年气候不好，出产时，市场行情看跌，造成大量烂瓜，农民损失严重。六、操作不规范。主要表现在：一是大多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同，即使有书面 合同，其内容不完整，在某些方面不具有法律效力。有的未经村社集体经济组织审查同意；二是土地流转有的不按 规范签订合同，合同条款、标的不明确，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间 等。有的曲线炒作地皮，实行耕地 “农转非 ”；三是有的合同未经县乡合同管理机构审查、签证或公证机关公证。目 前，还没有一个乡（镇）有比较完整的土地流转合同档案，农村土地流转资

29、料档案缺乏。七、开发业主引进难。 由于农业收益比较低， 高收益项目农业难以选择， 农业开发又面临市场和自然双重风险。 因此， 业主对投资农业开发极为慎重， 真正有实力的民营企业或业主参与土地流转、 规模经营农业的比较少。 目前， 全县引进从事农业开发的业主中真正坚持下来并实实在在取得较好效益的不多。有的依赖性大，只想靠政府支持； 有的管理水平低，科技含量不高；有的项目选择不准，产业趋同，品种单一；有的盲目追求规模，管理粗放；也有 的缺乏经济实力和经营能力。要解决这些矛盾和问题，就必须在稳定土地承包权的基础上建立规范有序的土地使用权流转机制，促进土地使 用权的依法流转。为此，提出以下几点建议：一

30、、稳定承包关系，完善土地延包工作。进一步做好土地承包期再延长30 年不变的工作，全县自 1999 年开展二轮土地延包 30 年工作以来， 各级党委政府非常重视， 做了大量艰苦细致的工作， 大部分地方落实了延包政策， 但 极少数地方由于认识不足，宣传力度不够，延包工作未真正落到实处，土地承包经营权证还滞留在干部手中，延包 合同也没完全签订到户。这些地方必须在短期内查漏补缺，确保延包合同签订率和承包经营权入户率达到100% ，同时要按乡（镇） 、村、社逐级建立好承包土地台帐。这既是稳定土地承包权，落实党的农村基本政策的要求，也是 土地使用权流转的基础。二、明确管理机构和职能，加强土地流转管理监督。

31、农业土地使用权流转工作是对现有农村生产关系适应新阶 段农村生产力发展要求的局部调整， 是对农村基本经营制度的进一步完善， 对土地使用权流转的管理， 是农业承包 合同管理工作的延续和发展，是农村经营管理部门三大主体职能中的首要职能。县乡两级经营管理部门要认真负起 农业土地使用权流转管理的工作责任，及时发现新情况、研究新情况、解决新问题，制定土地使用权流转的措施， 使之行为规范，形成配套的流转管理办法和经常性的工作制度，积极地去引导、实施、管理和监督。首先是确立土 地使用权流转的具体范围、原则，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规定对违规失范行为的处理办法；第二 是规范流转合同，建立流转合同的指

32、导、签证、仲裁制度；第三是建立土地使用权流转档案，重点对拟出让方的土 地情况基本条件和拟受让方的土地需求情况进行登记造册，促进土地的顺利流转。三、创新观念，推动土地顺利流转。全县人均耕地不到一亩，大家都停留在这块人均不到一亩土地上，很难满 足人民生活的需要，农民很难富起来。随着入世，农业面临更严峻的挑战，家庭承包经营制度的农户小规模经营与 现代农业集约化经营的矛盾、平均承包土地与市场自由配置土地资源之间的矛盾、分散的一家一户小农生产与社会化大生产之间的矛盾等等，在现代农业发展中将表现得更为明显。因此，广大干部要立足为民办实事出发，加强土 地流转工作的引导，把它列入重要的议事日程，结合各地实际，

33、多形式、多渠道、积极稳妥地开展土地流转工作， 把土地流转与农业产业结构调整有机结合起来 ，促进资源的合理配置， 推动农业产业化发展。 同时， 对土地流转法 规政策要进行广泛的宣传，促进农民积极参与土地流转工作，改变传统的农业耕种模式，扩大种植规模，防止宁肯 荒地也要守着一亩地的僵化思想，有效地推动农村土地流转。四、坚持政策原则， 确保土地规范流转。 一是土地流转必须在土地延包 30 年不变政策前提下进行， 对有些地方 搞三五年就调整， 或打乱重新分配的做法要纠正， 以保持家庭承包经营制度长期稳定。 二是土地流转必须坚持 “依法、 自愿、有偿、规范 ”的原则，不能刮风、不能下指标、不能强制推行，

34、要充分尊重农民的意愿，一切围绕农业发展， 一切为了农民增收。三是要坚持土地流转主体是农民。当前，农业生产效益比较低下，农民增收困难，各地在引导 农村土地流转中，一定要将流转收益归农户所有，任何组织和个人不得从中截留、扣缴收益，不许与民争利，确保 农村社会稳定。四是土地流转要规范操作与管理，各级农村经营管理部门要切实履行职责，积极做好土地流转合同 的签订，及时办理合同变更、解除、签证工作，积极妥善调解和处理土地流转纠纷，促进土地流转规范化发展。当前农村土地流转存在的问题与对策思考近年来 ,蓬溪县在农村土地承包经营权流转方面进行了大胆有益的探索,特别是在党的十七届三中全会以来 ,蓬溪县委、县政府高

35、度重视 ,进一步加大工作力度 ,农村土地流转有了较快的发展。 截止 2009 年 3 月 ,全县土地流转面积 9.8 万亩,占耕地总面积的 19.5%,涉及农户 5.6 万户 ,占总户数的 31.5。主要有两种流转形式：一是自发流转。在自愿基 础上 ,农户之间自行协商确定土地转包或出租以及租金标准后流转,期限不确定 ,有的一年一定 ,以口头协商居多。农户间自发流转面积 7.3 万亩 ,占流转总量的 74.5。二是委托流转。按照“政府引导、市场调节、农民自愿、依法有偿” 的原则 ,建立县级农村土地承包经营权流转交易中心和乡镇农村土地流转服务中心，由享有土地承包经营权的农户自愿委托乡村基层组织统一

36、“代耕”或联合组建“农村土地流转合作社”,通过乡镇土地流转中心和农村土地流转合作社收集农民土地流转信息，汇总到县交易中心统一发布、统一交易、统一签订合同,或由土地流转合作社统一规划、统一经营 ,农户按委托流转土地面积获取土地经营分红收益。 “代耕制”和“土地流转合作社”模式是蓬溪县对农村 土地流转机制的进一步探索 ,不仅解决了农业规模经营与土地家庭承包经营的矛盾,也找到了一种能够体现农民意愿和民主管理要求的新形式。 委托流转在该县探索较早 ,但发展较慢 ,规模还小 ,面积仅有 2.5 万亩 ,占流转总量的 25.5， 其中委托代耕流转面积 1.2 万亩 ,占流转总量的 12.2；建立农村土地流

37、转合作社41 个,入社农户 1.1 万户 ,成员总数3.5万人,入社土地 1.3 万亩,占流转总量的 13.3。土地流转促进了农业结构调整,实现了土地资源的优化配置和合理利用 ,发挥了规模效益 ,有力地促进了现代农业发展 ,产生了良好的经济和社会效益。但是，总体来看,该县农村土地流转规模小、数量少、范围窄 ,且多是零星、分散式的流转 ,规模经营程度不高 ,还有待于进一步引导和完善。一、当前农村土地流转存在的问题（一）农村土地流转缺乏市场化机制。一是土地流转市场尚未形成,缺乏中介服务。蓬溪县虽然建立了农村土地承包经营权流转交易中心 ,有的乡镇还成立了农村土地流转服务中心,但缺乏必要的经费和人员保

38、障 ,规范正常运转较难。目前 ,土地流转主要依靠自发进行和政府推动,想转出土地的农户寻找流转对象难度较大,而具有一定规模的种植大户、农业企业却苦于和一家一户的谈判费时费力又不能保证连片发展的规模,使土地流转空间狭窄 ,流转成本增大 ,严重影响了土地流转的速度、 规模和效益。 土地流转缺乏中介组织 ,信息传播渠道的不通畅 ,在很大程度上延缓了土地 流转的进程。 二是土地流转存在较大风险 ,缺乏对农民利益的保护机制。 在土地流转前 ,缺乏对种植大户和企业业主农 业经营能力的资格审查和评估的市场准入机制。 在土地流转后 ,又缺乏对农民利益的保护机制。 流转业主一旦经营上 出现失误 ,无法履约 ,一跑

39、了之 ,常常给参与流转的农户造成巨大的经济损失。造成损失后 ,又没有有效的补偿办法 ,风险由农民和政府承担。三是农民的流转收益缺乏增长机制。在流转合同的约定上,农民土地流转收益一般是一定不变,流转期间不再调整租金 ,流转收益没有随经济的不断发展得到相应增长。（二 ） 农村土地规模流转难度较大。农村土地能否进行流转,很大程度上取决于农民的就业问题能否得到解决,能否有稳定、可靠的非农收入，能否引进讲信誉、有实力的业主，能否选准、选好产业发展项目。而当前农村劳动力 转移，以外出打工为主要方式 ,只是一些有一定文化知识和劳动技能的青壮年,其他家庭成员大多仍居住农村并从事农业生产 ,这部分人依靠承包地收

40、入维持基本生活。所以， 如果没有良好的、 稳定的预期经济收益保障 ,很多人宁愿粗放经营,甚至不惜撂荒，也不肯进行土地流转。（三）农村土地流转管理亟待加强。一是二轮土地承包需要进一步完善。虽然该县在第二轮土地承包中做了大 量工作 ,保证了二轮承包工作在全县的顺利进行,但由于多种原因 ,仍存在不少问题。个别地方至今未按要求进行二轮土地承包； 一些地方承包合同不完善 ,承包双方权利义务关系不明确 ,承包纠纷时有发生； 全县仍有一定数量的土地承 包经营权证尚未发放到农户手中；有的地方土地承包台帐管理不健全 ,土地经营权证、承包合同、台帐与实际承包地 块不一致 ,有的甚至没有登记台帐 ,有的乡镇和村没有

41、建立土地承包档案,一旦发生纠纷无据可查。二是土地流转管理滞后。县土地流转主管部门虽然制定有规范的操作规程和土地流转合同文书格式 ,但缺乏完整的政策体系 ,缺乏现代化的工作手段 ,在一些地方土地流转仍然处于自发、无序的状态,许多流转采取口头协议 ,不通过签定书面合同来规范双方的权利和义务 ,即使签定合同也存在手续不规范、条款不完备等问题,纠纷隐患较多。三是管理机构和经费不到位。全县缺乏统一规范的土地承包和流转管理机构， 该县虽然依托县农村经营管理机构成立了土地承包和流转管理中心， 但机构规格、人员编制和工作经费与承担的工作职责不相适应，工作正常开展较难。乡镇农经管理职能在乡镇机构 改革中统一划归

42、乡镇政府后，全县没有统一明确各乡镇履行包括土地承包管理在内的农经管理职能的机构和人员， 土地承包管理有名无实，有的乡镇有编无人，土地流转管理处于真空状态，影响了土地流转的规模和效益。（四 ）乡村基层组织工作力度不大。部分基层干部存在求稳怕乱、少找麻烦的思想,工作不到位 ,引导不力，服务滞后，影响了土地流转规模经营与规范化管理的进程。一些村级组织在协调引导、土地调剂、矛盾处理、监督管理方 面，没有发挥好应有的作用。二、加强农村土地流转的对策建议（一）落实承包经营权 ,为土地流转创造前提。 落实和明晰土地承包经营权是进行土地承包经营权流转的基本条 件，是健全土地流转市场的基础性工作。要按照中央决定

43、提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变” 的要求，切实做好延包后续完善工作 ,妥善解决二轮延包遗留问题。要调查、核实农户土地承包合同情况，重新登记 农村土地承包台帐 ,向农户颁发全国统一的 农村土地承包经营权证 ,认真清理、 规范整理和永久管理好土地承 包档案资料 ,做到承包地块、 合同、 证书、 台帐“四到户”、“四相符” ,所有档案资料委托乡镇土地流转中心集中保管 逐步实现土地承包档案管理信息化 ,为加快推进农村土地流转 ,发展适度规模经营打好基础。（二）健全管理制度，建立土地流转保障机制。尽快出台农村土地流转管理实施办法 。对农村土地流转的基 本原则、基本形式、基本程序、合同规范、

44、管理机构、风险防范以及流转市场的培育、政策扶持、保障措施等作出 具体规定，建立健全规范农村土地流转的长效机制。（三）健全管理机构，加强规范管理。一是强化县级农村经营管理机构职能，确保包括农村土地承包和流转管 理在内的农经行政管理职能的有效履行。建立健全乡镇农村土地流转服务中心，按照机构改革时编制部门核定的各 乡镇农经人员编制数 ,定岗定员 ,清理借调人员 ,保证必要的经费 ,确保包括农村土地承包和流转管理在内的农经行政管 理和公益性服务职能的有效履行 ,构建土地流转平台。村级设信息员一名,负责收集、上报土地流转信息 ,共同构成农村土地流转管理服务体系 ,满足土地流转的市场需求。二是建立健全民间

45、协商、乡村调解、县级仲裁、司法保障的农 村土地承包纠纷调处机制 ,尽快出台农村土地承包纠纷仲裁规则 ，强化县农村土地承包纠纷仲裁委员会职能，建 设土地承包纠纷仲裁庭，落实仲裁庭机构人员编制和工作经费，为依法搞好土地纠纷仲裁提供有力保障。（四）建立市场化机制，促进农村土地流转。一是积极培育土地流转市场,大力发展中介服务组织。搞好县农村土地承包经营权流转交易中心建设 ,支持有条件的乡镇建设土地流转交易大厅,为土地流转双方提供“一站式”服务。村级建立土地流转合作社， 负责办理土地托管农户和土地租赁经营户对土地的托管和租赁申请,搞好土地流转信息登记、传递和招商引资。 各乡镇土地流转中心和土地流转合作社

46、收集农民土地流转信息,通过县交易中心网络信息平台统一发布、统一交易、统一签订合同、统一合同鉴证,使农村土地依法、有序、公开、快捷流转。逐步建立以市场调节为基础的土地流转价格体系 ,加强对农用地的分等定级工作 ,保护农民的利益。 二是建立有效的土地流转市场准入制 度和抗风险机制。 对进入土地流转市场的种植大户、 企业业主的农业经营能力进行严格的资格审查,对其资信情况进行客观实际的评估；对大宗土地流转实行登记备案制度和到有关部门进行流转合同鉴证的制度；对因生产需要在流 转土地上修建生产服务性设施临时占地的，按设施占地面积和一定标准收取土地复垦保证金。建议由政府、受让业 主、农户按照一定的出资比例建

47、立土地流转风险基金，化解农户在土地流转后带来的潜在风险。三是鼓励发展土地 股份合作社。在基础条件较好的城镇郊区或二三产业比较发达的地区，可在农民自愿的前提下进行土地股份合作制 试点，按照市场机制将承包农户的承包地折价入股或者量化成股份，支持建立土地股份合作社，统一招标对外出租 或实行合作经营， 促进农村土地向种田能手和规模经营主体集中， 以推进农业产业向公司化、 园区化、 合作化发展。（五）加大扶持力度，强化政策保障。一是实行土地流转奖励政策。对将承包土地经营权流转给规模经营主体 并签订流转合同 5 年以上的农户给予每亩一定额度的资金补助。二是拓宽农村劳动力就业渠道。加强农村劳动力技 能培训，

48、大力发展二、三产业，拓宽农村劳动力的就业渠道，就地转化农村劳动力。三是健全农村社会保障机制。 加强以农村最低生活保障、养老保险、医疗保险、子女教育、农民工保护等为主的农村社会保障体系建设，逐步弱 化土地的福利性和社会保障功能，解除农民的后顾之忧，使农民放心走出去，为农村土地流转创造良好的条件。四 是大力扶持创建土地流转合作社。凡建立土地流转合作社，除给予一次性奖励外，还可在农业基础建设、农民医疗 保险、养老保险、农业产业发展项目上给予扶持。五是组建农业担保公司,为农民土地承包经营权、林权等流转行为提供担保 ,为参与土地规模经营的农业企业、 专合组织和种养大户提供信贷担保服务。 加快建立政策性农

49、业保险制度， 探索农业的信用投资担保与农业保险有机结合的路子,以减少农业经营的风险。实践证明，土地流转虽是一个依法、自愿、有偿的过程，但细致的工作、主动地引导、行政的推动仍是非常有 效的手段。因此，各级党委政府要高度重视农村土地承包经营权流转工作，把建立土地流转机制，促进土地承包经 营权的有序流转作为深化农村改革，实施机制创新的重要内容来抓，列入党委政府工作的议事日程，制订促进土地流转的措施，狠抓典型示范，大胆奖励有成绩的基层干部，以充分发挥他们的聪明才智，形成内在动力，促进工作 有序开展。论土地承包经营权流转制度的完善农村土地承包经营权的流转这一重要的物权变动行为，引起社会的广泛关注及讨论。

50、土地承包经营权流转制度 是我国农村土地制度的一项重要内容。实行土地承包经营权健康有序地流转，对优化配置农村土地资源、稳定和发 展农村经济，推进我国农业的现代化进程，具有重要的现实意义。本文在分析农村土地承包经营权的概念及特征的 基础上，揭示了我国农村承包经营权流转所面临的制度缺陷及现实问题，对如何完善我国土地承包经营权制度提出 了一些对策和建议。关键词：土地承包经营权；流转；完善众所周知，我国是一个农业大国，农业是国民经济的基础，因此加强农业的基础地位，稳定和发展农村经济具 有重要的战略意义。农村经济的稳定与发展的核心是土地问题，没有良好的土地制度的支撑，农村经济的发展也就 无从谈起。构建我国

51、良好农村土地制度的一个重要方面就是要建立科学合理的农村土地承包经营权的流转机制，以此来促进农村土地要素在法律范围内的合理流动，从而达到土地资源的合理配置，提高土地资源的开发利用率，发展 我国农村经济。但由于相关法律制度的极不完善，加上规范的农村土地市场尚未形成，导致农村土地承包经营权流 转过程中出现很多问题，不利于农村土地承包经营权健康有序地流转，也不利于农村经济的稳定与发展，因此必须 尽快完善我国农村土地承包经营权的流转制度。我国理论界对土地承包经营权的流转制度给予了充分的关注和研究，纷纷从不同的立场和视角提出各自的看法和建议，有力促进了我国农村土地承包经营权流转理论的丰富和发展。但 是，由

52、于农村土地权利本身的复杂性，以及农村土地承包经营权流转作为较为新生的社会现象，进入人们研究的视 野的时间不是很长，也由于其他社会因素的制约，目前，我国理论界关于农村土地权利流转的研究成果较为有限， 未形成深入系统的学术专著，其理论研究的深度和广度有待加强。本人在借鉴和吸收他人的研究成果的基础上，对 我国农村土地承包经营权的流转进行了深入思考，提出了一些自己的看法和建议，以求对完善我国土地承包经营权 流转制度的有所裨益。由于本人的学识有限，错误纰漏之处在所难免，敬请指正。一、土地承包经营权流转的概念及特点（一）土地承包经营权流转的概念我国法律虽然对土地承包经营权的流转作了一些相关规定，但是土地承

53、包经营权流转在立法上仍未有一个准确 的定义，理论界对土地承包经营权流转也理解不一。有人认为农村土地承包经营权流转是指在农村土地承包期内,承包方以转包、转让、出租、入股、互换等方式将承包土地的使用权转移给第三方从事农业生产经营的经济现象” 1还有人认为农村土地使用权流转就是指在保持集体土地所有权主体不变、确保家庭承包经营制度长期稳定的前提 下，土地使用权在不同市场主体之间的转移与交易”。笔者认为，所谓的农村土地承包经营权的流转，是指在土地承包经营权的物权性质得以确定的前提下，在不改变农村土地所有权性质及土地的农业用途的基础上，土地承包经营 权人依法自愿将取得的土地承包经营权以转让、转包、出租、互

54、换、入股、抵押或其他方式转移给他人的行为。这 一定义需从以下几个方面进行理解：第一、农村土地承包经营权的流转是一种用益物权变动的行为。农村土地承包 经营权首先在立法上应将其界定为一种物权，这是构建土地承包经营权流转制度的基础。我国新颁布的物权法明确规定了土地承包经营权的相关内容，这是农村土地承包经营权物权属性的有力明证，从土地承包经营权的权利 内容来看，它是一种排他性的支配权，这也完全符合物权的特点。此外，将土地承包经营权界定为物权，对农村土 地流转的实践操作及权利受到侵害后的司法保护具有积极意义。因此土地承包经营权是一种用益物权，土地承包经 营权流转是用益物权的变动行为。第二、农村土地承包经

55、营权流转未改变农村土地所有权性质。农村土地承包经营权流转不管以何种方式进行， 农村土地所有权的性质始终不变，其性质仍然是农村集体所有。土地承包经营权只是一种新型的用益物权，而不是完整的所有权。承包人只享有土地的占有、使用、收益和部分的处分权，不包括最终的处分权，因此承包人对土地 的掌控是有限的” 2这就决定了土地承包经营权的流转过程中土地集体所有的性质不会改变。第三、土地承包经营权流转不改变土地农业用途性质。土地是极其宝贵的资源，我国的基本国情是人多地少， 耕地面积有限。为保护我国日益减少的耕地资源，实现农村经济的持续发展，中华人民共和国农村土地承包法和农村土地承包经营权流转管理办法都明确规定

56、：受让方应按照法律法规的规定，不得改变流转土地的农业用途。因此，对于流转后的土地必须用于农业生产，绝不能挪作他用。所以土地承包经营权流转是一种不改变土地农业用 途的权利转移。（二）土地承包经营权流转的特点根据调查，当前我国农村土地承包经营权流转呈现如下特点：1、土地流转规模扩大，速度加快自我国加入WTO以来，增加农民收入，调整农业结构成为农村工作的重点，不少地方政府和有关部门高度重视农村土地的流转问题，并采取有效措施大力促进土地承包经营权的流转。在政府部门的大力倡导之下，土地流转的规模扩大，速度加快。2、 土地流转区域不断扩张过去农村土地承包经营权流转主要发生在农村二、三产业比较发达，农民非农

57、收入较 高且稳定的沿海发达地区以及大中城市的郊区和郊县，非发达地区的农民因为就业途径较少，家庭收入对土地依赖度高，土地流转情况很少发生。但随着社会的发展和经济体制改革的深入，非农产业的发展和农村剩余劳动力的流 动，现在发生土地流转的地域扩展到四川、湖北、湖南、江西、安徽、黑龙江、河北等内陆省份。3、土地流转形式多样化目前，农村土地承包经营权流转有多种形式，大致有转包、转让、出租、互换、继承、入股、抵押、反租倒包 等形式。对于上述方式，我国法律明确规定的有转让、转包、出租和互换四种，其他方式虽未被法律明确规定，但 在我国农村土地流转实践中客观存在。笔者认为，既然法律将土地承包经营权界定为一种用益

58、物权，其以何种方式 流转应充分尊重权利人的意愿，只要不违背法律的基本原则及相关法律规定，权利人可按照自己的实际需要灵活地 选择各种方式进行流转，因此，当前土地承包经营权流转具有多样化特点。4、土地流转的利益分配的多样性农村土地流转的利益分配正从过去先有集体统一收入，再分配补偿给流转土地的农户”的单一形式，发展为集体统收统分、农户直接转包获取土地流转收入、农户入股合作经营、集体与农户共同入股参与分红等多种形式共存。因此，农村土地承包经营权流转的利益分配呈现多样性3.二、土地承包经营权流转制度所存在的问题我国法律虽然已允许土地承包经营权以一定的方式进行流转，但法律对土地承包经营权流转的规定过于笼统而简单，未形成完备的法律体系，其