税收优惠政策在吸引外资中的作用及启示

1、税收优惠政策在吸引外资中的作用及启示提要：税收优惠政策作为引进外资的重要措施，在不同的阶 段和不同的环境中对东道国和投资者产生了差异很大的效 果。税收优惠政策产生积极的关键在于因地制宜、注意与其 他政策相互配合以及控制税收优惠政策所产生的消极影响。 我国在制定引进外资的税收优惠政策时，应借鉴国际上的经 验，有效地利用税收优惠政策引进外资。本文主要论述税收 优惠的作用机制与特点以及产生税收优惠效应的背景，并在 此基础上税收优惠政策对我国引进外资的启示作用。近年来，外国直接投资（FDI） 直在快速增长。根据 联合国贸发会议的报告，1999年全世界的外国直接投资达8650亿美元，2000年预计已超过

2、 10000亿美元。近年来， 无论是发达国家还是家，都把吸引外国直接投资作为国家发 展的手段之一，并在不同程度上制定了吸引外资的优惠政 策。但是，各种优惠政策具有完全不同的激励外国资本进入 的效应。一、税收优惠是东道国通过各种手段减少外国直接投资 者税收负担的政策措施，几乎所有的欠发达国家和许多发达 国家都以制定税收优惠政策吸引潜在的外国直接投资者。但 是，税收优惠对投资者决策产生的影响程度、税收优惠的作 用机制却仍然是一个值得讨论的。其中，关于税收优惠在影响投资者决策的权重问题，一般性低税率和特殊的暂时性优惠的效果问题，税收优惠对吸引不同类型的外国直接投资的 作用差异问题，是各国经济学家和政

3、策制定者首先需要考虑的问题。一般认为，政策稳定、资源和人力资源的可得性、市场 规模、税收优惠、基础设施以及东道国对投资者的态度等， 对直接投资者的决策都会产生影响。但是，在一系列影响因 素中到底哪一个因素在起着决定作用？税收优惠的吸引力 是否会被其他因素所抵消？这些都是人们所关心的重点。早 在1955年，美国经济学家巴洛和万德就开始着手影响跨国 公司投资决策的决定因素。他们通过对美国247位外国投资者的调查发现，只有10%的投资者把税收优惠作为影响投资 决策的首要条件，而对投资决策起决定作用的因素的顺序 是：货币的可兑换性（57%）、的稳定性（39%）、市场容量 和资源的可得性（26%）。另一

4、项由罗宾逊主持的研究也得 出了相同的结论：205家跨国公司的投资者认为，政治的稳 定、政府对私人的态度、经济和的稳定是最为重要的因素。 在面临关税或外汇壁垒的情况下，影响投资决策的非政策因 素是市场份额，影响投资决策的政策性因素是所有权管理和 组织的繁琐管制、东道国对外国企业的歧视性态度，税收优 惠政策被排除在投资者所考虑的因素之外。罗斯和克雷斯滕 森（1959）发现在墨西哥的 27项外国投资中，只有一个项目的投资者曾经把税收优惠作为潜在的决定因素。有学者在1967年对牙买加的55个外商直接投资项目进行的调查中发 现，只有两个项目的投资者把牙买加的税收优惠作为他们在 牙买加投资的决定因素。但是

5、，1980年以来却有更多的研究得出了相反的结论。1985年，世界银行的经济学家对 10个国家74个外国直接投 资项目进行了调查研究，其中有50个项目（67%）的投资者认为，他们对投资国的选择完全取决于该国的税收优惠政 策；如果这些国家没有相应的税收优惠，他们极有可能投资 于其他国家或通过出口供应当地市场。另一份对欠发达国家 295个公司的研究（1990）表明，东道国的税收优惠是决定 跨国公司投资区位选择的第二重要因素，排在汇款限制之 后，60%的公司把东道国的税收优惠视为关键因素，只有1 %的公司认为税收优惠是可以忽略的。这表明，影响投资者决策的各个因素的位次已经发生了 变化。20世纪80年代

6、以前，投资者比较注重投资环境，税 收优惠是投资者较少考虑的因素，有些投资者甚至完全不考 虑税收因素。但随着东道国投资环境的普遍改善，投资者转 而注重投资的成本 一一收益问题，税收因素因此被提到重要 的位置。如对阿根廷外国直接投资者的调查显示：1961和1971年，税收因素被排在所有影响直接投资决策因素的第七 位，而80年代以后，税收因素就上升到了第一位。我们可 以认为，税收因素在外国直接投资的区位决策中已经变得越 来越重要了。当然，应该指出，税收优惠并不影响投资者是 否在海外进行投资的决策，只是当海外投资已被决定、在进 行投资国别选择时，东道国税率的高低才对投资者有较大的 影响。 税收优惠有许

7、多表现形式，如减免所得税、免税期、 扩大投资和再投资补贴、特殊扣除等。在这些优惠措施中， 究竟是一般性的低税率优惠还是特殊的暂时税收优惠更能 吸引外国投资者呢？从对许多案例的分析来看，东道国在税 收优惠政策的选择上具有较大的灵活性。政府采取一般性的 优惠手段还是特殊的优惠手段，其效果是不一样的。一般而 言，对投资者产生较大影响的是一般性的税收优惠政策。特 殊的税收优惠只能针对个别项目，对大多数投资者而言，获 得特殊税收优惠的机会很有限，效果也非常有限，而一般性 的税收优惠是每个投资者都能享受和把握的。另一方面，投 资者希望有一个相对稳定、政策透明的投资环境，特殊的税 收优惠可能导致对税收政策的

8、曲解，并由于对优惠政策不恰 当的使用而难以使应有的优惠落到实处。因此，对潜在的投 资者而言，一般性的税率降低比特殊的税收优惠或投资津贴 更重要。事实上，除了一般性优惠手段和特殊的优惠手段会出现 效果的差异外，对不同类型的外国直接投资，税收优惠的效果也会不一样，最典型的是在出口导向型和进口替代型投资 上的差别。对进口替代型的投资者而言，是否进行投资主要 取决于当地市场的规模和条件，他们往往只考虑两个：（1）他们是否有超过当地的竞争优势。（2）直接投资是否比简单地向这一市场出口产品更有利。由于投资者的竞争对手主要 来自于当地企业和在当地投资的其他跨国公司，而每个竞争 者都可以享受到相同的税收环境。

9、因此，东道国是否有税收 优惠就显得不是那么重要。但在出口导向型的投资中，生产 成本对出口产品的竞争力有相当重要的，东道国的税负越 低，生产成本就越低，出口产品的竞争力就越强。在决定一 个特定的项目是否值得去投资时，除了考虑政策的稳定性和 有效率的、廉价的劳动力的可得性外，税收优惠就成为投资 者考虑的另一个重要因素。另一个值得重视的问题是，东道国的税收优惠是否会被 双重征税所抵消？许多国家对本国居民的所有所得征税，在 海外投资取得的利润往往被包含在母国公司的所得中，构成 母国征税的基础。有些在东道国得到的税收减免反而构成对 外投资国的税源，这样，东道国的税收优惠非但不能刺激投 资者，反而成为东道

10、国向母国提供的一种津贴。如果这样， 东道国的税收优惠对投资者是没有价值的。但是，由于大多 数资本输出国都准许税收饶让，在与欠发达国家签订的税收 协定中，允许在东道国获得的税收减免作为本国税收抵免的 一部分，这样看来，税收优惠对投资者仍然是有价值的。即 便没有税收饶让，投资者的利润在没有汇出之前，可以较长 时期地得到东道围的优惠；如果投资者不将利润汇回国内， 就能无限期地享受到税收优惠的好处。二、改革开放以来，我国制定了许多吸引外国直接投资 的税收优惠政策。税收优惠政策的实施，对吸引外国直接投 资起到了很重要的作用，在税收优惠政策实施较早的东南沿 海地区，外资数量远远超过了内地。 大量的调研资料

11、也表明， 我国税收优惠政策对吸引外国直接投资产生了积极的影响。 但是，我国是否要继续执行税收优惠政策呢？从国际直接投 资的态势看，回答应当是肯定的。为了达到引进外资、加快 技术进步和推进我国发展的预期目标，我国在很长的一段时 期内，仍然必须通过制定和实施各项税收优惠政策来有效地 引进外资。结合我国引进外资的战略目标和国际资本的变化 趋势，我国在制定和实施各项税收优惠政策时主要应考虑以 下因素：（一）处理好税收优惠与投资环境的关系，充分认 识到我国引进外资的关键仍然是改善投资环境按照联合国贸发会议的定义，优惠是指政府提供给特定 企业的任何可衡量的经济方面的利益，由此可以提高特定外 资企业的收益率

12、，或降低其成本或风险。但是，我们应当注 意区分优惠与投资环境要素之间的差异，优惠并不包括诸如 基础设施、有关外国直接投资的制度、企业经营制度、利润 的汇回或国民待遇等因素。毫无疑问，这些政策或者基础设 施会影响跨国公司的投资区位决策，但从实质上说都不是对 外国直接投资的优惠，而是涉及一个国家的投资环境问题。 只有在外资企业的其他生产经营条件已经具备的情况下，各 种优惠政策才具有实际意义。因此，我们不能仅仅依靠竞相 给予外商优惠来引进外资，投资环境的改善同样十分重要。（二）必须认识到产生税收优惠政策效应的有效条 件，重视其他政策的搭配与组合应当看到，税收优惠在影响外国直接投资的区位选择决 策中作

13、用的有限性，其他政策如稳定性、政府对私人企业的 态度、经济和的稳定性以及对外国控股企业的非歧视性等政 策因素同样重要。税收优惠措施的效果取决于许多条件，同 时还需要各级政府和政策的协调。只有税收优惠而缺乏其他 相应的政策，投资者从税收优惠中得到的利益往往会被其他 负面因素所抵消。这就要求我们在制定引进外资的政策中， 注意税收优惠与其他政策变量与非政策变量的配合。（三）必须考虑税收优惠的效率与代价，审慎地利 用税收优惠税收优惠有效率是指税收优惠能显著地增加经济的产 出，对东道国产生的实际利益大于由于税收优惠而导致的利 益损失或机会损失。通常，外国直接投资给东道国带来的利 益有创造就业机会、改善基础设施、技术转移与扩散以及拓 展新市场等。同时，也可能由于损害环境、耗费原材料、割 裂国内经济等而导致东道国的较大损失。只有当投资利益大 于损失时，东道国的税收优惠才是有效率的。东道国不能因 为片面追