当前农村信用社改革发展中存在的问题

1、当前农村信用社改革发展中存在的问题、成因及对策摘要:近几年来,农村信用社改革试点工作取得了明显的成效,但仍然存在着一些 问题。本文从农村信用社产权关系、法人治理、经营机制、管理体制等方面入手, 对农村信用社改革发展存在的问题、成因进行了分析,提出了对策措施。关键词:农村信用社 改革发展 成因及对策近几年来,农村信用社改革试点工作取得了明显的成效:管理体制初步建立、产权 制度改革取得阶段性成果、服务“三农”方向进一步明确、资产质量和经营状况得 到好转。但是,我们必须清醒地看到:农村信用社在产权关系、法人治理、经营机 制、管理体制等方面仍然存在着一些问题,这些问题严重制约着农村信用社改革发 展。因

2、此,正视这些问题,认真分析成因,制定切实可行的对策措施,在当前显得 尤为重要。一、农村信用社改革发展中存在的问题(一产权关系仍需进一步明晰多年以来,农村信用社产权不明晰,法人治理结构不完善,管理责任不落实,成为 制约农村信用社发展的一个核心问题。以法人为单位改革农村信用社产权制度,关 键就是要农村信用社作为一个市场主体,实现“谁出资、谁管理、出了问题谁负责” 这一目标。这就要求股东在依照法律规定的范围内以自己的出资额来清偿债务,股 东享有所出资产的收益权,企业由出资人或其雇用的经理人员来经营。按照市场经 济理论,产生这种效应的前提是生产要素的市场化流动、组合,而非政府行政主导。 农村信用社由于

3、历史原因,使其自建社以来的所有改革均是政府行政主导的结果, 社员投入资本的增多并不意味真正获得更多的表决权和管理权,使社员没有增加股 本金份额的动力。目前,股本金补充仍处于被动引导而非主动增资的局面,导致农 村信用社股本金经过多次的清产核资和改革规范都难以达到真正意义上的股权意义, 这种非真正意义上的“股权”成为制约农村信用社改革发展的关键问题。(二法人治理结构不完善农村信用社在由合作社转向现代金融企业制度过程中,现有的法人治理结构不符合 或不完全符合现代企业制度的要求,还没有建立起决策、执行、监督之间的相互制 衡机制,激励和约束也没有得到很好的匹配。具体表现为:决策机构、执行机构、 监督机构

4、各自的职责分工尚未明确,现有的许多规定在实际操作中难以执行,决策权、执行权、监督权在实际工作中没有得到有效分离,股东会和理事会很难对信用 社法人代表实施有效的监督和制约,“一长独大”的现象仍然严重。(三经营机制僵化和内控乏力由于长期受“官办”思想和国有商业银行管理模式的影响,农村信用社在管理上形 成了“铁工资”、“铁饭碗”、“铁交椅”的痼疾,难以实行有效的正向激励制度, 相当一部分农村信用社处于粗放经营状态,员工素质普遍偏低,与其他银行业金融 机构相比存在着较大的差距,在同业竞争中处于劣势。在内控管理上存在着制度不 健全、制度执行力差、风险控制力弱等问题。(四历史包袱沉重,资产质量差,经营困难

5、,潜在金融风险仍然很大为了明晰产权关系,真正转换农村信用社的经营机制,国家对试点地区的农村信用 社不仅发行了专项央行票据,置换了部分不良资产,弥补或部分弥补了历年亏损挂 账,减免了税收,希望达到“花钱买机制”的目的。应该说,这些扶持政策的贯彻 落实,对于化解农村信用社的历史包袱,改善资产质量,提高盈利能力发挥了巨大 的促进作用。但是,我们必须清醒地认识到,农村信用社一些深层次矛盾和问题并 未得到根本解决,风险状况也没有得到根本改善,今后改革发展的问题仍然不少。 这主要表现在:农村信用社票据兑付条件“门槛”较高,“出门”困难,即使票据 兑付后历史包袱仍然较重,不良贷款总量仍然很大,而且还有许多潜

6、在不良资产没 有反映出来;人均利润、资产利润率等指标较小而亏损面、亏损额仍然较大;拨备 严重不足,抗风险能力尚未得到明显增强;农村信用社股金虽然增加很多,但是不 少股金在本质上仍然是存款化股金,基础很不稳固;农村信用社在提足各项风险拨 备后实际资本充足率仍然很低;内控制度很不健全,案件时常发生,潜在风险不容 乐观。(五管理体制不顺,管理职权和责任需要进一步明确经过改革,农村信用社管理体制发生了重大变化。按照国务院关于“农村信用社的 管理交由地方政府负责”的要求,由省级人民政府全面承担对辖内农村信用社的管 理和风险处置责任,形成了“国家宏观调控、加强监管,省级政府依法管理、落实 责任,信用社自我

7、约束、自担风险”的农村信用社监督管理体制。但是这一新的监 督管理框架在实际操作中还存在着一些问题,主要表现在:省级政府依法管理的职 责范围没有具体划分,造成职责定位模糊、职责边界不清,政企难以分开;省级联 社受省级人民政府和基层联社双重授权管理(即省级政府授权省级联社对农村信用 社进行行业管理,社员单位授权省级联社对农村信用社进行自律管理缺乏法律依 据,且多重授权管理对基层联社违规违制行为缺乏约束力,多级法人体制在一定程 度上造成分散决策、低层次决策。同时,金融监管与行业管理、行业管理与自主经营、依法管理与自律管理等方面的具体内涵还不清晰,各自的职权和责任还有待明 确,职能交叉、责任不清的现象

8、还在一定范围内存在。二、成因分析解决农村信用社在产权关系、法人治理、经营机制、历史包袱、管理体制等方面的 问题是农村信用社今后改革和发展仍需努力的方向。总的来说,这些问题是在我国 经济体制改革过程中出现的,是由传统的计划经济向市场经济转轨过程中产生的。(一股权分散和经营亏损是农村信用社产权关系难以真正清晰的重要原因按照 2003年和 2004年的农村信用社改革方案,构建新的产权关系,按照股权结构 多样化、投资主体多元化原则,因地制宜进行股份制、股份合作制和进一步完善合 作制的产权改革,构建法人机构新的产权形式和组织模式。一是提高入股起点金额。 根据不同地区经济发展水平和农民收入的实际状况,因地

9、制宜确定入股金额。二是 拓宽入股范围。以农村信用社原有社员为基础,广泛吸收辖区内农民、个体工商户、 企业法人和其他经济组织入股。三是积极探索建立新的股权结构。但在实际运作中, 尚存在着以下问题:首先,重新认定股东和吸收新的股东后,信用社的股东人数有 所下降,人均股本有所提高;企业股东数量少,但所持股份很多。但总的来说,股 权结构仍较为分散,股东对信用社的监督成本过于昂贵,分散的小股东往往缺乏关 心和监督农村信用社的激励。其次,政策制定者在引进大股东后,希望大股东能够 对农村信用社切实起到监督制约的作用。但在信用社经营机制未转换,又存在大量 亏损的情况下,农户和个体工商户是不愿意投资入股的。如果

10、入了股,其目的也只 可能有两个:获得贷款服务和获得比存款更高的利率回报。在大量亏损情况下,股 东又要获得更高的利润回报,这只能说他们关注的是信用社短期利益,而不是信用 社的长远利益,更不会对管理层有什么监督了。第三,由于农户和个体工商户不愿 意加入亏损的信用社,而亏损信用社为达到专项央行票据发行及兑付条件,采取分 配任务、存款股金化等办法募集股金,造成亏损信用社存款化股金较多。因此,其 股权结构的变化未必会引起法人治理结构的实质变化。(二股东会的先天缺陷是法人治理结构仍然不完善的根本原因由于股权分散等原因,造成了股东会的先天缺陷。表现在小额股东“搭便车”倾向 严重,对农村信用社经营管理缺乏责任

11、,从而造成出资人在信用社治理结构中处于 虚置状态,不能发挥作用。由于股东会的先天缺陷,农村信用社出现了“外部人” 控制问题和“内部人”控制问题以及“外部人”内部化问题。这三个问题的存在和 发展,使得农村信用社难以建立决策、执行、监督相制衡的机制,造成农村信用社 的法人治理结构难以完善。这里的“外部人”控制是指“外部人”(如基层政府 利用直接或间接的权利影响农村信用社领导人作出不一定符合经营原则的决策。“内部人”控制是指农村信用社的管理人员在信用社的资产使用、处理和收益的分 配等方面作出违背股东利益行为的现象。“外部人”内部化就是与农村信用社相关 但不在农村信用社经营者行列的“外部人”通过实施一

12、定权利而能直接或间接地从 企业中获得收益,从而与经营者串谋的现象。这三种现象都会使农村信用社的法人 治理结构无法完善。(三治理结构不完善是农村信用社经营机制难以转换的主要原因法人治理结构不完善,使得农村信用社不能按照“自主经营、自我约束、自我发展、 自担风险”原则来建立健全激励和约束机制。在这种情况下,劳动用工、干部任用、 绩效考核和薪酬确定等制度僵化,不能与现代企业的经营机制相适应,影响了农村 信用社的进一步发展。(四传统体制惯性是农村信用社内控制度不健全的直接原因首先,表现在决策权、执行权、监督权相互制衡、有效分离的法人治理结构尚未真 正建立,有其“形”而无其“神”。其次,表现在制度建设步

13、伐落后。自 1996年 行社脱钩以后,信用社内控制度没有象商业银行一样自成体系,在人事政工、劳动 工资、审计监察等方面的内控建设上还存有盲点,有些甚至仍在沿用原农业银行有 关规章制度和管理模式,导致一些制度与信用社的管理实际脱节;一些新业务的管 理制度跟不上,无法适应业务发展的需要。第三,内控制度执行不力。对已出台的 制度真正落实的少。这些问题的成因主要是传统的、不适应发展形势的习惯方式在 农村信用社从业人员的思想上、行动上还未根除,新的思维方式、行为方式还未真 正建立和完善。(五担负政策性金融任务是造成农村信用社历史包袱沉重等问题的关键原因农村信用社作为企业,只有走市场化、商业化道路才能使自

14、己生存和发展,但同时 农村信用社又要执行国家的金融支农政策,这种政策性金融任务使农村信用社违背 市场操作规律去发放贷款,造成信用社资产质量低下、亏损严重、历史包袱沉重等 问题,主要表现在以下三个方面:一是由于行政干预、指令性贷款造成贷款损失。 如八十年代支持乡镇企业贷款等。二是体制转换过程中产生的新呆账。主要是:行 社脱钩时农业银行向农村信用社划转的呆帐、合作基金会撤销带进来的呆账和保值 储蓄贴息支出三个包袱。三是由于担负的政策性金融任务而使借款人认为农村信用 社贷款是“不用白不用”的财政资金,造成信用社不良贷款的增加。在本次改革中, 国家对亏损信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付的保

15、值贴息给予补贴, 解除了这一历史包袱;对于农村信用社的历年挂帐亏损和实际资产损失方面,人民 银行按照 2002年年底实际资不抵债数额的 50%,以安排专项再贷款和发行专项中 央银行票据来给予农村信用社资金支持,减轻农村信用社的历史负担;还通过税收 减免、允许信用社贷款利率灵活浮动的政策,增加农村信用社的盈利能力,进一步减轻农村信用社的历史负担。但是,中央对农村信用社实际资不抵债额的计算基数 是按照信用社 2002年的财务报表数确定的,由于较多的信用社受短期利益冲动等 方面的因素,造成报表反映失真,因而尚有很大一部分资不抵债额未能获得专项再 贷款或专项央行票据,农村信用社历史包袱尚未真正化解。(

16、六省级信用联社职能定位不清是农村信用社管理体制不顺的重要原因按照有关规定,省级人民政府全面承担对当地农村信用社的管理和风险处置责任, 在省级人民政府对农村信用社的管理职责中,省级人民政府要按照国家有关要求, 结合本地实际,对当地农村信用社改革发展的方针政策、目标规划等重大事项进行 研究决策,并通过省级联社实现对当地农村信用社的管理、指导、协调和服务。省 级联社对指导、督促辖内农村信用社完善内控制度和经营机制负主要责任。同时, 省级联社既是农村合作金融机构发起设立、受农村合作金融机构委托对其实施行业 自律管理的联合体,又是可以经营部分资金业务、清算业务的独立的金融企业法人。 因此,省级联社是集政

17、府行政管理、行业自律管理和金融企业“自主经营、自负盈 亏、自担风险、自我约束”三种职能于一身的机构组织,其体制设计使省级联社难 以“政企分开”、“职责明确”。三、对策措施(一进一步明晰产权结构由于股份制在促进产权明晰、强化约束机制、完善法人治理结构、提高资本聚集能 力等方面具有其他产权形式所不具备的优越性,因此,银监会在 2006年 2月底召 开的“全国农村信用社工作会”上把农村信用社改革方向定位为:坚持市场化、商 业化取向,争取用 5-10年时间分期分批逐步过渡到符合现代金融企业要求、有特 色的社区性农村银行机构。按照这一改革定位,农村信用社应围绕股份制社区银行 来进一步明晰产权结构,以适应

18、改革发展的需要。当前,一是要培养市场机制。由 于目前我国经济金融处于转轨时期,还不具备完善的农村经济金融市场体系,因此, 要使农村信用社改革取得成功,就要求各级政府大力培育和发展与市场有关的机制, 如制定经济金融法规、促进生产要素的市场化组合等。对农村信用社而言,就是要 不断深化市场机制的利用,减少政府干预,在生产要素市场化组合的基础上,建立 明晰的产权关系。二是建立农村信用社补充资本金机制。制定符合农村信用社实际 的资本充足率管理规章制度和资本金管理机制,完善信用风险和市场风险的识别、 计量和报告程序,定期或不定期评估资本金结构的合理性和资本充足率水平。三是 创新资本金补充渠道。鉴于目前农村

19、信用社盈利水平有限,不能吸收外资和上市筹 资,国家又不能对农村信用社直接注资的客观实际,国家应允许农村信用社发行次 级债券。这样,既能减轻农村信用社股金分红的财务压力,又能优化资本金结构, 扩大投资农村信用社的范围。四是积极引进战略投资者。在经济较发达、信用社实力较强的地区，可将当地的优质民营企业、合格的国内投资机构、合格的境外金融 机构引进为农村信用社的战略投资者，这样不仅可以有效解决增资扩股的难题、规 范增资扩股行为，而且可以改善农村信用社资本结构，解决“内部人”控制问题， 加速农村信用社改革进程。在实施中，应适当提高战略投资者持股比例上限。建议 监管部门比照境外金融机构入股中资金融机构管

20、理办法的有关规定，将国内战 略投资者向信用社入股的比例定为“不得超过农村信用社总股本的 20%”。五是增 大经营者持股份额。经营者所持股份的增加，有利于对经营者的激励，使经营者的 收入与资本所得挂钩，从而使经营者与股东利益趋于一致。六是根据入股金额实施 差别优惠政策。按照不同的入股金额，在贷款方式、贷款金额、贷款利率、办理程 序和时限等方面对股东体现差别优惠服务。 （二）完善法人治理结构 完善法人治理结构是深化农村信用社改革的重要环节，也是建立现代企业制度的基 础。一是要建立和完善“三会”制度。严格实行决策权、经营权、监督权分离，形 成各司其职、分工协作、相互制约、真正发挥作用的新型法人治理结

21、构。二是规范 操作机制。积极探索建立理事会经营决策机制，充分发挥高级管理层和内设专业委 员会在经营管理中的作用；要把经营班子深化为经营执行机构；要把监事会深化为 经营监督机构，积极探索在联社高级管理层下设置专职合规部门，对遵守法律法规、 监管规章、行业管理准则和内部管理制度的情况进行监督和评价。三是引入独立理 事参与农村信用社管理。独立理事既不是农村信用社的股东理事，也不是农村信用 社的经理理事，是从农村信用社外部产生，不是农村信用社的直接利益相关者。独 立理事依照法定程序由农村信用社股东大会聘任，独立依法行权，并承担相应的法 律责任。独立理事以客观公正的立场参与理事会决策，有助于农村信用社决

22、策的科 学有效，有效制衡经理理事或执行理事的决策立场，保证决策的专家性。 （三）转换内部经营机制 一是按照“授权经营、分级考核”的原则，合理设定各项管理和业务工作权责。二 是实行全员劳动合同制，推行全员考核、竞争上岗、岗位轮换等用工制度，形成能 上能下、能进能出、优胜劣态的用人机制；要精简机构、压缩人员，有效治理农村 信用社职工总量过大、结构不合理，分布不均衡问题。三是改革分配制度，全面推 行绩效挂钩的工资分配制度。加大考核力度，根据岗位责任的大小、工作质量的高 低、经营业绩的好坏和所作贡献的多少拉开收入差距，充分调动全体员工的工作积 极性。四是要改进管理人员的选拔办法和选拔方式，推行竞聘上岗

23、、择优选用的方 式，加大交流力度，防范管理人员的道德风险。五是遵循“精简、高效”原则，分 类实施“定岗、定员、定编”制度。通过明确职责和任务，解决有人无事干和有事 无人干的问题，解决农村信用社经营管理中长期存在的无人承担失职、渎职责任， 无人弥补经营损失等问题。 （四）全面加强内控建设 一是树立正确的内控观念。要加强“合规文化”建设，使全体员工在思想上、行动 上摒弃传统体制惯性，树立理性、稳健、审慎的管理理念；要坚持“制度先行”的 原则，在全体员工中推行诚信与正直的职业操守和价值观念，统一思想，形成合力。 二是健全内控制度。要通过深化改革建立健全农村信用社的机构控制、岗位控制、 程序控制和业务

24、操作程序与授权授信的规章制度，制定风险防范责任制和防范措施。 三是创新内控方法。通过管理体制和岗位职责的调整，实现内控的组织控制要求， 使不相容职务彻底分离。四是明确业务流程，实现内控中的同步控制要求，如双重 控制、账款分开、换人复核、双线核对、日清月结、贷款“三查”等。五是明确职 责和权限，实现内控的授权控制要求。理清授权事项，明确授权的责任和审批程序， 建立检查制度等。六是严格规范操作，实现内控的实物保护控制要求。如对现金及 其他有价证券严格执行双人守库、双人押运、双人管库、交接登记、相互监督约束、 定期盘点等。七是建立员工管理的制约机制和优胜劣汰机制，实现内控中对人的控 制要求。严格执行辞退制度、竞聘制度、用人失察责任追究制度以及干部交流、轮 岗、回避、休假稽核制度等。严格稽核监督和合规管理，实现内控的监控职能，并 引入客观评价体系。 （五）加大金融创新力度 一是创新经营理念。克服传统思维、定势思维和顺向思维的障碍，树立效益意识、 市场意识、服务意识。二是创新金融技术。建立起以省为单位的大集中网络电子平 台，在此基础上实现全国范围的