浅析纳税评估

1、浅析纳税评估纳税评估实践中的问题与思考陈 力 蔡天玖（重庆市永川区国家税务局）摘要 纳税评估作为一项国际通行的管理制度，我国近年来引入税收管理中，各地不同程度地相继开展了纳税评估工作， 取得了较好的效果和经验。 本文试图对永川区国家税务局推行纳税评估工作的实践及存在的问题进行初步分析， 提出 进一步加强和规范纳税评估， 实现对纳税人和扣缴义务人纳税申报情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断， 为加强税 源管理增添措施。关键词 纳税评估 纳税申报 税源管理 税收收入 税源管理1 纳税评估初步实践纳税评估是税务机关运用数据信息比对分析的方 法，对纳税人和扣缴义务人纳税申报（包括减免缓抵退 税申请

2、）情况的真实性和准确性作出定性和定量的判断， 并采取进一步税收征管措施的管理行为，是税务机关在申报征收与税务稽查之间实施的一项管理措施。税务机 关通过获取的税收征收管相关信息， 设置一定预警指标， 对纳税人纳税情况的真实性、准确性、合法性进行综合 评定，及时发现、纠正和处理纳税人纳税行为中的偏差， 实现对纳税2人税源整体、实时监控，促进纳税人提高纳 税遵从度。国家税务总局在总结全国各地开展纳税评估经验的 基础上，印发了纳税评估管理办法（试行） （以下简 称纳税评估管理办法） ，规范了纳税评估程序、 纳税评估 方法、纳税评估指标、纳税评估管理。各级税务机关特 别是基层税务机关，根据税收征管科学化

3、、精细化、信3息化、专业化管理要求，将纳税评估作为税源管理的主 要措施之一，结合本地实际开发纳税评估应用软件，科 学地筛选评估对象，有针对性开展纳税评估，并取得了 显著效果。永川区国家税务局2005年下半年正式启动了纳税评 估工作，并根据纳税评估管理办法，制定了永川市国 家税务局纳税评估管理办法 ，当年通过人工选定， 对汽 车、摩托车、成品油等行业开展纳税评估，当年评估补 税500余万元，取得了初步效果。2006年初，为减少人 工选定评估对象主观因素的影响，在借鉴北碚区国家税 务局纳税评估软件的基础上，自主开发了本局纳税评估 软件永川市国家税务局税源管理系统（以下简称税 源管理系统），实现计算

4、机自动选定评估对象。 税源管理 系统设置“参数设置”估处理”、“评估查询”、 各功能模块授权不同的部门和岗位操作。 “参数设置” 模 块设定税负异动率、税负变动率、收入变动率1、收入 变动率2、应纳税款遵从度（煤炭）等预警指标参数，由税政部门根据税收征管情况进行维护和调整； “纳税 评估”模块由税收管理员根据系统预警情况和提示，打 印下达评估通知书或者约谈通知书；“评估处理”模块由 税收管理员根据开展的评估情况，在系统中产生评估报 告或者移交稽查建议，所长对评估报告进行考核评定、 “评估预警”、 “纳税评估”、 “评处理查询”等功能模块，并对4“评估查询”和“处理查询”模块赋予全局所有工作人

5、员，对评定及处理情况进行查询，全面了解纳税评估处 理结果。永川区国家税务局实行按季预警一次， 税收管理员对 预警提示项目进行疑点分析后，通知纳税人相关人员进 行约谈，对约谈不能消除疑点问题的，有针对性地实施 评估。通过近一年的试点、 探索，逐步进入了实质阶段,并取得了显著效果，2006年全局纳税评估补税1000余 万元。其中，的异常企业开展了重点纳税评估，当月共评估补税 万元，并从中找出了管理中存在的不足，实现了堵漏增 收。永川区国家税务局不断深化纳税评估，进一步加强 了税源管理，提高纳税人的税收遵从度和税务机关税收管理水平，税收收入迈上新的台阶，2007年组织税收收 入42113万元，比上年

6、同期增长19.63%，比2004年增 长106.70%，实现三年翻一番的目标。2纳税评估实践中存在的问题2.1对纳税评估认识不足 由于纳税评估在中华人民共和国税收征收管理法 及其实施细则等涉税法律、法规没有明确的定性，只是 在纳税评估管理办法中进行了界定，因此纳税评估在税 收征管中处于何种地位尚未得到社会各界和广大纳税人 的认可。目前，基本上是对增值税一般纳税人中山税务所11月对税源管理系统预警出3075进行纳税 评估，且只有部分税收管理员从事纳税评估工作，由于 其他税收管理员对纳税评估没有实际的体验，对纳税评估工作还缺乏足够的认识。2.2纳税评估与税务稽查关系处理不当 根据纳税评估管理办法对

7、纳税评估的界定，纳税评 估是税务机关对纳税人有关纳税申报情况的完整性、真 实性和准确性进行审核、分析和评定，将纳税评估字义 内涵界定为对有关资料逻辑审核，但真正要实施纳 税评估必须到户核实或者检查，形成了纳税评估与纳税 检查职责的错位，用检查方式发现的问题，倒过来用纳 税评估的方式进行处理，减少了税收执法刚性；同时在 纳税评估中，不可避免地要使用一些税务检查专用的手 段进行评估， 如调取账证、 实物盘点、 收集相关资料等， 实际上是税务检查代替纳税评估，因此，纳税人普遍认 为纳税评估也是税务检查。2.3纳税评估指标过多且不规范 纳税评估管理办法规定，纳税评估指标涉及通用指 标及分税种指标几十个

8、，要按照这些指标进行预警或者 建立评估模型，涉及大量的原始数据积累才能完成。此 外分行业设定预警指标，没有考虑纳税人生产规模、生 产工艺、生产结构等因素，从而导致评估指标过多且原 始数据资料不真实、不准确、不完整、缺乏科学性，预 警户数较多，增加税收管理工作量，多数税收管理员为6完成纳税评估任务，只对数据资料进行评估分析，没有 按照纳税评估规定的程序实施，缺乏必要的深度，久而 久之，存在厌倦心理。2.4人员素质参差不齐，不适应纳税评估工作 纳税评估涉及税收、会计、统计等多个部门专业知 识，要有的放矢在开展纳税评估，评估人员必须具备相 应的专业知识。 当前，从承担纳税评估的基层税务机关， 特别是

9、税源管理部门的税收管理员，大多数没有具备这 些方面知识，对如何开展工作无所是从，就存在的表面 现象进行分析，无法找到更深层次的原因。3提高纳税评估效果的思考3.1提高对纳税评估重要性的认识，积极稳妥地 推进纳税评估工作从纳税评估管理办法对纳税评估的界定可以看出， 纳税评估是一种事后管理工作，对纳税人的纳税申报、 生产经营、财务核算情况及其他信息进行搜集、审核、 评定、查证后，搜集税务检查线索，为实施有针对性的 税务检查做好准备，通过检查发现管理中存在的问题， 为进一步加强税收管理提供方向。3.1.1开展纳税评估有利于提高税源管理水税收征管质量的高低，取得于税务机关对税源管理能力 学，管理措施是

10、 否到位有效， 又直接影响税的强弱，而税源管理手段是否先进、科7收征管的效率。在税源管理 过程中，通过一系列评估指标的设置，可以了解和掌握 纳税人的生产经营和财务核算情况与评估指标的差异，能够及时发现纳税人纳税申报中的错误和偏差，帮助纳 税人提高纳税申报质量；通过约谈、举证等方式，能够 有针对性地解决纳税人对涉税问题理解偏差而产生的问 题，并将其处理在萌芽阶段，不断提高纳税人的纳税遵从度。3.1.2开展纳税评估有利于落实税收管理员制 度。税收管理员制度是在总结过去税收专管员制度经验 的形成的，它是基层税务机关和税源管理部门负责分片 管理的税务机关工作人员，将管户与管事结合起来，能 有效地解决“

11、疏于管理、淡化责任”的问题。当前，各 类纳税人迅速增加，单纯靠税务稽查方式，无法全面掌 握纳税人的真实情况，开展纳税评估，通过指标分析、 举证约谈，发现并纠正纳税人申报中存在的问题，找准 税收管理主攻方向，并进一步提出税收管理措施，巩固 管理基础。3.1.3开展纳税评估有利于提高税务稽查的针对 性。纳税评估是对纳税人的申报情况进行评价，它也是 实施税务稽查的基础环节，是构建依法、统一、协调税 务稽查体系的重要内容之一，其评估工作直接影响税务 稽查的效果。通过评估分析，发现疑点，直接为稽查提 供案源，可减少稽查选案的随意性和盲目性，做到稽查8目标明确，重点突出。同时，有利于稽查内部的专业化 分工

12、，加强稽查的相互制约、相互监督的作用，充分发 挥稽查在规范纳税、加强管理中重要作用。同时，国家 税务总局在试行纳税评估并取得效果的基础上，修改并 完善纳税评估管理办法，并以总局局长令的形式发布， 提高纳税评估工作的法律地位，也使实施纳税评估具有 法律依据。3.1.4开展纳税评估工作有利于构建和谐征纳税 关系。在当前法制环境下，公民纳税意识普遍不高，通 过开展纳税评估，可以有效、及时地对纳税申报偏差或 者税收违法进行纠正，提高依法纳税的自觉估约谈举证方式让当事人说明情况， 税收管理员通 过 宣传税法，行处理，目的。3.2税 评估、纳税评估是对纳税人的纳税申报情况进行审核分 析，是税收管理环节 报

13、的准确性和真实性，对审核分析出的疑点问题通过举 证、约谈，由纳税人自行纠正，并依照税收法规、法规 的规定履行纳税义务。而税务稽同时评对照税收政策指标其存在的问题，让纳税人自达到宣传税法、服务纳税人，优化纳税环境的正确处理纳税评估与税务稽查关系，建立纳税务稽查良性互动机制中一道工序，其目的是审核纳税申9查则是对纳税人、扣缴 义务人履行纳税和扣缴义务的情况进行检查和处理的全 部活动，其目的是依法查处税收违法行为，维护税收征 管秩序。纳税评估和税务稽查是税收征管过程中的不同 环节，两者既有联系，又有区别。要正确处理纳税评估 与税务稽查的关系，通过纳税评估处理，发现纳税申报 存在的问题，无法通过举证、

14、约谈消除疑点的，移交税 务稽查进行调查处理，为税务稽查提供案源。税务稽查 对纳税人的违法行为进行检查处理，及时揭示纳税人实 施违法行为的方法、 手段，为纳税评估提供有效的方法 通过纳税评估和税务稽查良性互动，进一步研究税收政 策、提出改进和完善管理措施，形成以纳税评估用于税 源管理和税款征收，并为税务稽查提供案源，税务稽查 又促进纳税评估、促进税收政策、 改进税收征管工作的 机制， 提高税收征管的整体效能。加强税收数据应用分析，确定科学、简便、 实用的纳税评估指标，开发本地适用的纳税评估应用软 件。纳税评估管理办法规定了纳税评估通用指标五类4个、纳税评估分税种指标（增值税、企业所得税）几十 个

15、，这些指标涵义又涉及经济学和统计学知识，大多税 务人员根本不知道其涵义，就更谈不上运用到纳税评估 中。加之纳税评估需要借助于现代化的计算机网络支持 目前综合征管软件、金税工程系统的运行，虽为纳税评 估提供了有利的平台，但只为纳税评估提供了纳税人相 关信息数据，不能分析出纳税人申报的疑点和选定纳税 评估对象。税务机关要结合本地税源分布、行10业特点、 生产规模、生产结构、投入产出比、GDP总量、地区税 负等开发纳税评估应用软件，建立纳税评估管理平台。 通过点、线、面税收分析，重点是收入规模、税收负担和弹性分析，预测税收宏观税负水平及变化趋势、税收 增长弹性的基本特征，提供本地适用评估指标，设定预

16、 警参数，运用计算机网络技术，从众多纳税人的海量信 息中分析出疑点问题和异常情况，选定评估对象、提出 评估内容、指明评估方向，提高纳税评估的针对性和实 效性，提高纳税评估质量和效率。全面收集、更新数据，适用生产经营情况变 化。要注重日常工作的信息收集，使税收征管信息和纳 税人生产经营信息的搜集整理 “日常化”，及时充分掌握 有价值的涉税资料； 同时，加强各经济职能部门的协调， 扩大信息数据的覆盖面和提高基础信息数据的质量，实 现对纳税人具体经济行为的连续、系统、全面分析和监 控。加强纳税评估队伍建设，建立一支懂税法、 会评估的纳税评估组织体系。要有效地开展纳税评估， 必须具备政治素质高、业务技

17、能好的税务人员队伍。3.5.1针对当前的征管情况和人员素质，要加强 评估人员培训， 对纳税评估涉及的税收业务、 财务会计、 经济统计、 计算机知识等内容进行系统、 全面培训学习，11切实提高培训质量和效果；同时加强纳税评估经验交流，培养一批胜任纳税评估工作的行家理手和富有战斗力的 纳税评估队伍。3.5.2建立激励惩戒机制，加大干部考核力度， 科学合理设置考核指标，将纳税评估责任落实到人、到 岗，对完不成纳税评估任务的予以一定惩戒，对纳税评 估干出工作实绩的人员，予以一定奖励，在税务人员中 形成立足岗位、奋发向上的良好局面。建立专门纳税评估机构和人员，为纳税评估 工作开展提供保障。基层税务机关可设置专门纳税评估 机构，负责本系统的税收分析、指标设置、组织协调、日常管理、考核评价，保证纳税评估工作有 条不紊地开展。有条件的税源管理部门可设置专门纳税 评估人员，负责本部门所辖区域纳税人的纳税评估，约谈举证和评估处理，从而保证纳税评估的专业化、系统 化、规范化、科学化、信息化，进一步提高纳税评估的 质量和效率，充分发挥纳税评估在税收管理，特别是税 源管理中的积极作用作布置、1徐勇中主编声音像出版社参考文献纳税评估与规范化管理 银12作者简介 陈 力，男 ，1963年6月