基于垃圾处理产业中的邻避现象的探析

1、基于垃圾处理产业中的邻避现象的探析论文关键词：邻避现象；外部性；冲突；观念扭曲；环境补偿机制 论文摘要：垃圾处理是城市环境治理的重要内容，垃圾处理产业中的邻 避现象是垃圾的广泛产生和集中处理之间、垃圾处理的外部性在不同层次之间、 垃圾处理的收益和成本之间的矛盾和剧烈冲突，而破解邻避现象的基本思路是 消除处理地居民和全社会在边际收益、边际成本上的差异。垃圾处理是城市环境治理的重要内容，我国已经明确了垃圾处理的产业 化、市场化 发展 方向。然而，从国内外实践经验看，随着人们环保意识和生活 水平的提高，垃圾处理中的邻避现象正日益严重，并成为了垃圾处理事业发展 的绊脚石。因此，开展对垃圾处理产业中邻避

2、现象的系统研究是极其迫切和必要 的。本文以国际上典型的案例为分析载体，对邻避现象的本质和原因进行了较为 深入的剖析，以期为我国各级政府寻找破解良策，为推进和加快垃圾处理产业 化进程做一些理论上的有益探索。一、垃圾处理产业中邻避现象的内涵与本质邻避现象的 英文 涵义是“ Not In My Back Yard ” ,简称为“ NIMBY , 即一般所谓的“不要在我家后院”，指的是当国家推行某些对社会整体而言是必 要的政策时，政策的目标地区却强烈反对把当地作为政策目标的草根运动。邻避现象展现出特定的大众自我矛盾的态度 ：原则上赞成政府施政的目标，但该目 标的预定地不能与我家“后院”毗邻。邻避现象广

3、泛存在于诸如兴建监狱、工业 区、游民收容所、核电厂等许多领域。伴随着垃圾处理量的日益增加，垃圾处理领域中邻避现象也日趋严重。为了解决垃圾问题，大家都认为政府设置垃圾 焚化炉或掩埋场是合理的，但决不同意把垃圾处理设施建设在自家住地的周围，也就是说,只要别在我居住的周围建设这些设施，就非常赞同建设垃圾处理设施 (Fischer,1995) 。同人类与垃圾相伴生一样，垃圾处理和邻避现象也是共存的。尤其是近 年来，随着人们对健康居住环境要求的提高，邻避事件的发生更是日趋频繁，几乎成了全球性的难题。上个世纪初，美国的一些城市(比如纽约)为了图省事 而将垃圾直接运往别的城市或外州进行填埋，引起了垃圾接受地

4、居民的强烈反抗,为了积极抵制垃圾运进“自家后院”，他们有效地组织了“ NIMBY运动。现 如今，在我国的许多大城市也都曾经出现过这样的情况。 浙江省环保局固体废物 管理中心主任张福健认为，“固废填埋场对于地质条件的要求很高，而且要离居 民区一公里以上，老百姓对此非常的敏感，填埋场还不能远离危险固废的产生 地，所以征地就异常的困难。”这位官员所说的“敏感”实际上就是邻避现象的 一种表现。垃圾处理是随着人口在空间的集聚（城镇化）、不可分解垃圾的增多、 垃圾数量的巨量增加而逐步凸现的。随着 科学 技术进步，人类合成了众多诸如 塑料之类的不可分解或需要很长时间才能分解的化合物，加之人口的空间集聚， 使

5、得在狭小的空间区域产生了密集的垃圾。 如此就产生了垃圾的成份和数量远远 超出了大 自然 的自我净化能力，从而出现了垃圾集聚、垃圾围城等非均衡现 象。在现有技术条件下，尽管资源回收的广度和深度已经有了长足的进步，但是 总体上来看，垃圾还是一种会给人们带来痛苦感受的“负经济品”。垃圾处理能够清洁人们的居住环境、防止病毒、细菌的滋生和扩散，是人类生活所必须的， 因而是一项价值创造活动，是现代人类社会所不可或缺的生产活动。但是，在现有的经济、技术、法律 条件下，垃圾处理过程是一个具有重大外部性的生产活动。本文认为，垃圾处理产业中的邻避现象的本质正是来源 于这种特殊的外部性。在仔细考察垃圾处理中的外部性

6、后发现，垃圾处理的外部 性存在两个层次并且在每个层次上具有完全相反的表现形式。从全社会范围看，垃圾处理美化了人们的居住环境而存在正的外部性，因而得到绝大多数居民的赞同；从垃圾处理所在地这一狭小的区域范围看 ，因为垃圾处理本身存在产生 “二次污染”的巨大风险，因而垃圾处理过程存在明显的负外部性，因而常常 被周围居民所抵制。因此，现代社会的垃圾处理模式使得要在某一地点集中处理所有人产生 的垃圾，并存在“二次污染”风险，这一模式实际上是把垃圾对人类造成的危 害集中到了某一狭小区域的居民身上 ，造成了他们的成本与收益的巨大分离 ， 是少数人的利益受损换来了多数人的环境收益。当成本与收益的脱节超出了人们

7、 的忍受极限时，对垃圾处理的抵制就不可避免了 ，反抗将随之而起，从而产生 了邻避现象。因此，垃圾处理产业中邻避现象的本质可以简单地归纳为 ，垃圾的 广泛产生和集中处理之间、垃圾处理的外部性在不同层次之间、 垃圾处理的收益 和成本之间的矛盾和剧烈冲突。二、垃圾处理中产生邻避现象的基本原因目前，学术界对于邻避现象的研究较少，已有的研究基本上是从民主、 环境正义等 政治学、伦理学的角度来阐述邻避现象产生的原因。台湾的张震东教授在其着作正义及相关问题中认为，民主国家在形式上赋予了自由平 等权，并奉行“少数服从多数”的原则，但在此社会原则之下却容易形成“多数总是对的”的道德权威，甚至以多数为名而滥用权力

8、来压制少数 ，造成所谓 的“多数暴虐”。文森特奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）等人也认为,相信多 数决策原则就必然意味着多数人能够做出决策，而这种决策是与少数人的利益 相悖的。可见，“多数暴虐”实际上是通过现代民主制度，实现由少数人来承担 使得多数人受益的项目的成本和风险。而当这部分人认为这种成本和风险异常大 时，人们所固有的自利倾向将会转化为一种强有力的反抗。垃圾处理产业中出现的邻避现象正是被有效组织起来的利益受损的“少数人”对这种“多数暴虐”的抗争。台湾东吴大学的陈俊宏认为，代议制民主制度是邻避现象产生的根 本原因，并提出了他认为能够与环境治理等可持续发展政策推行相兼容的审议 式

9、民主理论。从以上学者的研究结论可以归纳出，从政治学的角度来说，产生邻 避现象的根本原因是在现代代议制民主制度下，由于遵循“少数服从多数”的 基本决策原则，产生了多数人获得的利益却由少数人来承担成本和风险的不对 称现象，而当这种不对称在某种条件下变得不能被少数人所容忍时，反抗就成为了必然的结果，邻避现象的出现也就在所难免了。从经济学的角度来看产生邻避现象的原因也许更加直接和清晰。邻避现 象的本质是边际收益、边际成本在处理地居民和全社会之间存在的巨大偏离，又 可以把它分为正常偏离和非正常偏离。非正常偏离是由于人们在认识和观念上的 扭曲而导致的，对于垃圾处理所产生的外部性认识偏差，它实际上是一种虚幻

10、 的外部性。正常偏离是指在现代垃圾处理模式下，人们利益结构的调整未能到位 而形成的成本与收益之间的偏差，是客观存在的外部性。（一）非正常偏离的原因上曾经出现垃圾危害的恐惧感认识的深入有利于人 ，但是，认识的深入同样加深了人们对于垃圾处理的 新竹等邻避现象的案例中，都曾经出现过由垃圾处具体到垃圾处理产业，本文认为，产生非正常偏离的基本原因来自于以 下两个方面：1. 人们对于历史 类更科学地对待和处理垃圾 恐惧感。在前文提及的纽约、理而造成对环境和资源的巨大破坏的经历。 曾经真实存在的对于垃圾危害的认识， 加剧了人们对于垃圾的恐惧，从实践经验看，不能不说这是垃圾处理产业中引起邻避现象的一个非常重要

11、的原因。2. 垃圾处理的负面新闻在一定程度上扭曲了人们的判断。随着污染控制技术的进步，垃圾处理过程所产生的二次污染已经获得极 大遏制，能够达到各种环境标准。以垃圾焚烧处理为例，自从上个世纪90年代, 在城市固体废弃物焚烧炉（MSWI）的飞灰中检测出二恶英后，焚烧排放作为二恶 英的环境来源，已经越来越受到环境 科学 家的重视。同时，由于其高毒性特征 二恶英也成为环保团体反对垃圾焚烧最有力的证据。但从近一两年检测机构对烟 气回收设施完善、设计合理的焚化炉所排放烟灰的检测结果看，二恶英的排放完 全能够达到环保标准。据20XX年9月14日光明日报报道,“我国的垃圾 焚烧处理技术已经达到了国际先进水平。

12、 经他们检测的国产立式气旋热解气化垃 圾焚烧炉的二恶英排放仅为纳克，是国家标准的五十分之一，日本及欧盟标准 的十分之一，且燃烧效果远优于价格昂贵的进口焚烧炉。”尽管如此，由于新闻媒介对于日本等国家早期建造的垃圾焚烧工厂排放 的二恶英的负面报导，还是导致了人们对于垃圾焚烧造成二次污染“谈虎色 变”，即存在“负面新闻扭曲了人们对于垃圾焚烧的观念”的现象 ，这就是负 面新闻的副作用之一。 芝加哥 论坛 报前任总编辑杰克威廉富勒认 为，“相对于好事情而言，灾难总是更容易成为某个社区的谈资。麻烦事易唤起一 些人的同情心，而易使另外一些人产生宿命感，恐惧和愤怒比仁爱具有更大的 冲击力。”（二）正常偏离的原

13、因正常偏离意味着垃圾处理地的居民实际获得的收益少于应该得到的收益而实际支付的成本却多于应该支付的成本。根据基本的经济学原理，政府应该 通过环境补偿机制对处理点居民所承受的损失进行补偿。根据“成本-收益”这一基本分析框架，当获得的补偿等于或超过了所受到的损失时，集中处理点的 居民会接受垃圾处理设施的建设。例如，台湾 新竹市市政府执意要在原来掩埋 场旧址建设焚化炉，承诺焚化炉营运后将给周围居民种种回馈 ，包括温水游泳 池、运动场、社区公园、电费减免和回馈金时，有些居民和议员就“松口”了。 然而，按照目前的经济、技术水平，构建完善的环境补偿机制却是极其困难的， 这一判断基于以下原因：1.垃圾处理过程

14、造成的“二次污染”的知识并不充分，存在众多的不确定性。对垃圾处理过程产生的“二次污染”的认识是一个循序渐进的过程，这样一种渐进的认知过程会在人们头脑中产生“污染严重程度具有不确定性”的 思维惯性，进而导致补偿标准制定过程的复杂化。2.环境资源定价的困难性。垃圾处理外部性的一个重要方面就是造成环境污 染，减少处理地的环境容量，必须对遭受损失的环境容量进行补偿。然而，产 权、外部性和环境修复成本的不确定性和事后性都导致了环境容量定价的困难， 进而引起了政府与居民之间在确定环境补偿标准上的巨额议价成本 ，这在一定 程度上阻碍了环境补偿机制的有效实施。当然，除了以上两个方面的原因之外， 在操作层面上，

15、补偿资金的欠缺也是引致环境补偿机制缺失的重要原因。三、结论如果把垃圾处理设施看作人类社会资源利用和环境保护进而实现可持续 发展的规范性目标的具体途径，邻避现象反映了这些途径对于人们现有的利益 和权利结构的改变。本质上来说，垃圾处理产业中的邻避现象是垃圾的广泛产生 和集中处理之间、垃圾处理的外部性在不同层次之间、 垃圾处理的收益和成本之 间的矛盾和剧烈冲突。在现有的 政治、经济、法律、技术条件下，这种冲突 往往会由于人们对垃圾危害认识的深入、负面新闻对于垃圾处理观念的扭曲以及 环境补偿机制的缺失而深化和变得更为持久。本文认为，破解垃圾处理领域存在 的邻避现象基本思路是消除处理地居民和全社会在边际

16、收益、边际成本上的差异，其基本途径在于：加强社会公众、技术人员和政府官员之间在垃圾处理方面的信 息沟通和交流，在公众中形成客观的垃圾危害观念；消除负面新闻的观念扭曲 效应；建立和完善对于垃圾处理地居民的环境补偿机制。参考文献：Fischer,F.,1995, Hasardous Waste P olicy, Commun ityMoveme nts and the Politics of Nimby:ParticipatoryRisk Assessmentin the USAand Canadain & (eds) Gree ningEn viro nmen tal P olicy:The P olitics of a Sustai nable Future, P ress,165- 182.Michael Valenti, 1995, the early days of incineration,MechanicalEn gi neeri ng, May95, Vol. 117, Issue 5, p72- 77.张震