番禺区人民法院调研科关于审理农村土地征收案件的统计分析

1、关于审理农村土地征收案件的统计分析更新日期：2005-08-22 14:08 _高速发展和广州市城区"南拓战略"的实施，番禺区广大农村土地正以各种形式在悄悄改变其所有权性质、使用权的归属、收益权的分配格局。在这个过程中，不同的权利利益主体之间因土地问题而产生的各种纠纷、矛盾较之改革开放前后的任何时期多且复杂。在现行的法律制度框架下，解决好土地问题的纠纷是近几年来各种社会纠纷解决机制面临的主要任务，承担着解决社会纠纷最主要重担的人民法院更是责无旁贷。年至年月以来，番禺区法院以民事、行政诉讼解决的农村土地纠纷问题的案件共有件，其中民事案件件，行政案件件。笔者围绕这件案件，从纠纷

2、的起因、归类、解决方式、解决过程、解决结果等方面进行了全面的调研，取得了大量的实证材料，在此基础上，通过对这些实证材料的研究和分析，得出了以下结论：一、番禺区农村土地纠纷的特点尽管对农村土地征收纠纷的实际数据无法做出精确统计，但进入行政处理渠道（主要是行政复议）、各部门的信访以及法院的诉讼等正式的纠纷解决机制并经过处理的纠纷数据是真实可靠的，从已有的统计数据出发，我们发现番禺区农村土地征收纠纷呈现以下特点：（一）属于民事纠纷的少，绝大部分属行政纠纷通过其他纠纷解决机制处理的纠纷从法律关系上讲，既有民事纠纷，也有行政纠纷。由于这些纠纷处理机制在法律上并不要求对纠纷性质进行分类后才决定是否拥有管辖

3、权，并且纠纷双方当事人缺乏基本的法律常识，因此，纠纷一旦发生，需要国家权力（公权力）介入，当事人"病急乱投医"，将纠纷陈诉于他们认为应该"投诉"的纠纷处理部门。我们对其他纠纷解决机制的解决此类纠纷的材料进行分析后，发现属于民事纠纷的少，绝大部分属行政纠纷。经过番禺法院处理的纠纷（案件）数据，更能印证这一结论。番禺法院年共受理涉及土地征收的纠纷共件，其中，民事案件件，行政案件件。具体数据见下表：（二）纳入诉讼程序的少，通过其他纠纷解决渠道解决的多客观的说，因土地征收引起的纠纷应当不少。尽管实际数据不能统计，但从征收土地所费的交易成本、协调各方关系以及征收后

4、出现的官民紧张、矛盾突出等情况可以大致推测纠纷的实际数据。实际发生的纠纷中，一部分纠纷在民间自行化解，不能化解的部分又有大部分通过行政复议、信访、政府部门主导下的协商等解决了，真正进入法院司法程序处理的仅仅是一小部分。番禺区下辖个镇，年，仅南村镇政府作出的关于土地征收纠纷的行政处理决定就有次。年至今，番禺区政府已经作出了项行政复议决定，远远超过了法院同期受理的案件数。年月，番禺区政府信访办受理群众因征地来访件，而同期法院受理的征地补偿纠纷仅有件。同时，对法院作出的生效判决的执行，也更多地依靠各镇党委、政府的行政行为。（三）在民事诉讼中，案件以地上附着物补偿费和青苗补偿费纠纷居多我院受理的因征地

5、补偿引起的民事纠纷主要有两类，一类是土地承包方与发包方之间针对征地补偿款中地上附着物的补偿费的归属发生的争执，年共件，另一类是因村委会拒绝分配青苗补偿费，村民提起民事侵权诉讼，年共件。（四）行政诉讼以"外嫁女"权益遭侵犯的案件为主年至今，番禺区人民法院处理的因土地征收引起的行政纠纷共件，纠纷主要有三种类型：村民认为补偿费用不合理要求政府裁决，外嫁女纠纷和"回迁户"纠纷。具体数据见下表：二、引发纠纷的原因引发纠纷的原因，作法律分析，主要体现在：（一）法律规制失范在笔者的调研过程中，法律规制的失范几乎成了"过街老鼠"，几乎每一个问题的出现

6、都可以在立法缺失上找到根源。、政府审查村规民约无法可依。在番禺法院年审结的件土地征收行政案件中，有件是由于村民委员会根据村民大会或者村民代表制定的村规民约或是分配方案，决定对"外嫁女"或者"回迁户"不予分配产生的。换言之，这些村规民约是引发上述纠纷的"导火索"。然而，镇政府对于这些村规民约却束手无策。依照村民委员会组织法第二十条村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民

7、主权利和合法财产权利的内容。但是，整部村民委员会组织法都没有规定对于违反第二十条的村规民约应当如何处理。因此出现了有备案无监督的尴尬局面。依照立法法的相关原则，一般接受备案机关与备案机关之间都有领导或者监督关系，如国务院须将行政法规报全国人大常委会备案，省级人大及其常委会制定的地方性法规须报全国人大常委河备案等等，一旦发现报送备案的规范性法律文件存在违法情形，接受备案的机关大多有权直接予以改变或者撤销。然而，村委会组织法并未规定镇政府有权变更或者撤销村民大会制定的村规民约。笔者在调研过程中得知，目前，各村报送备案的工作基本依法进行，镇政府经审查，对于这些村规民约，往往会责令村委会改正。但是村规

8、民约都是经村民大会或者村民代表大会通过的，村民委员会收到责令改正的通知后，拒不召开村民代表大会，镇政府责令改正的决定也因此被搁置一旁，而违法的村规民约依然大行其道。、"两地原则"限制了农民的迁徙自由。商品粮户口与农民户口之间存在不可逾越的界限，二者很难相互转换。"外嫁女"的根本特点在于"嫁而不出"或者"嫁而不入"，其根本原因是国家限制户籍变换的政策造成的。目前农村确定分享集体福利的基准首先是户籍。因此，要想分得征地补偿款，首要条件是获得或者保留农村户口。然而，笔者在调研过程中发现，农民真正分得的征地补偿款数量并不多

9、，在农村单纯依靠集体分红根本难以为计，农民必须通过其他途径来改善自己的生活环境，从这个角度讲，农民外出求发展也是不得以而为之。由于从前的户籍制度留有诸多计划经济的痕迹，户口迁移政策统得过死，由国家统一分配户口迁移计划指标的做法，难以适应不同地区需要。受指令性政策限制，农村妇女嫁到城市，其户口难以迁入城市，由此，直接造成户籍所在地和居住地相分离的情况。同时，男性村民也同样存在这种状况，如果村民委员会贯彻"两地原则"，在外打工的男性村民也一样无法分得红利，在农村城市化程度逐步加深的今天，"两地原则"等于变相限制了农民的生存权和发展权。、征地补偿标准过低，存在

10、"城乡歧视"。目前，国家关于集体土地征收的补偿标准普遍偏低，与城市居民因房屋拆迁得到的补偿数额相比，农民显然得不偿失。根据城市房屋拆迁管理条例的规定，拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。同时，对于处于不同地理位置的地块，实行不同的定价，以广州市为例，对北京路附近的地块要定一类地价，而白云区偏远地方的地块就只能定三四类地价。而对于集体土地的征收补偿，土地管理法和土地管理法实施条例中均未规定评估程序，同时对于土地的潜在价值以及不同地理位置的地块之间的真正差异也不予考虑。同样

11、一栋房屋在城市与农村，获得的补偿费数额相距甚远，因此诱发农民的不平衡心理，进一步激化了土地征收纠纷。（二）利益分配机制陈旧，不能与市场经济体制同步任何纠纷均可归结于利益之争。计划经济时代的分配观念和分配机制是现有纠纷的原初之因。在计划经济时代，土地对于农民而言，更多的是意味着责任和义务，每年，农民要向国家交纳公粮，但是实行的分配制度也是按劳分配，劳动报酬体现为工分。随着经济转型，农村集体经济组织的经营状况日益好转，各种收益也越来越多，农民对国家的责任改由集体经济组织承担，但个体农民并不参与集体劳动，也无法确定其对集体的贡献大小，而适应市场经济的分配机制尚未建立。市场经济的分配机制在法律上讲是以

12、生产资料私有、劳动力价值等确定性为基础的，只有法律权利、义务明确，才能严格界定利益的多寡。计划经济时代的分配观念、分配机制与市场经济的社会实情的激烈冲突，演化成这些纠纷。（三）国家征收行为不规范征收的首要法定条件即社会公共利益的目的，社会公共利益以外的目的，例如商业目的，绝对不适用国家征收。通过考察番禺区的农村集体土地征收情况，笔者发现了"征收"名不副实。在年番禺法院审结的宗因土地征收引起的行政案件中，有件案中的征地补偿协议都是由房地产开发公司或者投资公司直接与农村集体经济组织订立的，具体数据见下表：上表中，除涉及新造镇的土地是用于建造大学城以外，其余全部被征用的土地都用于

13、房地产开发，而不是用于公共利益。三、经验与建议土地征收纠纷涉及到立法、户籍、产权的一系列法律问题，在处理土地征收纠纷的司法实践中，我们体会到了法律规制的缺失，同时也获得了不少启示，积累了有益的经验。（一）司法功能的有限性处理土地征收纠纷，与其说是一个法律问题，毋宁说是一个行政管理问题。由于法律的滞后性、审判的被动性，法院在其中能够起到的作用是十分有限的，很多个案中，即使法院作出了对"外嫁女"有利的判决，由于判决涉及全村村民的利益，执行起来难度较大。最终仍然要通过镇政府出面，才能使问题得以解决。以南村镇为例，其下辖的塘步东村、陈边村、官堂村的大幅土地被征收，村民与村委会之间因

14、征地补偿款分配问题接连发生纠纷，番禺区政府进行政复议，对于符合"两地原则"的"外嫁女"，要求村委会给予其同等分配，法院维持了区政府的行政复议决定，但鲜有村委会自动履行生效判决。由于征地补偿款的分配直接关系到其他村民的切身利益，法院的执行工作遇到了不小的困难。鉴于这种情况，南村镇党委、镇政府专门派人下到各队，与队长座谈，讲解法律规定，宣传相关的国家政策，努力做村民的思想工作。最终，南村镇下属个村，已有个村的村民委员会履行了法院的判决，将征地补偿款发给"外嫁女"。（二）调处"外嫁女"纠纷-一项政治思想工作由于"

15、;外嫁女"群体的形成，有着复杂的历史原因和社会背景，涉及诸多利益主体，单凭法律的适用只能实现个案公正，要彻底解决这一类问题，需要一系列制度体系的建构。因此，就目前的纠纷解决状况而言，调处"外嫁女"纠纷其实是一项思想政治工作，纠纷的解决更多地依靠镇党委、政府对村委会成员进行说服教育，做通他们的思想工作，说服他们摒弃传统观念，正确理解村民自治与法治的关系，逐步接受新的利益分配机制。"外嫁女"纠纷的真正解决，不是在法庭上通过原、被告的唇枪舌战，而是在乡间地头，通过镇党委、镇政府的说服教育。（三）加大调节力度，实现调节方式的多样化在处理土地征收民事纠纷

16、时，鉴于纠纷双方大多来自同一个村，有调节的可能，番禺法院加大了对此类案件的调节力度，抓准时机，适时而动，通过庭前证据交换使双方对各自的胜算有大致认知，而后找出纠纷双方争执的利益焦点，制定双方都能接受的解决方案，努力实现"化干戈为玉帛"，为农村经济平稳发展提供司法保障。对于涉及土地征收的行政纠纷，番禺法院坚守"以事实为依据，以法律为准绳"的原则，同时注重提高判决文书的说理性，对违反法律规定的村规民约作出否定性评价，为镇党委、镇政府开展工作提供司法审查的裁决依据，促进土地征收纠纷得到彻底解决。基于以上分析，对于解决土地征收补偿纠纷，我们提出以下建议：一是运用

17、立法手段，约束村规民约。违反法律规定的村规民约是引发集体所有土地征收补偿纠纷的"罪魁祸首"，依照村民委员会组织法第二十条，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。法律是村民自治的底线，鉴于镇政府修改、撤销村规民约无法可依，完善立法是解决问题的唯一途径。二是确立公平合理的分配标准，取代"两地"原则。如前所述，"两地原则"限制了农民的生存权和发展权，不利于改善农民的生活质量和生存环境，尤其是在集体土地已经被征收殆尽的村，&

18、quot;两地原则"的弊端更为明显，确立公平合理的分配标准刻不容缓，这也是实现股权固化的前提条件。番禺区下辖个村民委员会，各个村规民约五花八门，分配标准迥异，很难用某一个公式统一起来。笔者认为，在确定是否给予征地补偿款分配时，必须秉承两个原则：其一是权利与义务对等原则，村民分得的征地补偿款应当与其从前对国家缴纳的公粮数量相应，只有对集体经济组织履行了义务的村民方能享受征地补偿款。这里需要明确义务的含义，笔者认为，此处的义务是指向国家缴纳的公粮，责任田转为福利田以后，村民向国家交粮、纳税等义务由集体经济组织承担，村民参加村委会的选举、接受计划生育检查等等行为不能视为对集体经济组织履行的

19、义务，选举权属于村民的权利，而接受计划生育检查是每一位公民的义务，并不仅限于农村。一些随夫嫁入外村的妇女以自己参加选举、接受计划生育检查为由，主张享有征地补偿款的分配权，笔者不予认同。而对于那些在农村集体经济组织境况最艰难时，仍坚持劳作，尽数缴纳公粮的村民，任何人都不能剥夺他们的分配权。最令"外嫁女"愤愤不平的，就是土地负担重的时候，与其他村民一样缴纳公粮，现在"苦尽甘来"，他们却被抛在一旁。其二是男女平等原则，不能以传统观念为借口，剥夺女性村民合法的分配权，必须做到一视同仁。其三是户籍原则，集体经济是一种身份经济，成员权利依附于成员身份，户籍是成员身份

20、的表征，户口留在原村的村民方能取得分配征地补偿款的初步资格。三是实行股权固化经营试点工作，使村集体经济组织真正成为独立的经济实体。鉴于很多文章都论述过股权固化经营的优势，这里只对实行股权固化的几个前提条件进行说明：（）股权固化不宜搞"一刀切"，应当选择经营状况较好的村作试点，探索出切合农村实际的经营之路。早在年番禺曾经试行过股权量化模式，但由于当时村里的经营状况欠佳，村民们并无多少股息、红利，体会不到股权量化模式的优势，积极性不高，在加上制度配套工作不到位，缺乏有力的支持，这次尝试最终夭折。因此，良好的经营状况是实现股权固化的必要前提。（）公平合理的分配标准是实行股权固化的

21、重要保障。仅仅实现股权固化并不能一劳永逸地解决所有"外嫁女"纠纷，确立公平合理、兼顾各方利益的分配标准才是最首要、最关键的环节，这个环节做得不好，股权固化非但不能解决纠纷，反而会使矛盾升级。如番禺区沙墟村去年就实现股权固化，但由于"外嫁女"们对固化标准不服，依旧不依不饶地上访申诉。尤其是临近年终，村里即将分配股息和红利，到区政府信访办申诉、上访的"外嫁女"数量急剧上升，令信访人员应接不暇。（）借鉴股份有限公司模式管理村集体经济组织资产。佛山市顺德区推行股权固化的成功经验值得借鉴。根据中共顺德市委办公室年月日印发的关于固化农村股份合作社股权、量化股份合作社资产的实施细则规定，清产核资的重点是"对股份合作社的货币资金、实物资产、往来款项等举行清点盘核"，"属于农村集体所有的土地不作价，但已转化为居委会、人均耕地少于.亩的土地可以作价。"关于如何固化股份合作社股权，该实施细则规定："股份合作社的股份（即股