农村土地纠纷的现状及原因探析

1、农村土地纠纷的现状及原因探 析农村士地纠纷的现状及原因探析一一来自江汉平原 石镇的调研报告2009-12-04 | 作者：|来源：中国国土资源报|【大 中 小】【打印】【关闭】提要：随着国家惠农政策的实施以及土地价值的上升，土地权属的争议也大量涌现。农村土地纠纷主要包括三种基本类型：农户 之间的土地争议、农户与村集体之间的土地 争议及村民小组与村集体之间土地争议。三 种类型土地纠纷的实质是土地升值所导致的 利益之争。土地纠纷的化解既需要法律法规 的进一步完善，也需要利益协调机制的建立。石镇位于江汉平原的西北边缘地带，隶属 湖北省荆门市，地形上属于丘陵地区。石镇 现有耕地44105亩，人口 32

2、481人。据该镇 相关部门统计，2008年，由村级组织以及乡 镇司法人员介入调解的土地纠纷一共有 107 起，占全镇全年纠纷总数的42烦多。笔者 按照纠纷的主体将当前较突出的土地纠纷划 分为三种基本类型，结合若干有代表性的案 例，力图展现每种纠纷类型的特征，并分析 其形成的原因。农户之间的土地争议首先，因不堪税费负担而导致的土地承包 经营权转让。在税费改革之前，由于负担沉 重，加之粮价低迷，农民种田的积极性普遍 不高。对于农户来说，土地的面积越多，他 所承担的税费也就越重。在这种条件下，一 些农田面积较多的农户以及外出打工者通过 放弃一部分农田经营权的方式来减轻负担。 由于每一块农田都承担相应

3、的税费，为了保 证税费的收取，村组干部只好通过做工作将 土地重新发包给新的农户。在2004年“土地 确权”时，由于国家惠农政策的效果初现， 土地的价值上升，一些原来放弃耕种的农户 开始要回自己的农田。针对一块地块出现两 个甚至数个经营者的局面，土地确权中出现 了大量的土地权属争议。案例12000年，普村沈山家中发生变故，为了减轻负担，就将自己的1.2亩承包 田转让给了邻居钟琴。2004年，土地确权时， 沈山找到钟琴，要求其归还自己的农田。钟 以自己家庭为这块田承担了四年的税费负担 为理由而不愿意归还，如果沈山坚持要回农 田，其必须按照每年300元的价格补偿（当 时的亩平负担水平），共计1200

4、元。由于沈 认为钟提出的补偿价格偏高，两家发生争议。 最后，沈山放弃了要回农田的要求。按照政策规定，土地确权要严格依照1998 年“二轮延包”时土地的经营状况为依据。 也就是说，谁在1998年种这块田，谁就应该 成为土地确权的法律主体。因而，沈山完全 有理由要回自己的农田，然而，钟琴坚持补 偿的要求却是在情理之中。在相当部分的农 户看来，“当初为了逃避税费而放弃耕种， 现在政策好了又要回自己的田，天下哪有这 样的好事”。而且，由于当初农户之间的土 地转让大都是口头协议，农户双方往往都无 法提供当初的转让协议，村干部必须在法律、 政策与乡村社会的情理之间作出平衡。在这类土地纠纷中，如果土地原来经

5、营者这不主 动放弃的话，他们一般是在村组干部的协调 下，通过给予现在的经营者适当补偿的方式 来重新获得经营权。这种土地纠纷在土地确 权当年及后一年达到高峰，近几年已呈下降 趋势。其次，因房屋买卖而导致的土地流转。20 世纪90年代以来，出于改善生活、生产条件 的考虑，鄂西大山区的移民开始陆续搬迁到 条件相对较好的石镇。外来户的进入为房屋 的买卖提供了一个巨大的买方市场，由于土 地是农户生存的基本保障和收入来源，买房 子的前提往往是土地的一并转让。按照法律 规定，土地的经营权的流转应该首先在本村 范围内进行，外来户以买房子的方式进入村 庄并获得土地经营权事实上是游走在法律的 边缘地带。一般情况下

6、，他们在向村集体缴 纳数千元的“落户费”之后，由村干部帮助 获得本村的户籍，从而将土地流转的行为合 法化。在负担较重的时期，房屋连同土地出 售的价格偏低，而税费改革后，由于土地的 价值上升，房屋成交的价格也逐年攀升。面对新的市场行情，当初一些出卖房屋的农户 开始后悔，并萌生要回自己土地的念头，从 而外来户之间发生纠纷。案例2 2000年，岩村王良山将自己房 屋以1.4万元的价格卖给了恩施移民曾广 福，并连同自己的5亩责任田。除此之外， 王还耕种了一些无人耕种的抛荒田，共计 3 亩左右，也一并转给了曾广海。在签订了书 面协议之后，王良山和曾之间还达成了口头 协议，即以后如果王良义要种田的话，曾广

7、 福应该归还2亩的口粮田。2009年，王良山 找到曾广福，却要求其归还自己至少 5亩农 田（包括3亩的抛荒田和口头协议上的2亩 田）。在王良山看来，当初协议上转让的是 自己的责任田，而自己耕种的抛荒田并不在 流转范围内，且在土地确权中这部分田并没 有确权。因而，曾广福必须归还这部分田。 但曾却只愿意拿出当初承诺的 2亩田。在协 商未果的情况下，王良山阻止曾广福下田插 秧，曾在没有办法的情况下，多次上访反映 问题。最终，在乡镇各主管部门的组织下， 曾广福答应转让3亩农田给王良义，从而结束了争议。由于曾广福的土地确权面积与实际经营 面积并不一致，一旦发生争议，曾就无法为 自己多余的土地找到合法的依

8、据。按照情理, 土地已经转让给他人，原来的主人已经无权 利收回，但王良山却利用土地流转以及登记 状况的不规范来作为要田的理由。事实上， 这起土地争议的起因并不在于相应制度建设 的缺位，而是因土地迅速升值引发的卖方心 理的失衡所导致。此外，当初卖房子的农户 往往秉持着“要吃饭”的理由，以为自己的 行动寻求道义的支持。2008年以来，由于受 到国际金融危机的影响，部分返乡农民工也 开始为自己当初转让土地的行为后悔，围绕 着房屋买卖引发的争议有所增长。农户与村委会之间的土地争议在20世纪90年代，为了增加农民收入， 地方政府大力推动各种乡办、村办企业的建 设。在以石镇为代表的中部农村地区，因缺 少外

9、来资本的进入，各种乡办、村办企业一 般只能在农业产业结构调整上做文章，比如 兴建各种果园、鱼塘等。由于兴办企业需要占地，村委会就必须从农户手中收回部分农 田。在农户仍然要上缴农业税费的情况下， 一旦村委会从农户手中收回了农田，那么农 户就不再承担该地块所分摊的税费任务，在 一定程度上也减轻了农户的负担。在这种情 况下，一些田地较多的农户甚至主动要求村 委会收回自己的土地。然而，行政主导的产 业结构调整却并不符合市场的真正需求，以 至大部分的村办企业以失败告终。为了避免 进一步的损失，村委会不得不将收回的土地 重新发包，而在国家惠农政策实施以后，当 初的农户开始要回自己被村集体收回的土 地。当村

10、委会无法将已经承包出去的土地归 还给农户时，农户与村委会之间的土地纠纷 就再所难免。案例3 1992年冬，张村村委会与本村 二组群众协商，将位于白云山脚下的 200多 亩旱地收回以用于村办石榴园的建设，并口 头约定，石榴园受益后，村、组四六分成， 且这片旱地的税费不再由二组原农户承担， 而由张村全体村民分摊。由于品种及地理等 方面的原因，石榴园建成后没有产生任何效益，荒芜严重。2000年，村干部将整个石榴 园折合面积200亩，以每亩每年50元的价格 承包给外来农户经营30年,承包费5年一交。 当时农民对村将石榴园承包没有任何异议。 但随着惠农政策的实施，农产品价格上涨， 群众种田积极性高涨，加

11、之村建石榴园以来， 二组群众没有得到任何收益，而承包人在经 营花卉苗木生产的同时，部分种粮耕地还享 受了粮食补贴，二组群众的心理不平衡，开 始要求收回耕地。由于张村村干部无法满足 二组群众要求，二组村民不断地进行群体性 上访。张村的这起土地纠纷在当地具有典型性， 当时以从农户收回农田的方式兴办企业的村 庄基本上面临着类似的问题。农户收回土地 的要求固然合法、合理，但村委会在当时的 形势下将土地重新发包的做法也是无奈之 举，因为无论是村民，还是村干部都无法预 料到土地行情的突然逆转。在中央政策不断 强调保护农民土地权益的导向下，当初发包 土地的村干部大都陷入了两难的处境：一方 面是出于维护村庄社

12、会稳定的考虑而尽量地 满足农户的要求；而另一方面如果将土地归 还给原有农户，村委会就面临着毁约的可能 性，从而要赔偿承包人的资金损失。在这种 现实的条件下，村干部无法及时拿出解决问 题的有效方案，而这又有可能进一步激化矛 盾。村民与村委会之间的土地争议成为了当 前土地纠纷中一类棘手的问题，如何在法律 的范围内解决这一历史的遗留问题正在考验 村级组织以及乡镇政府的治理智慧。村民小组与村集体之间的土地争议对于土地所有权究竟是在村一级还是村 民小组一级的问题，绝大数的村干部都会选 择前者，而普通村民则大都选择后者。在人 民公社时期，关于土地权属的表述为“三级 所有，队为基础”，以后的村民小组正是沿

13、袭了生产队的建制。一直以来，土地的调整、 农业税费的征收以及农田水利的管理都是以 村民小组为单位进行，因而，在农民的认识 中，村民小组（生产队）是土地集体所有的 象征。但问题在于，税费改革后，随着村民 小组长的取消，村民小组已经失去了组织的 基本架构。在实际的村庄治理中，村委会的强势地位凸显，以至成为村庄土地的实际管 理者。与此同时，对于土地所有权的归属，法律 并没有给出一个清晰的说明。按照土地管理 法的规定，农民集体所有的土地依法属于村 农民集体所有的，由村集体经济组织或者村 民委员会经营、管理；已经分别属于村内两 个以上农村集体经济组织的农民集体所有 的，由村内各该农村集体经济组织或村民小

14、 组经营、管理。法律的模糊性使得法律在农 地制度的实践中无法为村民小组与村委会之 间的土地权属争议提供直接依据。一般情况 下，村民对村委会“集体所有”的代表身份 采取默认的态度，一旦涉及巨大利益的分配 问题，土地所有权的争议以及由此导致的冲 突就会涌现出来。案例4 叶村临近一大型磷化工企业，该 企业为了发展，扩建厂房，于1995年至2007 年在叶村一组征地水田约 400亩以及荒山约 600亩，共赔偿250万元。按照省有关文件 精神，村集体本打算将赔偿资金的 70%：接 补偿给失地农民，而30%乍为集体的统筹资 金，以用于集体的公益事业。但由于赔偿金 额巨大，对于集体的统筹资金究竟归村民小 组

15、还是村集体支配，村民和村干部之间发生 了巨大争议。叶村一组村民一开始坚持要求 将补偿全部补给本组的农户，在要求无法满 足时，才同意集体留下30%乍为集体的公益 资金，但条件是，这部分资金必须用于本组 的公益事业。村干部考虑到组与组之间的平 衡，则主张将这一部分钱由村集体掌握，用 于全村的公益事业。在和村干部的争执中， 一组的村民代表进一步提出，如果村干部将 统筹资金在全村范围内使用，那么村庄必须 打破组的界限，而在全村范围内重新按人口 调整土地。在土地承包30年不动的政策压力 下，由于土地调整涉及到利益的重新分配而 需要巨大的工作量，针对一组的这一要求， 村干部无法答应。由此，一组群众和村干部

16、 之间的矛盾加剧，而对于一组群众不愿意利 益均沾的做法，其他村民小组群众的不满情 绪也开始增长。分田到户以来，土地的家庭经营模式最大 限度地降低了农户与集体的关系。税费改革以来，农业税费的不再征收进一步体现出了 土地权属的“物权化”特征。因此，在日常 的农业生产中，土地的所有权事实上已经虚 化，但在土地征用后补偿资金的分配问题上， 土地所有权的模糊却恰恰为村民小组与村集 体之间的纠纷提供了可能。在石镇范围内， 因土地征用而导致村民小组与村集体发生争 议的事件正成为影响村庄社会整合与地方稳 定的重大隐患。随着城市化和工业化的发展, 这一矛盾还具有增长的趋势。小结调研报告划分了发生在调研乡镇范围内 的三种类型土地纠纷，参照其他地方的调研 经验，这一划分具有一定的代表性。对土地 纠纷的类型划分有助于对当前土地纠纷的总 体把握，以有针对性地开展化解工作。但不 可否认，无论是村民之间，还是村民与集体 之间，以及集体之间的土地争议，土地纠纷 的实质在某种程度上仍然是土地升值所导致 的利益之争。国家农业政策的调整、土地的 开发等因素导致土地价值的升值，为了得到 土地的收益，当事方或者追溯过去，以发现 当初对方行为的漏洞，或者利用法律的模糊 而援引对自己有利的条款。也正因为此，在 相当数量的土地纠纷中，双方往往都能找到