论独立学院之独立法人资格

1、论独立学院之独立法人资格高教研究现代教育科学M0DERNEDlUCAT10NsCNCE2006年第3期摘要独立学院依托公办高校和社会力量合作办学,应坚持"完全再法人"的法律地位,并在实践中不断完善作为独立法人所必须具备的三大基本特征:财产特征,组织特征和身份特征.关t词独立学院法人贵格"完全再法人中圈分类号G640文献标识码A文章编号1005-5843(2006)O3一O13OO3作者筒介肖云,淮海工学院高教所(江苏连云港222005)法人是具有民事权力能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织.享有独立的法人资格是一个组织独立合法地位的象征,也

2、是组织面向市场,tl主经营,独立承担责任和享有权利的法律屏障.独立学院作为通过市场方式优化资源,合作办学的产物,坚持独立的法人资格是其确立独立合法地位,面向市场,tl主办学的前提和基础.一,独立学院应坚持"完全再法人的法律地位1998年高等教育法第三十条指出,我国高校"tl批准设立之日起取得法人资格".2003年教育部8号文件关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见(以下简称意见)指出,独立学院应具有独立法人资格,能独立承担民事责任.但独立学院是由已经具备法人资格的公办高校和社会组织(或企业)利用各tl所具有或控制的资源按照一定程序依法再设

3、立的法人,简言之,是由法人再行设立的法人,属于一种再法人范畴.这种再法人在法律意义上与其他依法成立的法人没有区别.但由于它与原法人之间有割不断的联系而在现实生活中独立程度表现不一.目前,我国独立学院的再法人身份在实践发展中表现为以下三种情况:一是"完全再法人.这类独立学院作为独立法人在人格上完全独立,即具有完全的民事权利能力和民事行为能力,能独立承担民事法律责任,tl主经营,独立核算.它冠名"*大学*学院(或分校),依托公办高校有形的教育资源和无形的品牌效应,吸引社会力量的教育投资和捐款,但和公办高校与投资合作方之间的关系是独立,平等的法人与法人之间的关系,产权清晰,责权明

4、确.比如浙江大学城市学院,从成立之日起便以独立法人身份面向市场自主招生,自主建制,tl我管理.它有偿依托浙江大学的品牌效应和优质资源(每年以2O%的学费收入作为回报),建构tl己的办学"软件",通过政府支持和社会投资来置办办学"硬件.它颁发独立的学历文凭,独立接受市场的检验与评价,与申办高校和合作企业不存在依附,附属关系.二是"形式再法人.有很多由公办高校独资兴办的公有民办二级学院转型而来的独立学院,从政府批准确立其独立学院身份÷全国教育科学"十五规划课题:"依托名校办分校办学模式及机制研究(FmOl1317).?-130?

5、-起,在形式上甚或法定意义上已经具有法人资格,但在实际办学过程中却并不具有独立法人的独立实质,他们的决策层基本上来自于公办高校或由公办高校兼任,师资队伍,教学组织和管理很大程度上依附于公办高校.学校的自我发展,自我创新能力不强.产权关系也有待进一步清理,需重新进行资产评估和置换.三是"虚伪再法人".这是一类由最初甚至没有独立的校园校舍的"校中校"模式发展起来的公办二级学院,借独立学院概念界定尚待清晰,市场准入尚待规范之际,亦在社会上自称"独立学院",但从其办学实际来看,从办学形式到内容都不具有法人依法应当具有的充分和必要条件.身份上仍

6、然附属于公办高校,没有独立的招生计划,没有独立的法人财产和领导建制,无独立的教学计划和师资队伍,基本是母体高校管理的翻版.在办学目的上借办学之名,行创收之实.这类"虚伪再法人"对公办高校的品牌价值和教育消费者的利益往往造成极大损害.也由于对母体的依附性,直接遗传公办大学的某些弊病,比如僵化的体制,官僚化的管理,低效率的运行,大锅饭式的待遇等,制约着学校的进一步发展.根据意见精神及其提出的独立学院六大独立原则,笔者以为独立学院要依托公办高校,面向市场,自主办学,必须坚持"完全再法人"的法律地位,在组织形态和办学行为方面坚守独立的法人地位.二,独立学院作为&

7、quot;完全再法人"应具备的三大基本特征中华人民共和国民法通则第三十条指出:"法人应当具备下列条件:依法成立,有必要的财产或经费;有自己的名称,组织机构和场所,能够独立承担民事责任."归纳起来,独立学院作为"完全再法人",必须具备法人所必须具备的三大基本特征:财产特征,组织特征和身份特征.(一)财产特征所谓财产特征也就是独立学院必须拥有自己能够独立支配和管理的财产,要有稳定的资金来源.这是独立学院作为市场行为主体存在和进行活动的前提条件和物质基础.第一,独立学院成为"完全再法人"最基本的财产保障就是必须具有独立的校园校舍和

8、基本办学设施.这是独立办学的硬件基础和前提条件.对于这一点,在教育部意见出台之前,很多公办高校举办的二级学院没有独立的校园校舍和基本办学设施,学生的衣,食,住,学均利用母体高校资源,与母体高校学生同住一个校园.二级学院办学显得名不正,言不顺,不仅不利于自己的长远发展,而且给公办高校的管理带来了混乱.为此,意见将独立的校园校舍等办学基础设施作为独立学院办学的准入条件予以规范,提出"独立学院初办时一般应当具备:校园占地面积不少于150亩(艺术类院校和国家另有规定的除外),为了保证今后发展需要,应预留发展用地,校园规划占地面积不少于300亩.教学行政用房建筑面积不少于4万平方米,教学仪器设

9、备总值不少于1000万元,图书不少于4万册".笔者曾对教育部2004年5月首批公布的独立学院中的180所独立学院进行网上调查.调查结果表明,除了少数几所独立学院因新建校区,仍将办学地址誓设公办高校校内之外,95%以上的独立学院在形式上都与公办高校脱离,有了独立的校区和规划用地以及办学必备的基础设施.第二,作为"完全再法人",独立学院必须有稳定的资金来源,在财务核算上应该与公办高校和社会力量投资合作方保持完全独立.独立学院作为独立的会计主体与公办高校或投资合作方之间的财产置换,权益分配依法按市场通行法则进行.财务上保持独立是一个组织独立的关键,它一方面指财务的运转上

10、独立,即一个独立的包括如何通过市场筹资办学,如何有效配置资源,加强成本核算,保持收支平衡或略有盈余以保证学校持续发展为主要内容的财务运营机制;另一方面指产权上的独立.就第一点,总的说来,最新审批的独立学院均建立了独立的财务核算单位,注重成本核算和效益管理,保持独立的财务运转.但筹资渠道比较单一,9O以上独立学院主要通过学费运转办学.而且几乎所有的独立学院仍将资金开发的重头戏放在通过扩大招生规模获取规模效益上,所以独立学院的规模扩大很快,短短三四年的时间,万人以上的独立学院已有好几所.当然也有独立学院尝试利用自身影响吸引社会捐赠的.比如浙江大学城市学院,几乎每年都有知名人士捐赠建楼或设立学院奖学

11、金,目前已先后接受近千万元的海内外社会捐赠.所谓产权上的独立也就是独立学院的产权归属问题必须明确.它是独立学院对内划分管理权限,对外自主决定发展事务的依据和基础.很多早期由公办高校独立投资创办的公有民办二级学院在办学之初没有进行明确的产权界定,到如今当办学规模,资产积累到一定程度后,举办者和办学者之间不可避免地出现财产所有权及与之相关的经营权,使用权和受益权等方面的财产权益纷争,给学校的进一步发展带来不利的影响.国家国有资产管理局在1993年颁发的国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法中指出,产权界定,是指"国家依法划分财产所有权和经营权等产权归属,明确各类产权主体行使权利的财产范围

12、及管理权限的一种法律行为",界定原则为"谁投资,谁拥有产权".但由于独立学院的举办模式多样,且尚待规范,其产权界定至今还是一个难题.不过,依笔者之见,在促进独立学院的发展上,在投资办学的各大利益主体之间,独立学院作为一个发展主体保持产权的独立性,不受其他利益主体的牵制,明确办学受益主体及受益比例比严格划分产权性质或产权归属于谁更重要.在目前的法律和政策环境下,独立学院作为非营利性事业单位,并且除了初期基建投入,几乎均由向社会收取学费滚动发展而来,其产权的最终归属应属于社会.但产权的受益主体包括参与独立学院办学的利益各方,不回避投资主体的利益回报,明确按投入比例确定

13、受益比例.这样既能保证投资者的积极性,又能保证办学的独立性.(二)组织特征所谓组织特征也就是独立学院必须依法成立,拥有独立一131的组织机构和法人治理结构.那么,作为一个由申办方,合作方等多元利益主体组成的利益共同体独立学院如何制约和权衡各方利益并保证其作为独立法人主体的自主发展?建立合理的法人治理结构是有效的组织保障.所谓法人治理结构是独立学院作为独立的法人实体,在出资者和办学者,经营者和管理者等权益相关人之间建立的有关学校运营和职权划分的组织制度安排.其基本理念是确保学校的自主性和公共性,旨在形成一个责任明确,权力制衡,高效民主的决策与管理体制.应该说,法人治理结构包括两个方面,一方面指学

14、校的机构设置,另一方面指这些机构的运行规则.但就组织独立的实质来说,独立的决策体系是根本.首先就独立学院整个组织机构设置来看,笔者所调查的180所独立学院基本上独立设置了必要的行政部门和教学机构,如院办,学生处,教务处和财务处是必设的几个行政机构,也依托母体高校或面向市场需求设立了专业院系,但管理重心仍集中于校一级领导.就决策机构的设置及责权配置基本上有以下两种情况:(1)董事会领导下的院长负责制.大约有1/3的独立学院设立了"董事会+院长(院务会)"的决策管理机构.当然有一些是"董事会+院长+监事会,"董事会+院长+党委书记"这样的管理机构.

15、其中监事会或党委以监督者身份出现.董事会一般由母体高校,投资合作方和社会贤达人士组成,但它的权限在各个独立学院各有不同.有的董事会在独立学院中充当最高权力机关和决策机构,负责学校的经营决策和发展规划,并授权院长负责学校的教育教学和行政管理工作.这种典型如厦门大学嘉庚学院,由厦门大学,厦门大学嘉庚教育发展有限公司及厦门大学资产经营公司和厦门大学嘉庚学院组成董事会作为学院的决策机构,全权负责学院的经营和管理运作,学院院长由董事会推荐报厦门大学任命,设立由院长主持的院务会,研究执行学校的发展规划,课程体系改革,师资队伍建设和对外合作与交流等各项重大决策,并负责评估,监察学院的教学和行政管理工作.双方

16、责权明晰,管理高效有序.一般有社会资金投入的由公办高校和企业或社会团体合作举办的独立学院采取这种决策模式.但也有的独立学院的董事会形同虚设,董事会和院务会由同一班人马组成,公办高校校长兼任董事长,董事长又兼任学院院长,产权收益人与办学者不分,权力缺乏监督和制约.一些由公办高校独资举办的二级学院往往会陷入这样一种管理状态.(2)母体高校指导下的院长负责制.在采用这种管理模式的独立学院中,以院长为核心的领导班子多由母体高校的领导指派或兼任,配之以党委作为监督机构.但缺乏社会力量参与的领导决策机构如何保证它的开放性和进取性,不至落入公办高校的巢臼,成为独立学院实施法人治理必须考虑的问题.其次,作为一

17、个独立法人的组织还有一个很重要的方面就是组织人员的配备.对学校而言,师资是关键的人力资源配备.能充分利用公办高校优良的师资是独立学院一大优势,但要自我发展,独立的师资很重要.意见也指出,"独立学院还应不少于100人的,聘期一学年以上,相对固定的专任教师队伍.专任教师中具有副高级以上职称的比例应不少于3O.这一准入条件,对于现有很多由公有民办二级学院转型而来的独立学院其实并未真正达到,有些独立学院为节约成本亦或知名度不高,管理不规范,难以吸引到优秀人才,师资完全靠母体高校或其他高校老师兼职.因此,建立一支专兼比例合理,实践经验丰富并对学校有高度认同感的师资队伍是独立学院目前面临的普遍问

18、题.(三)身份特征所谓身份特征指的是独立学院具有法律所虚拟,创制和认可的独立的人格,是一种人格化了的社会组织,它是各种法律关系权利与义务的直接承担者.独立学院作为法人,能够像自然人一样作为社会的基本细胞参与各种活动.法律赋予独立学院类似于自然人的人身特征.比如独立学院须有自己独立的名称;以自己的名义参与法律关系,独立对外招生,独立颁发学历文凭,享有一定的权利,又承担相应的义务l以自己独立的财产对学校债务承担全部责任,以自己的名义在法院起诉或应诉,具有独立的权利能力和行为能力等.这一点对于目前的独立学院来说,人格化表现程度各不一样.自意见出台后,独立学院的名称虽然仍冠之以"××大学