治安管理处罚条例行政处罚法行政复议法适用刍议

1、治安管理处罚条例行政处罚法行政复议法适用刍议中华人民共和国治安治理处罚条例（简称条例）同中华人 民共和国行政处罚法（简称处罚法）和中华人民共和国行政复议法 （简称复议法）有关规定有抵触之处，如何更好地执行这三部法律，笔者 认为条例是1986年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第十 七次会议通过的，处罚法是1996年3月17日第八届全国人民代表大会 第四次会议通过的，复议法是1999年4月29日第九届全国人民代表大 会常务委员会第九次会议通过的，按照立法法第八十三条的规定，“同一机关制定的法律、行政法规、地点性法规、自治条例和单行条例、规章， 专门规定与一样规定不一致的，适用专门规定 ；新

2、的规定与旧的规定不一致 的，适用新的规定。”然而处罚法、复议法是关于行政处罚、行政复 议的一样规定，实施在后，是新的规定；条例中有关治安处罚、申诉规 定属于专门的行政处罚、行政复议规定，实施在前，是旧的规定。新的一 样规定与旧的专门规定不一致时，按照立法法第八十五条的规定，“法律之间对同一事项的新的一样规定与旧的专门规定不一致，不能确定如何 适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。”而全国人民代表大会常务 委员会尚未就处罚法、复议法、条例不一致之处如何适用的咨询 题作出裁决，缘故可能在于条例正在修改之中。条例的实施早于处 罚法、复议法十余年，1994年虽作修改，只是就部分实体内容的增加， 而

3、程序部分未有变化，原有的程序内容已不习惯新形势的进展要求，因此 采纳后法优于前法的原则来处理处罚法、复议法、条例不一致之 处如何适用的咨询题较妥。为此我们在执行条例时应注意以下几点：一、条例未作出规定的，而处罚法 复议法作出了规定， 应适用处罚法复议法的规定。1、地域管辖咨询题。条例对违法行为的地域管辖未作规定， 公安机关往往对发生在本行政辖区以外的违反治安治理行为实施处罚，而 处罚法第二十条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地点人 民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。 法律、行政法规另有规定的除外。 那么，对违反治安治理的行为也应由违法行为发生地的公安机关查处，不 得超出本行政辖区办

4、理治安案件。2、告知程序和听证程序咨询题。条例对此也未作规定，而处 罚法第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当 事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权 益。”第三十二条规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听 取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十 一条又规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不按照本 法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理 由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人

5、舍弃陈述或者申辩权益的除外。”公安机关在实施治安处罚前应当按照 处罚法的规定告知当事人违法事实、处罚依据和理由以及其依法享有的陈述权、申辩权。按照条例第三十条、第三十一条、第三十二条作 出较大数额罚款（个人2000元以上）处罚前还应告知当事人有要求公安机关 举行听证的权益。二、处罚法有关条款先作出一样规定，又明确“但书”“法律、行政法规另有规定的除外”者，尽管条例的规定与处罚法的一样 规定不一致，仍适用条例的规定。1、对违法行为的追究时效。处罚法第二十九条规定：“违法行 为在二年内未被发觉的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。” 而条例第十八条规定：“违反治安治理行为在六个月内公安机关没有

6、发 觉的，不再处罚。”对违反治安治理的行为，尽管公安机关发觉时未 超过二年，但超过六个月的，也不应予以处罚。2、处罚主体。处罚法第二十条规定：“行政处罚由违法行为发 生地的县级以上地点人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行 政法规另有规定的除外。”条例第三十三条规定：“对违反治安治理行为 的处罚，由县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关裁决。警告、五十元以下罚款，能够由公安派出所裁决；在农村，没有公安派出所 的地点，能够由公安机关托付乡（镇）人民政府裁决。”条例以法律的形式 授权公安派出所能够自己的名义作出五十元以下罚款、警告的处罚，公安 派出所也是公安行政处罚的主体。其他不

7、直截了当属于县级人民政府工作 部门但相当于县一级的公安机关也是公安行政处罚的主体。三、处罚法复议法有关条款作出一样规定，未“但书” “法 律、行政法规另有规定的除外”，条例的规定与处罚法复议法的 一样规定不一致者，应遵守处罚法复议法的规定。1、简易程序的适用。处罚法第三十三条规定：“违法事实确凿 并有法定依据，对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元 以下罚款或者警告的行政处罚的，能够当场作出行政处罚决定。”没 有“法律、行政法规另有规定的除外”的“但书”。条例第三十四条第 一款却规定：“对违反治安治理的人处警告或者五十元以下罚款的，或者罚 款数额超过五十元，被处罚人没有异议的，能够

8、由公安人员当场处罚。 ”公 安部于1989年3月18日、1992年9月9日、1993年3月25日先后以关 于执行治安治理处罚条例当场处罚的有关咨询题的通知、关于执行 治安治理处罚条例当场处罚的有关咨询题的补充通知、关于执行治 安治理处罚条例当场处罚的有关咨询题的批复，对可予以当场处罚的违 反治安治理行为的种类进行了规定，同时将罚款处罚的数额限定在二百元 以内。条例及公安部的三个通知（批复）与处罚法是抵触的，因此， 我们应当遵守处罚法的规定，当场处罚罚款的数额不得超过五十元。2、对罚款处罚的执行。处罚法第五十一条规定：“当事人逾期 不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关能够采取下列措施

9、： （一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）按照法律 规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款 ；（三）申请 人民法院强制执行。”而条例第三十六条第一款规定：“受罚款处罚的 人应当将罚款当场交公安人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送 交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的，能够按日增加罚款一元至 五元。拒绝交纳罚款的，能够处十五日以下拘留，罚款仍应执行。”条例给予了公安机关对拒绝缴纳罚款的当事人予以行政拘留的强制执行权。处罚法对此无专门规定。处罚法对加处罚款作了刚性规定，即“每日按 罚款数额的百分之三加处罚款”；条例则是弹性规定，即“按日增加罚

10、款一元至五元”。公安部关于执行中华人民共和国治安治理处罚条例 若干咨询题的讲明第十六条又规定：“拘留后仍拒绝缴纳罚款，能够通知 其所在单位从本人工资中扣除或扣押财物折抵。”这一规定与处罚法第 五十一条第二项的规定的含义也是不同的。处罚法规定的“扣押财物” 是指行政机关在查处违法行为时依法扣押的财物， 而公安部的讲明中的“扣 押财物”是指执行处罚时扣押财物。条例和公安部的讲明给予了公安机 关对罚款的强制执行权，而处罚法只是规定了行政机关“申请人民法 院强制执行”的权益，那么，公安机关就不再有权对拒绝缴纳罚款的当事 人予以行政拘留，不再有权扣押当事人的财物折抵罚款，对当事人加处罚 款也只能是每日加

11、处罚款数额的百分之三。3、当事人申请行政复议的期限和复议机关作出复议决定的期限。复议法第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯 其合法权益的，能够自明白该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议 申请；然而法律规定的申请期限超过六十日的除外。”第三十一条规定：“行 政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定 ；然而法律规 定的行政复议期限少于六十日的除外。”而条例第三十九条规定：“被 裁决受治安治理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡（镇）人民政府 裁决的，在接到通知后五日内，能够向上一级公安机关提出申诉，由上一 级公安机关在接到申诉后五日内作出裁决；不服上一级公安

12、机关裁决的，能 够在接到通知后五日内向当地人民法院提起诉讼。”明显，复议法是从 充分爱护当事人权益和限制行政机关权益的立场动身，给当事人充分的时 刻行使自己的权益，敦促行政机关依法行政，提升工作效率。公安机关应 当告知当事人不服治安处罚申请复议（申诉）的期限是六十日，而不再是五 日;复议机关作出复议决定（申诉裁决）的期限仍旧是五日。4、当事人对复议机关的选择。复议法第十二条第一款规定：“对 县级以上地点各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，能够向该部门的本级人民政府申请行政复议，也能够向上一级主管部 门申请行政复议。”而条例第三十九条规定被裁决受治安治理处罚的人 或者被侵害人

13、“向上一级公安机关提出申诉”。复议法给予当事人双向 选择复议机关的权益，条例规定的是单向选择。按照复议法 的规定, 当事人对作为县级人民政府工作部门的公安机关作出的治安处罚不服的， 应当能够向该县级人民政府申请复议。对不属于县级人民政府工作部门的 公安机关依法作出的治安处罚不服的，公安部作出讲明向上一级公安机关 申请复议。公安部对待条例与处罚法、复议法关系的态度处罚法、复议法实施以来，如何处理其与条例的关系 咨询题，公安部没有作出专门的规定。从公安部的几个规范性文件能够看 出其所采纳的原则。公安部在关于行政处罚听证范畴中“较大数额罚款”数额的通 知（公通字199662号）中规定：“对个人处以二

14、千元以上罚款的，在 做出处罚决定前，应当告知当事人又要求听证的权益，当事人要求听证的， 应当组织听证。”在关于公安机关贯彻实施中华人民共和国行政复议法 若干咨询题的意见（公通字199972号）第13条规定：“公安机关作出行政 行为所依据的法律中规定的行政复议申请的期限少于六十日，公民、法人 或者其他组织在六十日内提出行政复议申请的，履行复议职责的公安机关 应当受理。”第14条规定：”履行行政复议职责的公安机关应当自受理申请 之日起六十日内作出行政复议决定；现行法律规定的行政复议期限少于六十 日的，从其规定。”交通违章处理程序规定中也规定了对当事人予以处 罚的，应当告知其交通违章行为的事实、处罚

15、的理由和依据以及其依法享 有的陈述权、申辩权、要求举行听证权。以此能够看出公安部采纳了后法（处 罚法复议法）优于前法（条例）的原则。公安部在关于对因拒绝交纳罚款而被裁决拘留不服能否申请行 政复议的批复（公复字20005号）中批复：“中华人民共和国治安治理处 罚条例第三十六条第一款规定：受罚款处罚的人应当将罚款当场交公安 人员或者在接到罚款通知或者裁决书后五日内送交指定的公安机关。无正当理由逾期不交纳的，能够按日增加罚款一元至五元。拒绝交纳罚款的， 能够处十五日以下拘留，罚款仍应执行。本款规定的拘留，是一种限制人 身自由的执行罚，属于具体行政行为，被裁决拘留的人对拘留决定不服的， 能够依法申请行

16、政复议。”如果公安部认为按照处罚法的规定，对拒 绝缴纳罚款的予以拘留于法无据，必定要在批复中先强调对拒绝缴纳罚款 的不能拘留，然后批复如果对其拘留，当事人依法能够申请行政复议。交通违章处理程序规定第二十五条 规定：“当事人不履行罚款处罚决定， 拒绝缴纳罚款的，除按照本规定执行外，还能够依据治安治理处罚条例的 规定，对当事人处以行政拘留或者依法申请人民法院强制执行。”以此能够 看出公安部又采取了专门法（条例）优于一般法（处罚法）的原则。以上能够看出公安部在对待处罚法、复议法与条例的 关系咨询题上，不是采取同一个原则，一会儿是后法优于前法的原则，一 会儿是专门法优于一般法的原则。公安执法中的不习惯点公安机关在执行条例中，依法适用处罚法和复议法 ， 在查处违反治安治理的行为时，切实保证当事人依法享有的权益。由于各 种因素的阻碍，在执行条例和处罚法、复议法中，有着不习惯 之处。一是随着经济的进展，以较小数额罚款已不足于达到处罚、教育 违法者的成效。将当场处罚罚款、派出所依法裁决罚款的数额限定于五十 元以下，将大量的数额不是较大但又超过五十元罚款的处罚权以一般程序 由县级公安机关裁决，造成执法成本的大幅度增长。二是履行完告知程序， 然后作出处罚裁决，造成处罚时刻的拖延，违反治安治理人也借机躲避他 处，拒绝同意处罚，从而加大了民警工作量和办案经费。三是公安机关没