工业化城化中土地制度的改革可编辑

1、工业化城市化中土地制度的改革（可编辑）精选资料工业化城市化中土地制度的改革作者：肖金成 文章来源：中宏研究平台更新日期：目前我国已进入工业化和城市化快速发展阶段这意味蕾今后相当长一段时间内不仅农用地转用的速度会加快而且转用的规模也会增大。在此过程中如果不能有效协调各利益主体的关系必将导致更多的 矛盾和纠纷影响经济发展和社会稳定也会对我国粮食安全造成影响。因此深入分析土地利用和土地管理过程中各种问题产生的原因以 及现行农用地转用模式的缺陷对于完善土地管理制度和制定相关政 策都具有重要的意义。一、完善土地管理制度需考虑的六个基本条件面对工业化、城市化的宏观背景我国目前的土地管理无论在产权制度方面还

2、是在管理体制方面都还存在不完善、 不适应、不合理的问 题需要进行改革和完善。改革和完善土地管理体制需要满足以下六个基本要求或曰基本条件：（一）降低工业化和城市化成本。当前的劳动力报酬低、土地价格低以及实际税收低构成了我国工 业化的核心竞争力。在民营企业规模偏小国有企业自主创新能力不足的情况下低成本 是我国工业化极为重要的优势工业产能和资金的积累不能脱离这个阶段而独立存在。如果土地成本过高势必影响企业积累导致城市门槛”的提高势必影响城市化的进程。（二）维护农民利益。维护农民的利益是建立和谐社会的要求。目前我国失地农民在万人左右。在工业化和城镇化过程中我国还将有近亿农民失去土地失地农民的规模非常大

3、。如果农用地转用过程中农民的利益得不到保护必将引发大量冲突和纠纷。只有将广大的失地农民整合到城镇中才是可持续的城镇化。（三）满足工业化和城市化用地。发展是第一要务”我国经济社会中遇到的各种矛盾只有通过发展 才能解决。这就需要有承载经济发展的载体有为工业化和城镇化发展提供空 间的土地。如果工业化和城市化的用地需求得不到满足必将影响经济的持续 发展。（四）集约利用土地。土地作为一种不可再生的资源是人类社会赖以生存和发展的物质 基础。我国陆地国土总面积万平方公里居世界第三位但相对数量小人均 占有土地仅相当于世界平均水平的。尽管土地资源非常短缺但土地利用的集约度却并不高。这就要求综合运用经济手段和行政

4、手段来约束土地使用者的行为 提高他们集约利用土地的自觉性在全社会形成土地集约利用的有效 机制。（五）防止恶性投机和寻租活动。抑制甚至打击土地投机活动是土地管理制度建设的应有之义。我国城市土地市场化程度不是很高城市土地的供地方式仍然采用 无偿划拨和有偿出让 双轨制”而出让方式又分为协议、招标、拍卖和 挂牌等四种形式。这种供地结构势必会导致 同地不同价”问题为寻租活动提供空 间。（六）国家保持必要的强制力。在农用地转用特别是征用土地的过程中政府需要具有必要的强制 力一方面能够有效协调私人利益和公共利益的关系另一方面也能让 产权人调整土地交易的预期。农用地转用过程中需要满足的六项要求或日六个条件并不

5、是孤立 存在的而是有机地结合在一起它们共同构成了完善土地管理制度的 边界。二、土地产权制度改革的方向与路径土地产权制度是土地管理制度的基础和依据。在工业化和城市化过程中应采取既能提高效率又能实现公平的土 地产权制度解决土地管理过程中存在的种种问题。（一）改革方向：化土地二元产权制度为一元产权制度。中国不能走土地私有化之路基于中国的国情是中国工业化、城市 化过程中的必然要求。中国农村的土地应像城市土地一样实行国有化与此同时将土地的 使用权赋予耕种土地的农民。宪法规定农村土地归集体所有由于已不存在集体经济组织因此从 性质上已转化为集体成员共同所有即由公有制转化为共有制后者和前者的重大区别在于集体成

6、员只对某项财产共同享有所有 权而不需共同劳动共同分配。事实上农村土地不需要由集体成员共同所有农村土地分田到户或 日承包到户以后农户成为基本经营单位自行决定种植什么如何种植 并承担市场风险。近两年为了减轻农民负担取消了 三提五统”从年开始国家取消了 农业税并且对种植粮食的农户进行补助。土地由农户使用并享有收益权已完全没有村民共有的必要。国家通过土地管理法和土地承包法已将农村集体的权利 剥夺殆尽。从作为土地发包方的集体所有权的权利和义务来看既无使用权也 无收益权更无处置权。因此土地集体所有的制度已没有存在的价值。日本在工业化、城市化过程中有许多教训。日本实行土地私有制国家基础设施建设由此付出了高昂

7、的代价如 在道路建设中用地费占总投资的比重曾达到。农民通过转让土地获得了巨大收益并用于购买房产和企业的股票 成为房地产市场和股票市场上扬的动力源之一。在房地产市场和股票市场不断上扬的同时企业的成本也在节节上 升国际竞争力下降。韩国也实行土地私有制。在工业化和城市化过程中土地问题成为一大制约因素。集中表现在土地投机和不断升高的地价上。地价上升、土地集中、不动产投机构成恶性循环的三个环节并使 土地问题引发出诸多社会政治问题。地价上升增加了道路、供电等基础设施建设的成本阻碍了基础设施建设的进度。农村土地大量集中在大土地所有者手中自耕农土地所有制面临解 体佃农制再次出现。针对土地方面存在的突出问题上世

8、纪年代末期韩国提出了土地公概念”理论出台了一系列限制土地所有权的法律对土地私有权进行 直接限制和间接限制。总结历史的经验 耕者有其田”是容易做到的但 耕者保其田”却难 以做到。因为兼并者在虎视眈眈时刻准备将农民的土地收归囊中。在我国目前的生产力水平下一旦恢复土地私有和自由买卖势必造 成土地的大量兼并。从土地上脱离出来的农民由于自身技能和其他外在因素的影响不 可能在短期内全部被非农产业吸纳加之农村社会保障制度的缺失将 会造成众多失地又失业的农民流离失所、无计维生从而引发社会混 乱。如此一来非但不能解决三农问题反而会使问题进一步恶化。因此在中国实行土地私有化之路是行不通的。土地国有化是中国改革土地

9、产权制度的现实途径。应改革土地二元所有制度为一元所有制度即废除土地集体所有制 代之于土地国有制在此基础上根据土地用途确定土地使用权等不同土地权能在合适 的时机修改宪法并相应修改有关法律。（二）土地使用权长期化。土地使用权是土地所有权的一一种权能。土地使用权长期化是中国发挥市场配置资源的基础性作用的一个 重要措施有利于加快土地流转和交易实现土地资源的有效配置从而 实现土地的集约利用。当国家掌握了土地所有权以后就可以通过法律或授权政府将土地 使用权直接授予承包土地的农户。农户在国家法律规定范围内具有使用、经营等权利即可以转让、 租赁、抵押和继承不受村委会的非法干预也不受县乡政府的非法干预 农民的土

10、地使用权就可以得到何效保护。同时农业用地尤其是基本农田才能够得到有效保护。农民需要改变土地用途必须得到政府的许可。如农民土地的转让不符合国家规定的条件村委会和乡县政府就可 以依法进行干预。无论是公共利益或是一般城市建设用地都应按照土地使用权交易 市场的价格标准对农民进行补偿村委会或乡县政府无权对农民转让 土地的资金进行分割对因转让而失去土地的农民应强制其缴纳各种 社会保障资金将其纳入城市社会保障体系。三、加快农用地转用制度改革（一）明确界定公益事业的范围。公共利益界定不明确是我国现行征地制度的缺陷之一。其直接后果是导致政府权力的滥用和农民利益受到侵害。根据其他国家的经验和我国的实际可将公共利益

11、用地的范围严格 限定在以下几类：国防用地如边防站、军队办公用地等交通事业 用地如港口、码头、机场和道路公用事业用地如水、电、气等管道 用地和公园绿化用地水利事业用地如水库、沟渠等公共卫生用地 如医院、卫生院、疾病防控中心等用地教育慈善用地如学校、图书 馆、廉租房、敬老院等用地公共建筑用地如文物古迹保护、城市标 志性以及纪念性建筑等用地其他公认或法院裁定的公共利益用地。（二）提高土地征用补偿的标准妥善处理失地农民问题。上地征用补偿标准偏低是导致失地农民生活水平下降的重要因素 也是诱发征地难的主要原因。其他国家和地区的经验表明土地征用补偿有公平补偿”和 适当补偿”两种形式但不论何种补偿形式都以被征

12、土地使用权的价格和相 关资产的市场价格为主要参考标准不同的只是市场价格计算的时间 以及具体的补偿内容。我国农村土地既是农民的生产资料也是重要的生活保障资料而且 随着人口的增加土地的保障功能越来越突出。妥善处理失地农民的问题就是要探索建立健全社会保障体系解决失地农民的长远生计。政府或社会保障部门应该按照不同年龄设立养老、失业、医疗、 最低生活保障等多重保障体系最大限度保证失地农民生活水平不降 低。（三）进一步完善征地程序。为维护失地农民的利益规范政府行为完善的征地程序应有以下内 容：用地单位向征地审批机构申请征地。审查被征用的土地是否真正用于公共事业如果符合要求则核准 动用征地权。发布征用土地公

13、告。公示征用范围、征用时间、补偿标准及具体的补偿安置方案等以 提高土地征用过程的透明度。被征用土地的农民要参与土地征用过程。征用农民耕种的土地应当与拥有土地使用权的农民直接协商。同时要建立补偿标准听证制度充分听取征地过程中各利益主体的 意见。申诉程序。公众如果对征用决定本身、征地的内容以及补偿金额有异议可以 向土地征用审批机构或向法院提起申诉。法院的裁决是最终裁决征地主体都要无条件服从。（四）建立农用地转用市场。在界定公共利益之后对非公共利益建设占用农用地的应该允许用 地单位与农民直接协商建立农用地转用市场。为了防止引起混乱农用地转用市场建设不能操之过急要循序渐进。农用地转用市场的形成农用地转

14、用的价格也将逐渐形成。此后如果国家需要征地就可以这个价格作为参照。在允许农用地直接入市后就能实现各种交易降低交易成本。（五）构建和完善司法救助体系。我国农用地转用中司法救助体系的缺失已经导致地方政府行政权 利的滥用以及政府和失地农民之间关系的紧张。因此可以考虑在现有的法院内设立专门的土地审判庭对因土地问 题引起的纠纷进行裁决。只要产生纠纷并且当事人向法院提起上诉法院均要按有关规定及时介入。四、促进土地集约利用机制的形成土地是人类赖以生存和发展的最为基础性的物质条件具有面积有 限、相对稀缺、空间不可移动、难以替代等特征只有提高土地资源集 约利用水平才可以确保我国工业化、 城市化加速阶段对土地利用

15、的需 求。要逐步建立如下土地集约利用机制：（一）制度保证机制。主要是指通过制度创新建立符合中国国情、适应社会主义市场经 济体制的土地制度创造有利于产权流转机制的形成从制度上保证土 地利用集约化水平的提高。（二）市场配置机制。在市场竞争机制和利益激励机制的作用下土地资源的开发利用会 趋于集约化。土地市场配置价格机制是核心。由于受地价成本支出影响土地使用者必然会能少用的不会多用能 用低价地的不会用高价地能盘活自有土地的不会新扩土地能建高层 的不会建低层。（三）政府干预机制。单纯依靠市场配置很难实现土地特有的社会性功能因此也需要发 挥政府干预机制的作用。政府干预机制包括监督管理机制和税收调节机制等。

16、（四）规划约束机制。主要指通过制定土地利用规划法或土地利用规划条例科 学地编制土地利用规划克服市场配置机制的缺陷调控土地的近期需 求与长期需求协调土地利用的外部性保证土地分配的公平促进社会 经济的可持续发展。规划的重点内容应该是土地的用途、土地的利用率、基本农田的保护等。土地利用规划编制过程中应提高规划的科学性、约束力与公众的 参与度减少规划的随意性、盲目性。五、我国新的土地管理体制的构建土地管理体制框架应主要由组织管理体系、规划体系和法律法规 体系所构成。（一）建立科学的组织管理体系在土地所有权、使用权和行政管理权相分离的条件下应进一步明 确各级政府在土地管理中行政职能的划分理顺中央与地方之

17、间的关 系将中央和地方的职责划分科学化、 法制化减少实际工作中不必要的 摩擦和博弈各级政府应按照各自的职责不断建立健全土地管理的长 效机制确保土地资源的合理利用和可持续发展。明确中央与地方政府的职责划分中央政府的主要职责是从宏观上准确把握国家经济社会总体发展 中对土地资源的要求协调好我国工业化、 城市化过程中耕地保护、生态保护与非农用地的关系建立适合我国国情、能够保障粮食安全的相互制约与目标明确的 耕地保护制度建立健全农民自身在保护耕地安全方面的自主机制有 效解决工业化、城市化过程中对建设用地迅速增长的需求建立土地集 约利用的长效机制编制全国和区域性空间规划 （区域规划）。国土资源部在土地管理

18、职能方面应重点围绕国家的宏观目标研究、制订、设计符合我国国情的土地管理体制、土地管理法律法规和 政策体系负责指导下级土地管理部门的业务包括编制土地利用规划、 土地登记、土地调查、土地市场动态监测、统计、土地权属纠纷调处、 土地市场交易、土地价格等负责开展全国的土地整理、 复垦及后备土 地资源的普查建立土地资源管理的垂直监督体系。省级政府土地管理部门应在中央大政方针的指导下严格遵守国家 法律法规贯彻国务院关于土地管理的各项政策依据全国性和区域性 空间规划编制省域土地利用规划审批市级土地利用规划和建设用地。根据本省情况进一步制订适合本地区特点的土地管理法规及政策 负责监督省级以下土地管理部门对土地

19、利用的管理对市级土地利用 规划的编制进行指导对省内不同地区间的土地纠纷问题进行协调。市级土地管理部门负责贯彻执行国家和省级政府制定的有关法律 法规和政策。根据全国性空间规划和区域性空间规划及本省土地利用规划编制市域土地利用规划负责监督市级以下土地管理部门的土地管理行为监督土地市场的运行和土地的开发利用。对违法行为进行处罚。对土地使用权交易进行审批制发土地使用权证。打击囤积土地和恶意炒买炒卖的行为限制土地投机行为干预由炒 作引起的地价上升。县（区）级土地管理机构作为市级土地管理部门的派出机构人员管 理、经费支出等应由地市级国土资源管理部门统一管理。主要工作是进行土地产权登记、变更和土地纠纷的处理

20、。具体管理土地市场运行中所发生的一系列相关管理活动指导乡级 土地管理机构的管理工作。收集基层土地信息建立土地信息库为上级土管部门及时了解土地 市场的动态变化提供依据。乡（镇）级土地管理机构依法对农村土地使用权进行确认。对每宗土地的权属进行确认并负责地籍调查、登记、造册等工作。负责土地使用权和土地变更的发证工作。同时还要依法管理土地权属的变更及其申报。协助县级土管部门对农民所拥有的土地使用权进行实地丈量、建 立标识对土地使用权的转让及时登记并统计上报负责处理土地纠纷总之在土地管理上中央政府主要负责立法与监督省级政府主要负 责用地审批地市级政府主要负责规划制订县乡级政府主要负责执行 从根本上消除地

21、方政府对中央政府的博弈现象。理顺土地管理部门与其它部门的关系为改变许多地方存在的土地管理政出多门的现象应在明确土地所 有权和使用权划分的基础上理顺部门间的关系明确与土地资源管理 相关的部门对土地管理的权限和职能并以法律或制度的形式确定下 来。由于长期以来忽视交叉部门间的职能划分问题使得土地管理部门 与城市建设部门间的摩擦一直不断。从实践结果看解决土地管理部门和城市管理部门的矛盾天键在于 两者职能的划分。一是关于规划的协调问题。县一级土地利用规划要以区域性空间规划（区域规划）为依据。编制地级市城市规划和土地利用规划应以区域性空间规划和上一 级土地利用规划为依据。建制镇的规划应以市域土地利用规划和

22、城镇体系规划为依据。二是土地的权属登记问题应考虑对同一块土地及其地上建筑由一个部门统一登记颁发一个产权证书以减少土地交易成本三是土地管理部门重点负责土地利用规划的编制与管理负责土地 用途分区的管制、土地登记管理、土地市场信息资料的收集土地违法 行为的查处制定完备的土地法规和相关政策。四是城市管理部门的主要职责是编制城市规划重点应是城市空间 的立体发展规划对城市交通、公益设施等进行规划、管理和建设对城 市土地的集约利用等等。管理、监督和市场运营相分离为改变地方政府和土地管理部门既是裁判员又是运动员的现象要 在加强地方政府土地管理职能的基础上将土地管理部门的土地经营 行为彻底从政府职能中剥离出来、

23、使土地市场的运营与土地的管理分 离开来。土地管理部门应为土地市场运行提供优质的服务和良好的环境提 供市场所需要制度安排和信息服务防止市场的恶性竞争。对于非个人或独立的企事业单位拥有的土地资源以及国家通过征 购或征用所控制的国有土地它的经营活动应由当地政府出资设立的 独立的、具有法人资格的土地开发经营机构具体运作按照市场经济规 律进行上地的经营活动同时要建立合理的收益分配制度接受土地管 理部门的监督。土地管理部门还应加强地方政府土地利用方面的监督。强化对土地执法行为的监督。各级政府的土地管理部门按照法律所赋予的职责分别履行所承担 的行政管理职能并定时自上而下进行垂直监督管理国土资源部负责 对省级土地管理部门