对土地招拍挂制度的浅思

1、对土地招拍挂制度的浅思黄莹苏明飞（辽宁省国土资源厅信息中心辽宁沈阳）摘要土地招拍挂制度实施以来，取得了一定成就，但也存在着诸多问题噬待解决。本文对此进行了剖析，并进行了完善土地招拍挂制度的策略研究。关键词土地招拍挂问题策略【黑龙江史志】专题研究这些年来，土地市场日臻完善，土地使用权的招拍挂充分地体现了公开、公平、公正的市场原则，对于发挥市场优化配置土地资源，从源头上防治土地批租领域的不正之风和腐败行为都起到了十分重要的作用。一、辽宁省实施土地招拍挂制度取得的成就年，沈阳市共出让国有土地公顷，成交价款亿元，其中通过招拍挂出让的成交价款亿元，占。大连市共出让国有土地公顷，成交价款亿元，其中通过招拍

2、挂出让的成交价款亿元，占。而大连市年招拍挂出让面积仅为公顷，招拍挂收益也只有亿元；年辽宁省建设用地供应总量公顷，其中以出让方式供地公顷，出让金亿元，与年同比增长和，通过招标拍卖挂牌等竞价方式出让经营性用地公顷，成交价款达亿元，分别占出让土地总面积和总成交价款的和。以上数字，反映了辽宁省土地市场建设的成果，标志着全省土地市场管理的日臻完善。近年来，为进一步适应辽宁老工业基地发展振兴的需求，辽宁省国土资源厅坚持着力加强土地资产管理，积极推进土地市建设，逐步建立土地资源管理机制，实现了土地资产向土地资本的积极转变，较好地发挥了市场在土地资源配置中的基础性作用。针对国有土地使用权出让中存在的操作不规范

3、、甚至暗箱操作等问题，结合辽宁省的实际，辽宁省国土资源厅研究制定了辽宁省国有土地使用权出让操作规范，为国土资源部出台招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范和协议出让国有土地使用权规范的执行起到了积极作用。二、土地招拍挂制度存在的问题我国土地使用权出让制度的改革是在政府的调控下完成的，实质是一种强制性制度变迁。因此，必然存在制度不兼容性问题，影响其经济绩效的发挥。（一）土地使用权招拍挂出让制度与政治激励制度不兼容招标拍卖挂牌制度作为一种市场机制，由于缺乏与之相适应的机制，在运行中必然会产生负面绩效，导致土地资源不同程度的配置损失和巨大交易成本。表现在：一是在市场经济下推行经济优先政策，但是缺乏规范政

4、府间竞争的制度安排，导致政府间的无序竞争。为达到招商引资的目的，地方政府存在对低地价的内在需求，这与招拍挂出让制度相冲突。二是缺乏规范政府发展的科学发展观。在激励地方政府做大同时，导致地方政府出于短期政绩的地方优惠政策考虑而排斥招拍挂制度，甚至在招拍挂中弄虚作假。三是用人机制不科学、透明，导致没有形成一支有能力驾驭市场经济、运行招拍挂制度的公务员队伍，影响了制度的实施绩效。四是仅重视了市场化本身的要素设计，并没有考虑转型社会政府结构的行为特征及其对市场化的影响，降低了行政效率，危及土地交易与国有土地资产的安全，制约土地使用权招拍挂出让制度的落实。由此可以得出，转型社会的政治激励制度并不能保证土

5、地使用权招拍挂制度的理性运行。（二）土地使用权招拍挂出让制度与市场监管制度不兼容招拍挂制度产生于成熟市场经济国家，这些家的政府是公共政府，没有自己的市场利益，因而以从市场制度设计源头提供实现信息尽量对称的度，并加以监管。而在我国政府垄断的土地市场上政府既是制度设计者，又是行政主体、执法主体、管主体、产权主体、市场主体，作为这样的政府经人，完全有技术条件出于自利的动机和目的，一方从监管制度设计上提供有利于自己的公共服务，一方面即使存在监管制度，也可以凭借自己手中握的公权躲避监管，从而毫无顾忌地排斥招投标度，制造有利于自己的市场交易信息，从而使土地让人处于绝对的信息不对称地位。（三）土地使用权招拍

6、挂出让制度与产权制度不兼容实践证明，多元产权竞争市场比单一产权垄断市场更能确保主体理性，明晰产权市场比不明晰产权市场更能确保市场主体理性。多元、明晰的产权制度下，竞争充分、信息对称，有利于形成公平市场价格，并且引导市场供求实现资源的优化配置。招标拍卖挂牌作为一种市场机制，是成熟市场经济国家市场的产物，是构建在多元产权竞争的市场制度机制基础之上的。而在我国土地产权垄断市场上，产权单一且不明晰，表现在：一方面国家垄断土地市场供给，土地资源的需求者缺乏多元市场选择余地。因此，政府有条件利用公权误导市场主体追求经营性用地，形成土地使用权的“垄断价格”。另一方面，产权市场的自由交易结构排斥政府的行政干预

7、，导致土地产权交易市场实际上存在“产权虚置”，造成事实上的无主产权。而抽象的国家产权激励机制容易异化为行政权力寻租机制，约束力不足的产权必然产生较大的经济外部性和交易风险。（四）土地使用权招拍挂出让制度与法律制度不兼容我国的法律制度建设滞后于土地使用权招拍挂出让制度。距年国务院号文件明令所有经营性用地一律实行“招拍挂”制度至年的年时间里，商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地招标拍卖挂牌出让制度在我国已全面确立并日趋成熟完善，但招标拍卖挂牌出让制度至今仍停留在政策层面，没有以法律形式确定下来。也就是说，法律建设滞后于制度建设，使得制度建设与我国法律制度不能实现兼容。此外，在土地招拍挂制度实施的

8、过程中，还存在着一些细节上的弊端，诸如：土地出让信息披露不充分。由于政府部门尚未建立完善的土地供应信息发布和披露制度，令房地产开发商对土地市场供应的信息不清楚，对未来缺乏预期准备，导致很多开发商盲目参加竞买。开发商需要有足够、全面、及时、充分的信息，政府应提前将拟出让土地的详细信息和控制指标进行对外公布，并且要根据出让情况及时更新。三、完善土地招拍挂制度的策略研究作为市场机制的招拍挂制度，在我国没有与之相兼容的制度基础，容易异化为非市场机制，其绩效不能充分的发挥出来，甚至还会产生制度异化。改革的方向应是重构公有土地产权实现的政治与经济、政府与市场、民主与法制的社会形式。（一）推进与经济体制改革

9、相配套的政治体制改革经济体制和政治体制应该进行配套改革。年月国企改制引发的郎咸平等对新自由主义理论追求效率损害公平的批评，正是政治体制改革滞后经济体制改革的必然社会结果。新自由主义理论的错误不是在产权改革理论本身，而是在其所进行的产权改革设计没有与政治体制改革同步。我们应积极推进政治体制改革，尽快建立起民主与法制相结合的激励约束机制。一是应尽快把招标拍卖挂牌出让制度纳入到新修订的法律中，实现对经营性土地使用权招牌挂出让的法制化管理，保证其更好地发挥市场化配置资源的功能。历史证明，如果没有民主的激励和约束，法制可能成为少数人的专政，政府可能成为个人的集权。二是转变政府职能，建设服务型政府，改革政

10、府垄断土地市场的局面。在中国土地市场，政府扮演行政和经济双重主体角色，容易演变为寻租。改革后的政府主要是制订和管理土地利用规划、界定土地产权等。此外，还需要加强公务员队伍建设，建设一支有能力驾驭市场经济的高素质公务员队伍。（二）改革监管制度，保障土地使用权招拍挂出让制度的运行坚持现代社会政府公共职能的原则，政府仅作为行政主体，有利于政府站在中立地位并以公共利益参与土地交易规则和潜规则的博弈，监督市场主体遵守游戏规则，平衡社会各阶层的土地产权利益，将势必形成一个新的政府与社会互动的平台，从而形成以社会内生的动力去自发衍生制度。为了实现对土地招拍挂的有效监管，政府还需要采取一些具体的监管措施，如，

11、加强招标公告信息发布监管、严格招标文件的审核、建立健全招拍挂违法案件举报投诉制度，等等。此外，还需要完善相关法律，实现法制化监管。（三）积极推进土地市场的产权制度改革国有土地的所有权与使用权相分离，使用权的市场经营由各级政府代理。虽然国家是土地的产权主体，实际上，在政府市场代理机制下，政府实现了对土地行政和自然的双重垄断，造成了国有土地所有者的缺位。事实证明，国有土地所有者缺位的地方形成的土地行政权和国有产权合一的土地垄断市场制度，尽管有所绩效，但是始终存在着政府失灵和市场失灵。因此，产权制度改革势在必行。我们可以尝试推行土地委托代理制，以确保政府退出市场，将行政主体、执法主体、监管主体、产权

12、主体、市场主体相分离。同时，进行土地产权建设，建立产权交易市场。只有建立起与市场机制相兼容的产权制度，土地使用权招拍挂出让制度才能有效地发挥作用。（四）完善土地供应的信息发布和披露制度，增强服务意识第一，公告时间尽量早，让有竞买意向的企业有充足的准备时间，研究可行性报告，准备资金。第二，公告时间尽量长，尽可能地增加受众。第三，公告范围尽量广，建议指定公告媒体或场所。第四，时间尽量固定，如确定每月或者每季度的某一天为最新信息公告日。另外，通过媒体，对拟出让地块的投资价值、前景、优势等内容进行全面宣传。这样可以使投资商全面、详细地了解到供地信息，克服土地供需市场信息不对称的缺陷；还可以扩大竞争范围

13、，从而有利于形成竞争态势。同时，建议在有条件的地方实行用地“预申请制度”。这样一方面可以防止土地流拍，另一方面使得土地供应、成交价格更接近市场需求。充分发挥“预申请制度”对调节土地供应、稳定楼市的作用。（五）建立并执行严格的土地出让监管制度为了确保招拍挂出让顺利进行，应当建立监管制度，着重从以下几方面实施全程监督：对招商方案、招标标底、起拍价和底价、竞买保证金的确定是否经过集体会审；土地市场信息是否按规定进行发布，内容是否真实完整；竞买人的竞买保证金是否足额缴付到位；招拍挂出让现场是否规范有序，是否真正做到了公开、公平、公正和诚实守信；评标人是否按规定标准和要求评标，拍卖主持人是否按公平、公正

14、的要求进行拍卖；挂牌出让是否按规定程序操作。、监管重点：国土资源管理部门要会同规划部门合理确定拟出让土地的用途、容积率、规划红线、规划设计要求等，制定周密的方案，综合考虑土地市场供求等各种因素，选择合适的出让时间、方式。对每宗出让土地通过评估机构按市场价格评估后，及时提交集体会办，并根据每宗土地的面积、规划用途、容积率、开发程度，合理确定竞买保证金、起始价，确保其科学性、合理性和可靠性。、集体决策：建立土地招拍挂专家库，成员由纪检、财政、物价、建设、规划、审计、土地、法律等方面的专家组成。人员构成以主管业务领导和业务骨干为主，负责对参与竞买的单位和个人进行资格审查及评标、底价确定的工作。经营性

15、用地出让专家库成员于交易截止日会办，进行对竞买人资格审查和底价评审工作，由专家库成员各自填写每宗地的底价，经汇总后共同评定底价。国土资源管理部门在确定出让地块前，必须事先将拟出让地块的具体位置、用途、拟出让方式书面告知纪检监察部门审查。出让方式确定后，召集专家库全体人员，集体决策共同研究制定每宗地的起始价和底价。建立联席会议制度，定期召开相关职能部门参加的联席会议，对招拍挂工作进行分析研究和监督，对土地出让方式、价格测算依据和出让底价等按规定审查，集体讨论决策。、信息公开查询：年度经营性用地出让计划、出让地块的信息及成交情况，比如地块的面积、位置、用途、规划要求、建设要求、付款办法等要适时在新闻媒体公开发布，接受全社会的监督。根据竞买结果，确定竞得人后，督促交易双方签订成交确认书，并在规定时间内签订国有土地使用权出让合同，在招拍挂结果出来后按规定的要求、时间在土地交易大厅、电视、报纸、网站上公开发布。、保密环节：对竞买人报名情况及通信资料要严格保密，防止因泄密造成竞买人相互串通不竞价或者低价取得土地使用权。总之，只有建立起与土地使用权招拍挂出让制度相兼容的制度基础，才能保证该制度绩效的发挥。更重要的是，政府应该站在中立地位并以公共利益参与土地交易