城低保基层实践问题刍议

1、城市低保基层实践问题刍议王磊宁夏社会科学 2008年 9 月第 5 期（总第 150 期）摘要: 制度的实践效果如何是能否实现制度预期目标的关键。 近年来 , 城市低保制度在减缓改革冲击、 维护社会公平与稳定方面发挥了重要 作用。但随着低保制度覆盖面和制度外延的不断扩大,其在基层实践中也产生了诸多问题 , 并影响着低保制度的进一步发展与功能发挥。 文章以东北某资源枯竭型城市一个街道办事处下属的 7 个社区为例 , 着重分析了城市低保制度的基层实践偏差及其产生根源,在此基础上提出了解决城市低保基层实践问题的对策建议。关键词 :城市低保 ;社区;基层实践中图分类号 :C 文献标志码 :A 文章编号

2、 :1002-0292（2008）05-0075-04 Abstract: Effect of the system practice is the key to achieving expected aims. In recent years,urban minimum living securitysystem plays an important role in relieving reformingpressure, maintaining fairness and social ability. However, in the process of broadening the co

3、verage of system, there are many problems in the grassroots practice of urban minimum living security system that influence the further development and functions of the system. The essay studies seven communities of one street in a city,which is running outof the resources, analyzes the differences

4、in grassroots practice ofurbanminimum living security system andanalyzes the courses of the problem and also offers solutions to the problem.Key words: urbanminimum living security system; community; grassroots practice城市居民最低生活保障制度 （以下简称“城市低保”是中国社会保 障体系的重要组成部分 ,也是社会保护体系的“最后一道安全网” 。 1993 年上海率先建立城市居民最

5、低生活保障制度 ,拉开了中国城市低 保制度改革的序幕。 1997 年 8 月,国务院发布国务院关于在各地建 立城市居民最低生活保障制度的通知后 ,这项制度推进的速度明显加快。 1999 年国务院颁布城市居民最低生活保障条例则意味着 中国城市低保进入了制度化、 规范化发展的时期。 城市低保发展至今 的 10 多年 ,也是中国城市国企大规模改革、城市贫困人口大量涌现的 10 多年。城市低保的发展对于减缓改革冲击 ,维护社会的公平与稳定 发挥了至关重要的作用。截至 2008 年第一季度全国城市低保保障人 数已达 2 280. 4万人1。城市低保覆盖面扩大的积极作用无疑是显著 的,但随着低保制度覆盖范

6、围和制度外延的扩大 ,其在基层实践中显现 的问题也不容忽视。一、城市低保研究综述目前 ,学术界关于中国城市低保的研究总体上包含以下几个方面:一是与经济学、 贫困理论相联系的研究。 这类研究关注城市贫困程度的测 量、贫困线的界定以及贫困群体的划分 ,以期科学测定低保群体的界 定标准及其保障水平 ,为政策的制定提供基本理论依据。二是与财政 理论相联系的研究。这类研究从公共财政、政策的视角出发,结合经济水平与社会形势 ,探索合适的低保金筹资渠道与补偿方式。三是关 于完善低保制度的指导思想与相关改革理念的研究。 这类研究主要关 注低保制度的理念、价值取向。比较一致的看法是,低保制度的改革与完善应该依循

7、“适度救助” 、“促进再就业”、“配套改革”等基本理 念。四是近年来出现的建立在国际比较基础上的低保制度研究。 这类 研究从社会救助制度的思想渊源出发 ,从国际社会政策争论的视角着 手 ,试图对以城市低保制度为代表的中国社会救助制度进行全面评估,并探讨其对正在形成的新的社会福利模式的可能影响。毫无疑问 ,现有的研究无论是理论探讨还是实践总结 ,都对中国城 市低保制度的改革与发展有着重要意义。 但这些研究的视角大都偏向 宏观与总体的研究 ,在微观操作层面上的研究则相对不足。然而 ,一个 制度构想和理论体系无论如何完善 ,一旦置于基层的实践 ,其运作逻辑 便会与当下的具体情境产生微妙的联系 ,如果

8、我们不注意观察这种基 层实践以不断调适制度构想和理论体系 ,当非预想的基层实践出现并 不断稳固化 ,必然会冲击我们美好的预想 ,甚至是完全破坏。因此 ,本文 以自下而上的视角 ,重能对人为因素进行有效控制。社区低保工作管 理不规范、不透明的现象依然存在。在诸多可操作性行动中 ,“关系” 是最重要的资源 ,社区干部无疑是非常关键的人物。由于社区低保人 数众多 ,不少条件接近低保资格的“边缘”家庭便开始尽量和社区干 部拉关系 ,低保审批对于社区干部来说成为一件有利可图的事情。尽 管社区干部只是负责向街道申报家庭申请 ,并没有实际的审批权力 ,但 申报权也足以使居民和社区干部“搞好关系” 。于是 ,

9、上报的人数大幅 增加 ,在政策相对宽松的时期 ,一些可批可不批的家庭便因“好关系” 而得以享受低保待遇。同时 ,也正是由于社区干部没有审批权 ,对这些 违规行为的监督约束机制也相对较差。换句话说 ,由于此类行为的违 规成本非常低 ,故而不规范的行为经常出现。（四 ）基层低保工作岗位设置、经费预算欠合理 ,低保工作者素质不 佳合理的岗位设置与充裕的经费保障是基层低保工作有效组织与开 展的前提和基础。就机构和岗位设置而言 ,目前的社保专门管理机构 只设置到街道一级 ,即街道的社保所 ,每个社区里只有一名低保干事。 低保干事属于社区的工作人员 ,与社区其他工作人员一同工作 ,但低保 干事没有正式编制

10、。在这种环境下 ,虽然政策规定低保员必须“专人 专用” ,实际上却几乎不可能。就经费预算而言 ,社区的低保工作没有 专门的办公经费预算 ,统一从社区的办公经费中列支。但社区的办公 经费并不充足 ,常常捉襟见肘。笔者所调查的社区的办公电话只能打 入而不能打出 ,社区工作人员打电话联系一些相关部门时 ,都是用自己 的手机 ,话费大多不能报销。社区工作者是社区内低保管理的直接操 作者 ,他们自身的因素对低保政策的实施影响相当大。目前 ,笔者调查 的街道 ,虽然经过两次改选 ,社区干部整体素质在年龄、学历上有所改 善 ,但社区干部的素质仍参差不齐。 调查表明 ,社区工作者只拥有中专、 高中以下学历 ,

11、没有接受过专业教育和训练。如此低的从业素质再加 之其收入相对较低 ,使得不少人不能以正确的态度面对低保工作。具 体表现为 :一方面他们对于低保申请中的烦琐的走访、劝说工作感到 厌烦 ,对少数居民的纠缠甚至是威胁感到畏惧 ;另一方面又觉得低保审 批似乎有利可图 ,不能对申请者做到一视同仁、公平对待 ,从而影响了 政策的有效贯彻。三、解决城市低保基层实践问题的几点思考尽管说 ,如果不关注基层实践的走向 ,一个好制度预期的结果可能 截然相反 ,但是 ,要从根本上减少制度在基层实践的偏差 ,提高其效率 与水平 ,就应该做好制度设计与运行两个方面的工作。（一 ）在“应保尽保”原则下进行灵活制度设计 ,准

12、确甄别低保对象当前,判断低保资格的标准过于简单、 刚性 ,未能设计出不同结构贫 困家庭人均最低生活费的不同标准 ,更没有进一步研究如单亲家庭 ,老 人、儿童、残疾人等不同贫困群体的实际支出与最低生活救助的实际 需要。因此 ,需要在考虑家庭收入水平的基础上 ,设计一种可以客观体 现救助对象家庭特征或者本人特征的、 有差别的救助金辅助衡量标准 或附加条件。例如 ,在附加条件中 ,可设劳动能力、家庭人口、残疾与 疾病等常量。相对有弹性的制度设计有利于发挥社会救助制度公平分 配的社会效用 ,提高保障效率 ,也能够避免宽松的保障标准对争办低保 行为的不适当的激励。对于低保资格的审核中隐性就业问题 ,最为

13、有效的解决方法是通 过法律手段审查申请人的银行账户等以便准确掌握其金融资产的占 有情况 ,但由于民政部门不是权威执法机构 ,不具备审查的合法性 ,因 而笔者主张 ,国家通过相应的立法 ,为低保救助的取证、实施过程制定 明确的程序规范 ,从法律层面保障取证过程、实施过程的合法化、正 当化和强制力。作为低保实施主体的民政部门与相关部门及社会各界 的密切配合与有效合作 ,将会极大地提高工作人员的工作效率。此外 , 相关立法和具体规范、 措施的出台也将有力地约束工作人员的工作内 容,以减少工作的随意性和肆意性。（二 ）强化制度促进再就业的功能 ,做好低保与就业的衔接工作 在对低保对象科学分类的基础上

14、, 对其中有劳动能力的低保对象 , 应建立规范化的具有激励作用的保障标准和支付方式 ,防止其对保障 金的消极依赖。为了有效地防止制度依赖 ,促进再就业 ,笔者建议从以下几个方面着手 : 其一 ,在保障标准上 ,进一步扩大有劳动能力低保对 象与无劳动能力低保对象之间的差别。 实践中 ,可以采用“收入豁免”、 “就业补贴”等措施鼓励有劳动能力低保户就业。此外,还应该把与低保相关的附带福利的申请资格由低保家庭扩大到低收入家庭或有 特殊困难的家庭 ,从而弱化综合福利对低保对象退出救助的影响。其 二 ,增强有劳动能力低保对象的社会责任与义务意识 ,即明确低保对象 既有权利申请低保 ,又有义务通过求职自立

15、。西方国家的工作福利制 度对我国低保政策有借鉴意义。 “工作福利制度”即是“为你的福利 而工作” ,它是一项强制性的劳动力市场计划 ,其特点是突出被救助者 的义务 ,该项制度规定凡是有劳动能力的被救助者需要为救助金而工 作,否则会失去被救助的资格。 其三 ,加强就业培训 ,完善教育救助 ,促进 低保家庭自立能力建设。 社会救助的资金除了要保障其基本生活需求 外,其重点还是“投资”于低保对象的自立能力建设 ,特别是要加强对 低保对象的就业培训和教育救助。从西方国家的经验看,对这些家庭来说 ,加强人力资本投资特别是保障其子女的教育机会 ,是防止贫困代 际循环的重要举措。（三 ）改善硬件手段 ,降低

16、人为因素干扰 要建立完善的低保信息管理系统 ,将社区、企业、上级主管部门等 与城市居民最低生活保障工作相关的各方都纳入其中,定期或随时在网上发布信息 ,实现信息共享。信息系统的数据还应定期更新维护 ,以 便随时掌握受保人的实际收入状况 ,真正做到动态管理 ,使低保户有进 有退。低保信息管理系统的建立是一项长期的系统工程,完善的系统需要整合用工单位、财政税务部门、街道社区、金融系统、信息管理 部门等多方面的关系 ,需要有计划地逐步推进。另外 ,为了避免社区工 作者与居民之间的熟识关系对低保申报工作的影响 ,应该适当改变低 保家庭情况调查、 审核的工作方法。 家庭情况的调查与判断应由街道 或街道以

17、外的工作者负责 ,社区管理人员进行协助 ,从而避免由于社区 管理人员自身关系所带来的各种人情现象。（四 ）建立独立的基层低保工作岗位 ,实现低保工作人员专业化不可否认 ,目前 ,在社区层面低保工作岗位设置较少 ,社区低保员身 兼数职的情况还相当普遍。因此 ,要真正实现社区低保工作专人专管 首先必须解决社区居委会的岗位设置和办公经费问题。 政府应为社区 居委会创造良好的工作环境和条件 ,安排必需的工作经费 ,配备必要的 工作人员 ,落实适当的生活待遇。在此基础上确保低保工作专人专管 将这项工作做好。低保工作要获得实质性进展和长足进步,离不开一支专业化的基层工作队伍。要加强基层低保工作人员的专业化建设 除了要建立相对独立的基层低保工作岗位之外 ,还应对该岗位的任职 资格、工资待遇、保险福利加以明确规范。同时 ,还应加强对低保管 理人员的业务培训。业务方面的培训内容既要涉及与低保有关的政 策、法规的学习和掌握 ,还要注重现代社会工作理念与方法的培养。 现代的社会救助理念有助于摒弃恩赐观念及官僚作风 ,提高社区居民 的向心力和凝聚力 ,真正把低保工作落到实处。此外 ,在低保实践中还应该重视公众的参与 ,尤其要吸纳贫困人口 参与决策 ,增强其在脱贫行动中的主动性 ,使其拥有知情权和发言权。公众有效的监督可以确保低保制度达到预期效果，防止出现资金被滥