《国内审计法实施条例》解读

1、中华人民共和国审计法实施条例解读中华人民共和国审计法实施条例于2010年2月2日经国务院第100次常务会议修订通不仅过，温家宝总理签署第 571号国务院令予以公布，自 2010年5月1日起施行。审计法实施 条例的修订和颁布施行，是继审计法修订后，我国审计法治建设进程中的又一件大事 有利于审计机关、被审计单位、有关部门和有关人员准确理解和全面贯彻实施审计法的各项 规定，同时，对于完善我国的审计监督制度，推动审计工作深入发展，更好地发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能,更好地维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、推进依法行政等方面，具有十分重要的意义。、条例修订的

2、必要性1997年颁布施行中华人民共和国审计法实施条例以来，在各级党委、政府的正确 领导下，审计工作取得了显著成效，审计事业得到了很大发展，审计保障国家经济社会健康 运行的“免疫系统”功能得到充分发挥。实践证明，1997年审计法实施条例是一部成功的行政法规。随着社会主义市场经济体制的逐步完善和依法行政的深入推进，审计工作也面临着许多新情况、新问题，迫切需要加以解决。2006年，第十届全国人大常委会修改了审计法。为了进一步推动审计法的贯彻落实，完善我国审计监督制度，加强和规范审计工作，充分发挥审计监督作用，需要修订中华人民共和国审计法实施条例。（一）修订审计法实施条例是正确贯彻实施修订后的审计法的

3、需要。2006年全国人大常委会修订的审计法，健全了审计监督机制，完善了审计监督职责，加强了审计监督手段，规范了审计监督行为，对于进一步加强审计监督、推动审计事业科学 发展具有重大的意义。 但是，修订后的审计法对有些事项的规定需要进一步明确具体，以利于各级审计机关、被审计单位、有关部门和有关人员准确理解、正确实施。比如，对政府投 资和以政府投资为主的建设项目的范围、核查社会审计机构出具的相关审计报告的具体方式和内容、封存有关资产资料的程序、政府裁决的程序等， 修订后的审计法作了原则规定；对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督， 修订后的审计法授权由国务院规定。为了推动修订后的

4、审计法的正确贯彻实施，需要通过修订审计法实施条例对上述事项予以明确。（二）修订审计法实施条例是大力推进依法行政的需要。我国宪法明确规定： 实行依法治国，建设社会主义法治国家。 国务院也先后发布了 国 务院关于全面推进依法行政的决定和全面推进依法行政实施纲要，提出了全面推进依法行政和建设法治政府的目标和要求。审计机关作为国家行政机关，一方面，需要通过修订审计法实施条例，进一步界定审计职权范围， 规范审计程序，完善审计机关层级监督机制等，保障依法审计，为审计机关履行职责提供法规依据。另一方面，需要通过修订审计法实施条例，进一步明确规定审计监督的范围和内容、审计处理处罚的措施、 审计结果公开的程序和

5、要求等，促进被审计单位依法履行职责，加强对财政收支、财务收支的管理，推进依法行政的实施。（三）修订审计法实施条例是适应财政管理体制改革的需要。党的十七大要求，完善公共财政体系，深化预算制度改革，强化预算管理和监督。十七届四中全会决定指出， 要加强对财政资金和重大投资项目审计。近些年来，我国财政管理体制改革不断深化，实行了部门预算、国库集中收付、政府采购制度，大力推进预算外资金“收 支两条线”改革，探索绩效预算管理等。财政审计是审计机关的主要任务之一，审计法实施条例关于财政收支审计的规定，应当体现和适应财政管理体制改革的要求。因此，有必要适应财政管理体制改革的需要修订审计法实施条例，建立更加符合

6、改革实践的财政审计制度。（四）修订审计法实施条例是适应审计工作发展的需要。审计法修改实施以来，在各级党委、政府的正确领导下，审计工作取得了显著成效，审计事业得到了很大发展，审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能得到充分发挥。 在此过程中，全国各级审计机关和广大审计人员在审计工作中探索形成了一些实践证明是成 熟的经验和做法，需要通过修订审计法实施条例及时总结固定下来。同时，随着社会主义市场经济体制的逐步完善和依法行政的深入推进，各级党委、政府对审计工作提出了许多新任务、新要求，审计工作面临许多新情况、新问题。比如，近些年来，各级审计机关逐步加大 了绩效审计和专项审计调查的力度，但原审计法

7、实施条例和修订后的审计法对绩效审计评价依据、专项审计调查范围和程序等问题均没有作出明确规定。此类问题，也迫切需要通过修订审计法实施条例予以明确。二、条例修订遵循的原则（一）依据修订后的审计法的有关规定。审计法是我国审计监督工作的基本法律，明确规定了我国审计监督的基本原则、审计机关领导体制、审计职责、审计权限、审计程序和法律责任等国家审计基本制度。审计法实施 条例是国务院为执行审计法而制定的配套法规，是审计法的下位法，其主要作用是对审计法的相关规定予以进一步明确、细化和补充，推动审计法的贯彻落实。因此，修订审计法实施条例，必须遵守修订后的审计法的有关规定。（二）体现推进依法行政要求。依法行政的本

8、质是依法规范和制约行政权力，建设法治政府的关键是正确界定政府与行政相对人的关系、权力与责任的关系。审计机关作为国家行政机关，必须严格依法行政。修 订审计法实施条例， 应当体现法治要求， 推进依法行政，既要进一步明确和细化审计监督范 围和内容、审计监督手段和权限，加强审计监督，为审计机关履行职责提供法规依据，又要进一步规范审计行为，防止审计监督权的滥用，依法保障被审计单位的合法权益。（三）既坚持与时俱进又保持相对稳定。法律既需要具有适应性，与时俱进，也需要具有连续性， 保持相对稳定。审计法实施条例实施十多年来的实践证明，它是一部成功的行政法规，对于推动审计法的贯彻执行，保障 审计工作的顺利开展，

9、发挥了十分积极的作用，总体上还是可以继续适用的。因此，修订审 计法实施条例，应当尽量保持其原有框架结构和基本内容不变，维持其相对的稳定性和连续性。同时，应当根据修订后审计法的相关规定和实际工作需要，与时俱进，着力解决当前审计工作中遇到的实际困难和问题。三、条例修订的主要内容修订前的审计法实施条例共56条，此次修订中，修改 46条，增加12条，删去5条,合并掉5条，修订后共58条。修订后的审计法实施条例，在保持原审计法实施条例框架结 构和基本内容不变的基础上，主要在健全审计监督机制、明确审计监督职责、 规范审计职权行使、完善审计程序等四个方面进行了修订。（一）为健全审计监督机制、加强审计监督手段

10、所作的修订。1. 增加了审计评价依据，明确了审计机关作出审计决定的法定职权范围。为了进一步 推动绩效审计工作，提高财政资金使用效益，修订后的审计法实施条例第五条第二款增加“国家有关政策、标准、 项目目标等方面的规定”作为审计评价依据。同时，为进一步规范审计机关的处理处罚行为， 第五条第二款将审计法第三条“在法定职权范围内作出审计决定” 进一步明确为“对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，在法定职权范围内作出处理、处罚的决定。”2. 规定了群众有权向审计机关举报，审计机关应当依法及时处理。为了贯彻落实党的 十七届四中全会精神， 坚持审计监督与群众监督相结合，充分发挥群众监督的重要作用

11、，增强监督合力，修订后的审计法实施条例新增加一条，作为第六条，规定“任何单位和个人对依法应当接受审计机关审计监督的单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为，有权向审计机关举报。审计机关接到举报，应当依法及时处理。”3. 规定了审计机关派出机构依照法律、法规和审计机关的规定独立开展工作。为了进步明确审计机关派出机构开展审计工作的依据和独立开展工作的法律地位，将审计法第十条关于审计机关派出机构的规定落到实处，修订后的审计法实施条例增加一条， 作为第九条,规定“审计机关派出机构依照法律、法规和审计机关的规定，在审计机关的授权范围内开展审计工作，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”4. 要求被审

12、计单位负责人对所提供资料的真实性和完整性作出书面承诺。为了落实审计法第三十一条关于被审计单位负责人对本单位提供的财务会计资料的真实性和完整性负责的规定，确保被审计单位及时提供真实完整的资料，提高审计工作质量和效率，修订后的审计法实施条例第二十八条规定“被审计单位负责人应当对本单位提供资料的真实性和完整性作出书面承诺。”5.赋予了审计机关对违反审计法或者违反国家有关财务收支规定的被审计单位有关责任人员的处罚权。为了进一步加大对被审计单位有关责任人员不依法接受、配合审计监督行为和违反国家规定的财务收支行为的惩戒力度，修订后的审计法实施条例第四十七条规定， 被审计单位违反审计法和本条例的规定，拒绝、

13、拖延提供与审计事项有关的资料，或者提供的资料不真实、不完整，或者拒绝、阻碍检查，被审计机关责令改正但仍拒不改正的，审计 机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处2万元以下的罚款；第四十九条规定，对被审计单位违反国家规定的财务收支行为，审计机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处 2万元以下的罚款。推动审计 被审计单位被责 单位对直接负6.赋予了审计机关对逾期仍不执行审计决定的有关责任人员的处分建议权。为了贯彻 落实审计法第四十七条关于被审计单位应当执行审计决定的规定和第四条关于政府应向本 级人大常委会报告“审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果”的规定， 决定的落实，

14、维护法律的权威，修订后的审计法实施条例第五十四条规定， 令限期执行但逾期仍不执行审计决定的，审计机关“可以建议有关主管机关、责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。”（二）为明确审计监督职责、充分发挥审计监督作用所作的修订。1. 明确了财政收支的含义。为了体现财政预算体制改革关于统一政府预算管理、实行 全口径预算的要求，并考虑目前仍存在大量财政资金尚未纳入预算管理的实际情况，修订后的审计法实施条例第三条进一步明确了财政收支的含义，规定财政收支包括纳入预算管理的收入和支出，以及未纳入预算管理的行政事业性收费、国有资源国有资产收入、应当上缴的国有资本经营收益、政府举借债务筹措的资金等财政资金的收入

15、和支出。2. 明确了财政收支审计的职责范围。为了与审计法第十六条、第十七条和第四十八条 关于财政收支审计和政府裁决的规定相衔接，修订后的审计法实施条例第十五条进一步明确了财政收支审计的职责范围，规定“审计机关对本级人民政府财政部门具体组织本级预算执 行的情况，本级预算收入征收部门征收预算收入的情况，与本级人民政府财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的部门、单位的预算执行情况和决算，下级人民政府的预算执行情况和决算，以及其他财政收支情况， 依法进行审计监督。”同时，为了贯彻落实温家宝总理在第十一届全国人大二次会议所作政府工作报告中关于“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的指示精神，进一步加强对

16、财政资金的审计监督力度，该条还明确了审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、运用财政资金情况的审计监督权，规定“经本级人民政府批运用财政资金的真实、合法和效益情准，审计机关对其他取得财政资金的单位和项目接受、 况，依法进行审计监督。”3. 规范了审计结果报告的内容。为了与审计法第十七条规定相衔接，使审计结果报告 的内容更加全面、完整和规范，修订后的审计法实施条例第十七条在总结审计实践经验做法 的基础上，进一步规范了审计结果报告的内容，规定审计结果报告应当包括本级预算执行和其他财政收支的基本情况、审计评价、审计发现的问题及采取的措施、审计提出的改进建议、 本级人民政府要求报告的其他情况等内容

17、。4. 明确了对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督职责。为了贯彻落实审计法第二十一条关于“对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督，由国务院规定”的精神，修订后的审计法实施条例第十九条明确了审计机关对 国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计监督职责，规定审计机关对国有资本占企业、金融机构资本（股本）总额的比例超过50%或者在50%X下但国有资本投资主体拥有实际控制权的企业、金融机构进行审计监督。5. 明确了政府投资和以政府投资为主的建设项目的范围，调整了对政府投资项目相关 单位的监督范围和方式。 为了保证政府投资项目审计监督工作的顺利开展，

18、修订后的审计法规定政府投资和以政府投资为主的建设项目是指全部使用预算内投 政府举借债务筹措的资金等财政资金的建设项目和财政资金占项目 或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营同时，将审计机关对上述建设项目设计、施工、供货等相关单位的实施条例第二十条进一步明确了审计法第二十二条规定的“政府投资和以政府投资为主的 建设项目”的具体范围， 资资金、专项建设基金、 总投资的比例超过 50%, 实际控制权的建设项目。监督范围和方式，从原来对单位的财务收支的审计调整为对其取得建设项目资金的真实性、 合法性的调查。6. 明确了社会保障基金、社会捐赠资金的范围。为了加强对社会保障基金、社会

19、捐赠资金等涉及民生的基金、 资金的审计监督，维护广大人民群众的切身利益， 修订后的审计法 实施条例第二十一条规定， “审计法第二十三条所称社会保障基金， 包括社会保险、社会救 助、社会福利基金以及发展社会保障事业的其他专项基金； 所称社会捐赠资金，包括来源于 境内外的货币、有价证券和实物等各种形式的捐赠。”7. 明确了专项审计调查的事项范围。为了充分发挥专项审计调查的作用，修订后的审 计法实施条例第二十三条在总结实践经验的基础上，对审计法第二十七条的规定进行了细化,进一步明确了专项审计调查的事项范围，规定“审计机关可以依照审计法和本条例规定的审计程序、方法以及国家其他有关规定，对预算管理或者国

20、有资产管理使用等与国家财政收支 有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查。”&明确了内部审计自律组织的法律地位和审计机关指导监督内部审计工作的具体方式。为了顺应内部审计发展的趋势，明确内部审计协会的法律地位，充分发挥其作为内部审计自律组织的桥梁纽带作用， 促进内部审计工作发展， 修订后的审计法实施条例第二十六条第二 款规定，“依法属于审计机关审计监督对象的单位，可以根据内部审计工作的需要，参加依法成立的内部审计自律组织。 审计机关可以通过内部审计自律组织，加强对内部审计工作的业务指导和监督。”9.明确了审计机关对社会审计机构出具的相关审计报告的核查方式和处理方式。为了适应审计法第

21、三十条对审计机关监督社会审计机构职能所做的调整，进一步规范核查行为，修订后的审计法实施条例第二十七条明确了核查方式和处理方式，规定“审计机关进行审计或者专项审计调查时，有权对社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。审计机关核查社会审计机构出具的相关审计报告时， 发现社会审计机构存在违反法律、 法规或者执业准则等 情况的，应当移送有关主管机关依法追究责任。”（三）为规范审计职权行使、维护被审计单位合法权益所作的修订。维护被审计单位1 .明确了审计机关对被审计单位在金融机构的账户和私存的公款的查询程序和保密义 务。为了贯彻落实审计法第三十三条关于审计机关查询被审计单位在金融机构的账户和以个 人名义

22、存储的公款的规定，进一步规范审计机关的查询账户和存款的行为，的合法权益，修订后的审计法实施条例第三十条进一步明确了审计机关对被审计单位在金融 机构的账户和以个人名义存储的公款的查询程序和保密义务，即“审计机关依照审计法第三十三条规定查询被审计单位在金融机构的账户的，应当持县级以上人民政府审计机关负责人签发的协助查询单位账户通知书；查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款的，应当持县级以上人民政府审计机关主要负责人签发的协助查询个人存款通知书。有关金融机构应当予以协助，并提供证明材料，审计机关和审计人员负有保密义务。”2. 明确了审计封存被审计单位资料、资产的程序和被审计单位的保管义务。为了贯彻

23、 落实审计法第三十四条关于审计机关封存被审计单位有关资料和违反国家规定取得的资产 的规定，进一步规范审计机关的封存行为，维护被审计单位的合法权益，防范审计风险，修 订后的审计法实施条例第三十二条细化了审计封存的程序，规定了被审计单位的保管义务， 即“审计机关依照审计法第三十四条规定封存被审计单位有关资料和违反国家规定取得的 资产的，应当持县级以上人民政府审计机关负责人签发的封存通知书，并在依法收集与审计事项相关的证明材料或者采取其他措施后解除封存。封存的期限为7日以内；有特殊情况需要延长的，经县级以上人民政府审计机关负责人批准，可以适当延长，但延长的期限不得超过7日。”“对封存的资料、资产，审

24、计机关可以指定被审计单位负责保管，被审计单位不得损毁或者擅自转移。”3. 明确了审计结果公告的内容和程序。为了贯彻政务公开原则，充分保障公民的知情 权和监督权，进一步提高审计质量， 促进审计整改，修订后的审计法实施条例第三十三条取 消了原条例对审计机关公布审计结果的审计事项范围的限制。同时，考虑社会审计机构和上市公司的特殊性，就公布对社会审计机构相关审计报告核查结果和对上市公司审计结果的程 序作了特别规定，即“审计机关经与有关主管机关协商，可以在向社会公布的审计、专项审计调查结果中，一并公布对社会审计机构相关审计报告核查的结果。”“审计机关拟向社会公布对上市公司的审计、专项审计调查结果的，应当

25、在5日前将拟公布的内容告知上市公 司。”4. 明确了审计机关对国有资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构的审计计划 告知义务。为了体现审计机关对国有资本占控股地位或者主导地位的企业和金融机构进行审 计监督的特殊性，切实保护非国有股东特别是公众投资者的合法利益，维护证券市场的稳定，修订后的审计法实施条例第三十四条明确了审计机关对国有资本占控股地位或者主导地位 的企业、金融机构的审计计划告知义务，规定“审计机关在年度审计项目计划中确定对国有 资本占控股地位或者主导地位的企业、金融机构进行审计的， 应当自确定之日起 7日内告知列入年度审计项目计划的企业、金融机构。”5. 增加了审计听证程序的规定

26、。为了贯彻落实中华人民共和国行政处罚法第四十 二条关于行政处罚听证的规定，充分保障被审计单位和有关个人的合法权益，修订后的审计法实施条例第五十条增加了审计听证程序，规定“审计机关在作出较大数额罚款的处罚决定前，应当告知被审计单位和有关人员有要求举行听证的权利。较大数额罚款的具体标准由审计署规定。”6. 明确了提请政府裁决和审计复议、诉讼的事项范围和相关程序。为了贯彻落实修订 后审计法关于被审计单位救济途径的新规定，充分体现立法原意，切实维护被审计单位的合法权益，修订后的审计法实施条例取消了审计复议前置制度，并在第五十二条、五十三条对政府裁决和审计复议诉讼制度作了细化。一是明确了被审计单位提请政

27、府裁决、申请行政复议或者提起行政诉讼的事项范围和提请期限，即被审计单位对审计机关依照审计法第十六条、第十七条和审计法实施条例第十五条的规定进行审计监督作出的审计决定不服的，可以自审计决定送达之日起 60日内，提请审计机关的本级人民政府裁决；对审计机关作出的其他审 计决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。二是明确了审计机关的救济告知义务，即审计机关应当在审计决定中告知被审计单位提请裁决、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。三是规定了政府裁决期间审计决定不停止执行的原则和可以停止执行的 例外情况，即除审计机关认为需要停止执行、被审计单位申请停止执行且受理裁决的人民政府同意、受理裁

28、决的人民政府决定停止执行等情形外，裁决期间审计决定不停止执行。四是裁决决明确了政府裁决的办理机构和办理期限，即政府裁决由本级人民政府法制机构办理。定应当自接到提请之日起 60日内作出，特殊情况下经法制机构负责人批准，可以适当延长，30日。并告知审计机关和提请裁决的被审计单位，但延长的期限不得超过（四）为完善审计程序、确保审计质量所作的修订。组成1.明确了审计机关实施审计时应当编制审计方案。为了提高审计工作质量和效率，规 范审计行为，防范审计风险，修订后的审计法实施条例在总结审计机关多年来实践经验的基 础上，新增一条，作为第三十五条，明确要求“审计机关应当根据年度审计项目计划，审计组，调查了解被

29、审计单位的有关情况，编制审计方案。”方便审“特殊情2.明确了审计机关可以直接持审计通知书实施审计的特殊情况。为了贯彻落实审计法 第三十八条关于审计机关“遇有特殊情况”可以直接持审计通知书实施审计的规定， 计机关实际操作，提高工作效率，修订后的审计法实施条例第三十六条明确规定， 况”包括办理紧急事项、被审计单位涉嫌严重违法违规等具体情形。3. 明确了审计取证、审计记录等现场审计工作要求。为加强审计现场质量控制，防止 审计行为的随意性，增强审计证据的证明力，提高审计质量，修订后审计法实施条例第三十 七条对审计取证、审计记录等现场审计工作提出了明确要求，规定审计人员应采取检查、询、监督盘点、发函询证

30、等方法实施审计，通过收集原件、原物或者复制、拍照等方法取得 证明材料，对与审计事项有关的会议和谈话内容作出记录或者要求被审计单位提供会议记录 材料，记录审计实施过程和查证结果。4. 明确了审计机关实行审理制度。为贯彻落实修订后的审计法第四十一条关于审计结 果办理的规定，加强对审计报告及相关审计事项的审核把关，提高审计结果类文书质量，订后的审计法实施条例第四十条在总结一些审计机关审理工作成功经验的基础上，明确规定审计机关实行审理制度。同时，取消了审计意见书，规范了审计机关提出审计报告、作出审计决定、办理审计移送的行为。即审计机关有关业务机构和专门机构或者人员对审计组的审 计报告及相关审计事项进行复核、审理后，由审计机关提出审计机关的审计报告，内容包括：对审计事项的审计评价，对违反国家规定的财政收支、财务收支行为提出的处理、处罚意见， 移送有关主管机关、 单位的意见，改进财政收支、财务收支管理工作的意见；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法