从黑龙江省农林土地权属争议看我国土地登记制度和林业管理体制改革

1、从黑龙江省农林土地权属争议 看我国土地登记制度和林业管理体制改革作者：孙绪森来源：作者赐稿来源日期：2006-4-15本站发布时间：2006-4-15 20:21:46阅读量：1658次 由于开发北大荒的战略需要等历史原因和现行规制的障碍，近年来，黑龙江省农林土地权属争议频发且迟迟无法解决，不仅使地方各级政府及职能部门无能为力，影响了正常的社会经济秩序，有损于法律的尊严和政府的形象，而且成为黑龙江省经济持续发展和社会稳定的一大隐患，不利于和谐社会的构建。因此，从高层决策和立法修正的角度研究解决这一问题显得尤为必要和紧迫。 据统计年鉴显示：2004年，黑龙江省共有13 个地级市（区）、46个县和

2、19个县级市，全省总人口3816.8万人，其中市镇人口2014.5万人，乡村人口1802.3万人，土地总面积4540万公顷，耕地面积990.5万公顷，森林面积2007万公顷，森林覆盖率43.6% 。 黑龙江省基本地貌特征是五山、一水、一草、三分田。山地面积占58.9%（其中：中山占4.4%，低山20.4%，丘陵占21.8%，台地1.8%，山区河谷和冲积平原10.5%），平原占41.1%。森林资源主要分布在东部和北部的大、小兴安岭、完达山、张广才岭和老爷岭，松嫩和三江平原则相对较少。 黑龙江省是我国的林业大省，是国家重点林区之一，森林面积约占全国的12%,活立木总蓄积15亿立方米,两项均居全国第

3、二位,木材产量位居全国第一位。 黑龙江省也是全国最大的国有林区，国有森林面积占93.2%。全省森工实际上分为“三家”，即龙江森林工业集团（省森工总局）、大兴安岭林业集团（大兴安岭地区行政公署）、伊春林业管理局（伊春市政府），均实行政企合一的管理体制，其中，大兴安岭地区行署与大兴安岭林业集团完全政企合一，辖3县、4区和10个林业局，总人口54万人，土地面积846万公顷，有林地面积653.2万公顷；伊春市政府与伊春林业管理局也是完全政企合一，辖1市（县级）、1县、15个区、17个林业局，总人口132万，土地面积330万公顷，有林地面积313.9万公顷。大兴安岭地区和伊春市合计土地面积1176万公顷

4、，有林地面积966.1万公顷。 鉴于大兴安岭和伊春国有林区的特殊性，黑龙江省农林区土地权属争议调查范围和研究重点是省森工林业、地方国有林业施业区及其与农村集体、国有农场等单位毗邻的区域土地权属争议问题，而不包括上述两个国有林区。这样，本报告与此相对应时所说的“黑龙江省”、“全省”及数据也就不含上述两个地市（如说全省土地面积3364万公顷，就是在黑龙江省全境土地面积万公顷基础上扣除1176万公顷后的面积）。 一、 黑龙江省农林土地权属争议状况及至今难以解决的原因 据调查，九十年代初期黑龙江省每年发生农林土地权属争议几十起，到1995年全省共遗留大的争议50起，面积约12.5万公顷，而1998年以

5、后争议起数激增，事态趋重。截至2005年末，全省尚有711起农林土地权属争议未得到解决，面积达16.5万公顷，争议起数与面积分别增加了14倍和4万公顷。在争议总面积中，属于林权证与土地征（也有极少数是土地证与草原证、林权证与草原证、林权证与林权证）重叠的面积占1/2以上。根据典型调查解剖和上报材料分析推算，在争议总面积中，属于农村集体已开垦经营达20年以上的占2/3左右；属于1994年以前开垦并已连续使用达20年且在此期间对方没有提出过权属要求的占1/4以上；目前仍由农村集体在使用的占70%左右，其中有约6.9万公顷已划为基本农田。近年来，因土地争议引起的突发性、恶性事件呈现出增长势头，有的抢

6、扣工具、毁坏苗木；有的聚众殴斗、持枪伤人、抓人，造成人身伤亡的严重后果。林口县部分乡村与东方红林业局发生过150人参与的大规模械斗致使10余人受伤。尚志市有土地争议面积1.43万公顷，几年来农民到市级以上政府及相关部门上访多达200多起、5000多人次；上省、进京达到50多起，而且大都是群访。海林市海林镇三合村与省森工总局所属的海林林业局的土地权属争议，2002年、2003年、2005年发生了三次大规模的激烈冲突，一次比一次严重，问题至今没有解决。 黑龙江省农林土地权属争议产生及至今难以解决，其主要原因是： （一）农林交错、场村交叉、插花用地格局 黑龙江省农林用地主要由省森工、地方国有林业、省

7、农垦和农村集体四大系统构成。 省森工下辖三个林管局、23个林业局（其中有20个林业局局址在建制镇内，2个局局址属独立工矿区，1个局局址在市区内）、386个林场经营所，施业区跨省内47个市县。森工系统共有人口180万人，职工71万人（其中正式职工34万人）。省森工经营面积1006万公顷，占全省土地面积的30，有林地.万公顷。 黑龙江省地方国有林业包括3 6 0 个国有林场（其中山区林场301处，平原区林场47处，种子林杨12处），7 9 处国有苗圃，4 6 处森林公园。360个地方国有林场总经营面积779.5万公顷，占全省土地面积的23.2%，有林地面积476.5万公顷。全行业现有从业人员近10

8、万人。 黑龙江农垦横跨全省个地（市）个县（市），总局下辖个分局、个农（牧）场、2241个农牧生产队，总人口万人，从业人员70.5万人。土地总面积万公顷，占全省土地总面积的6.7。其中，耕地213.2万公顷，林地万公顷，牧地草原万公顷。 统计年鉴上全省境内耕地面积是990.5万公顷，实际上目前已接近1200万公顷。所以，全省农村集体耕地（扣除农垦系统的200多万公顷、伊春的15.3万公顷、大兴安岭的9.7万公顷、国有林业施业区的近20万公顷耕地）在1000万公顷左右。这些耕地分布在全省各地农村。 这样，在全省许多地方就形成了森工、地方林业、农垦、乡镇相互之间农林交错、山中有村、林中有田、场村交叉

9、、插花用地格局，为土地权属争议埋下了隐患。 （二）有关法律法规相左，地方政府作为有限 本来在土地法总则中，土地利用总体规划和土地法管理的客体包括了耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等农用地和建设用地、未利用地，可是在森林法、草原法、渔业法中又将林地、草地、水面的登记肢解出去，由行业管理部门登记（土地法第十一条第四款也规定：“确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照森林法、草原法和渔业法的有关规定办理”）。森林法关于“国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政府。”的规定，使林地

10、这一不动产的登记脱离地方且向上多级审批，不仅不能及时公示，违背不动产登记的主旨，而且出现差错难以更正。现行的黑龙江省森林管理条例第十条“已领取林权证的国有林业单位，不需再办理土地证”的规定，使得林业辖区内的非林地也无法进行土地登记。该条例第二条第三款：“林地，包括有林地、梳林地、灌木林地、采伐迹地、火烧迹地、苗圃地和依法确认的其他林业用地”的规定，将“林地”规定为依法确定的“林业用地”，从而就使人们将“林地”与“林业施业区”混淆了、等同了。在林业施业区内不仅有有林地、梳林地、灌木林地、采伐迹地、火烧迹地、苗圃地，还有耕地、水面、草地，以及市镇、办公、住宅、企事业和其他建筑物、构筑物用地，后者显

11、然不属于林地，不应纳入森林法及条例的调整范围。从另一方面说，林业施业区是经国家批准的具有宏观控制和规划性质的一定区域内土地利用方向和经营范围，利用方向不是也不等同于土地利用现状，范围更不等同于产权。但事实上林权证是按林业施业区发放的，施业区面积都进入了林权证。这样，在林业施业区内，不管是水面、草地还是耕地；不管地方的耕地是林业局建局前形成的，还是建局后开发的；不管是经政府批准开垦的国有荒源，还是私自毁林开荒的耕地，林业部门均将其视为自己的权属，并以林地及退耕还林的名义“回收”或收取有偿使用费。在这种情况下，土地权属产生争议是必然的。 （三）管理体制的原因，使问题难以协调、久拖不决 森工企业隶属

12、于黑龙江森工总局，森工总局又隶属于国家林业局，这样，当出现土地争议需要协商或上级裁决时，由于层次多、隶属关系不同，市县政府无法作为，即使省级政府及有关部门处理也效率低、难度大。土地争议难以协调的还有省林业厅直属的两个国有林场管理局，即尚志国有林场管理局和庆安国有林场管理局。尚志国有林场管理局原系尚志市所属单位，1998年划归省林业厅直属，在此之前尽管也发生过一些土地争议，但都能在该市党委、政府的统一领导下妥善解决。划归林业厅后只能相互协调，而协调的作用是有限的。在尚志市土地权属争议总面积中，尚志国有林场管理局就占60%，达到8635公顷。尚志市有关部门的领导说：尚志国有林场管理局如果隶属于尚志

13、市可以使目前尚志市的土地权属纠纷减轻50%以上。 （四）农业与林业生产境况的逆向变化，是土地争议产生的现实诱因 五十多年来，黑龙江森工系统累计为国家生产木材4.9亿立方米，上缴利税117亿元。与此同时，严重透支了森林资源和企业财力。从80年代中期，森工林区逐渐陷入了资源危困和经济危困之中，特别是1998年国家实施“天保”工程以来，黑龙江森工企业年林木采伐量锐减，木材产量调减近50%，由90年代的每年1千多万立方米，降为近几年的6百万立方米左右（1995年1123. 6万立方米，2000年691.5万立方米，2004年623.8万立方米），70%的林业局已经基本上无林可采，30%以上的林业职工转

14、岗或失业，工资增长缓慢。2004年全省森工职工年平均工资只有4751元，还经常迟发和有一部分无法兑现。而农业的境况却与此相反。前些年，农民种田每亩要交纳各种税费七八十元，收益较低，经营耕地的积极性不高，有的地方甚至出现弃耕撂荒的现象。2004年黑龙江省开始实行“一免两补”政策，农民经营每一亩耕地不仅可以免去七八十元税费，国家还给予一二十元的补贴，农民种田的积极性普遍高涨，对耕地的重视程度及增加耕地的欲望迅速提高。农业与林业生产境况的这种逆向变化，导致农民把眼光盯在耕地上以求致富，林业把眼光转向耕地以求解困，从而就使潜伏或历史遗留土地权属的问题集中凸显出来。 （五）林地回收超出应有的范围和度量，

15、导致土地争议加剧 九十年代以来，特别是国办发 199464号关于加强森林资源保护管理工作的通知和国发明电19988号关于保护森林资源、制止毁林开荒和乱占林地的通知下发后，林业部门逐步加大了对毁林开垦、超坡开荒、盗伐林木打击和管理力度，这样做是符合国家关于保护森林资源、改善生态环境的总体要求的。黑龙江省结合本省实际制定了相应的政策规定贯彻中央精神。如省委黑发199817号文件规定“凡1994年后开垦的林地和1994年前开垦的坡度在25度以上的林地，必须在2000年前还林。对1994年前开垦的坡度在15度以上的坡耕地，要制定规划，有计划地进行退耕还林，2010年前全部还林”。但多数林业企业在林地回

16、收工作中超出了范围和度量；有的把一些农村集体经济组织已开垦使用三五十年的平坦耕地也加以回收。 问题的复杂性还在于，在回收林地的过程中不少林业企业在没有村委会参与的情况下就直接向有关农户发送“林地回收承包合同书”，每亩一年收取550元的有偿使用费。对此，有的农民拒绝了，而有的农民看到转向林场交承包费要比向村里交承包费每亩一年省几十元，便签字接受了，但当2004年全省农业实行“一免两补”后，这部分农民又翻悔，拒绝向林场再交承包费，使问题及矛盾更加复杂化。 （六）一方违规、违法但已成既定现实，另一方则坚持已见 黑龙江省在八十年代初期从林业部门划拨出“两荒”1400万亩给临近的乡村和国营农场造林。但由

17、于种种原因多数“两荒”土地后来开垦成了耕地，并已成为当地农民赖以生存的土地，其中绝大部分已纳入二轮土地承包，30年不变。这些原“两荒”地已不在林权证范围内并且大部分已由当地市、县政府为乡村和国营农场颁发了林权证或土地证。林业部门不顾现实情况，坚持欲收回已不可能收回的这些由“两荒”开垦成的耕地，要求明确权属有偿使用。这样势必产生争议和纠纷。再如，在不同的历史时期，部分集体经济组织或农民未经政府批准擅自开垦蚕食林业企业的土地、林地，有的甚至毁林开荒。这种情况由于当时没有有效的制止和查处，今天对那些年代久远且不超坡的私自开垦的耕地，再追究起来不但已丧失时机而且也事过境迁。 （七）地权、林权两部门管理

18、多级发证，必然造成混乱 根据原国家土地管理局颁发的土地登记规则和原林业部颁发林权证工作方案的规定，颁发土地证、林权证必须要履行一定的工作程序，其中最关键的工作环节就是申领证书的单位要与周边相邻单位履行签定土地、林地权属界线协议并签字盖章手续，这项工作应在土地划界和林业稳权划界工作中完成。据调查了解，黑龙江省颁发的土地证和林权证主要有以下几种情况：一是依据土地划界成果和省、市、县政府土地划界批复文件，由市、县政府为省、市、县和部队所属农、林、牧、渔、苇场和乡村颁发的土地证书；二是由省政府按土地划界批复文件为中、省直和部队所属农、牧、渔场颁发的土地证书；三是原林业部按稳权划界成果或林业部门提供的林

19、相图为省森工各林业局颁发的林权证；四是当地市、县政府依据划“两荒”成果为国有农、牧场和当地乡村颁发的林权证和土地证；五是当地政府依据划“两荒”和林业资源调查成果或林业部门提供的林相图为当地林业部门的林场颁发的林权证。由于受当时工作条件和技术水平的制约，无论是在土地划界、颁发土地征，还是在稳权划界、颁发林权证的过程中，都存在着一些漏划、错划、图文不符、图纸与实地不符的问题和单方另绘图纸上报等其他一些不规范的行为。正是由于土地和林业部门以往的工作疏漏和失误及土地证与林权证重叠盖被（以及没有实行不动产登记公示制度），地权、林权两部门管理和多级发证，引发了大量的土地权属争议和纠纷。 二、解决黑龙江省农

20、林土地权属争议的宏观思路 要从根本上解决黑龙江省农林土地权属争议问题，在我国现行的法律、法规和不动产登记体制下，地方政府和土地行政主管部门的职权已力所不及，它有赖于相关规制上的突破及理念上的共识。 （一）平衡协调好双方利益 保障其应有的生存权和发展权 黑龙江农林土地权属争议，林业企业往往以属于其林地，应退耕还林和保护生态环境为由拒此力争或收回土地，但据调查了解，在实际中，林业企业从农民手中所收回的土地大部分并没有植树造林，而是坐收或转收土地有偿使用费。因此，黑龙江农林土地权属争议实质上是农民、职工（包括林场、农场职工）群体间的利益之争以及利益链条的支撑。争议的裁决结果，本身与是否落实退耕还林、

21、生态建设的政策无关；要搞好退耕还林、生态建设关键决定于退耕还林规划及土地利用总体规划的科学性、权威性和执法力度，它与土地权属争议是两个范畴的问题。 利益群体，又称利益集团，是政治学、社会学和经济学都关心的一个问题。利益群体指的是在某些问题上有共同利益，并且有类似人口特征的群体。有不同的利益存在就引出利益协调问题，如果没有利益协调就可能产生群体之间的利益冲突。 长期以来，我们在利益分配上有两个错误的倾向，第一只讲整体利益，不谈群体的利益，更没有研究如何协调群体利益；第二是过分期望得到一种“帕累托最优”（就是让某些人得到利益而不伤害他人的利益）。由于上述两种思路的误导，人们往往不注意寻找一种各利益

22、群体都能接受的方案。做为黑龙江林区土地权属争议的三大利益群体，无论是农民，还是林业职工、农场职工，均是中华人民共和国公民，他们均享有生存权和发展权，在制定政策和调处土地争议时尽可能兼顾双方的利益，不能兼顾时，要向生存困难的一方倾斜；在双方发展空间及余地相差悬殊的情况下，向小的一方倾斜。这其中蕴涵和实现对历史政策的微调和构建和谐社会理念的顷注。因为某些历史政策由于受当时环境和和时代的影响具有一定的局限性，比如国家当时给各森工林业局的建局规划和林业后来的稳权划界及划“两荒”时，就没有给地方和农村集体留出一定的发展空间，把大量的宜农荒原划在了林业版图内，几十年来随着农村人口的增加，为了生存和发展，农

23、村只能开垦林业版图内的宜农荒原。可以说，协调农民、林业职工、农场职工群体的利益矛盾，在一定意义上来说，就是对某些有争议的国有土地使用权或土地权属模糊的资源进行重新分配。这是政府作为国有资源的代表和社会的管理者的权力和职责。 （二）明确不动产登记以土地登记为核心的改革取向 土地是一切不动产的基础和载体，是物权之母，土地登记是不动产登记的主体。黑龙江国有林区土地多头登记、多级发证，土地征、林权证、草原证重叠盖被是我国不动产登记制度五（即登记机关、登记根据、登记程序、登记效力、登记簿册）不统一的一个缩影。我国物权法（草案）把解决我国不动产登记的五不统一问题从立法的层面上提了出来。物权法（草案）第十条

24、中规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。”但统一登记的范围和登记机构统一到怎样的地步还没有明确。它涉及国家机构的重新设置和部门管理体制改革等重大问题。 其实，物权登记原本是基于物权变化自身特点考虑的一种不动产物权变化的公示方式，动产的公示方式为交付，不动产的公示方式为登记，其公示产生物权登记的公信力，为民事主体的交易提供信用保证，达到降低交易风险的目的。但是由于我们长期以来将登记作为行政机关的职能（分别登记的理论基础是土地、房屋、森林等不动产的行政管理理论，而不是市场经济需要的民法物权法原理）而不是公示方法，过分强调国家利益，强调管理，而在转轨时期，国

25、家利益又多为部门利益所代替，并形成部门利益之争。从而造成了登记与行政机关的设置与职能合一的问题。由于多个行政机关负责对不同的不动产进行管理，由此形成了多个登记机关负责登记的现象 为维护在不动产登记上的司法统一性，同时也因为不动产在自然联系上的紧密性，在国际上，通行的不动产权属登记的一项原则是“帘幕原则”，即只能透过这一个窗口来了解不动产权属状态，政府的登记簿是公众获得信息的唯一来源。为保证这种唯一性，就只能由一个机构来管辖不动产的权属登记。不动产登记机关，在德国为属于地方普通法院系统的土地登记局；在日本为司法行政机关法务局、地方法务局及其派出所；在瑞士，大多为各州的地方法院。这种作法，是以土地

26、登记直接或者间接地决定权利人的实体权利，故登记应与司法系统建立直接的关系。如在德国，不动产物权登记的争议直接进入诉讼程序，当事人在此程序中已经不必起诉，而是向上级法院直接上诉。我国历史上制定民法之初，为贯彻民法规定的不动产物权变动规则，也曾采用法院统一登记的作法，但后来因为民国初期司法的混乱而改为属于行政机构的地政局统一登记，此法延用在我国台湾至今。在我国，有学者认为登记也应由不动产所在地的县级人民法院管辖。这一看法不无道理，但将法院作为登记机关也有一定的弊端，表现在：1、由于目前我国各级法院承担着繁重的审判任务，如果再让它承担繁重的登记工作， 未免负担过重。2、在物权发生争议的情况下，法院要

27、确定真正的权利人，必须要审查登记的真实性问题，然而如果由法院进行登记，必然对法院最后的裁判产生影响。3、由法院承担登记义务，如果法院的工作人员没有按照登记的规则进行登记，玩忽职守或徇私舞弊，或在登记中运用欺骗性手段而造成登记错误的，按理应承担相应的责任。这时由法院追究责任，将十分困难。即使追究了责任，也有损于司法的权威。4、尽管登记是一种公示方法，但在我国，登记也具有一定的行政监督作用。因此，登记与对不动产的监管工作联系在一起。正是由于这一原因，所以登记由行政机关来承担，也具有一定的合理性。 如果登记机关完全是一个中介机构，在性质上是一个民间组织，尽管有利于防止行政权对民事权利的不正当干预，但

28、也会带来新的问题：一方面不能借助于行政权利来进行登记的实质审查工作，换言之，在从事实质性的审查时，它缺乏一定的权威性。另一方面，在登记申请人从事虚假登记的情况下，对其实施行政处罚将会遇到一定的困难。至于专门重新设立一个独立的行政机关负责登记，必要性不大，而且也不符合行政机构精简的原则和发展方向。 综上所述，我们认为，我国的不动产登记机关应当统一，这是一个必然的趋势。而且，将来的统一必然是以土地为基础和为核心的统一，因为这是自罗马法以来一切建立不动产登记制度的市场经济国家和地区的共同做法，其理论根据是，不动产物权的核心是土地的物权；非直接针对土地的不动产物权也必然是以土地物权为基础的，各种权利实

29、际上都是在土地之上形成的，围绕着土地使用权而展开的。因此未来的不动产登记应发挥土地行政主管部门业已建立起来的一整套土地登记机制、作用和工作优势，以土地管理机构为依托，由不动产所在地的土地登记机构管辖。具体到我们所研究的黑龙江省农林土地统一登记问题，与市场经济相适应和国际惯例接轨，林权证、草原证也难以和不应代替土地证。如大兴安岭国有林区已领取了林权证，但其林业集团公司与某外商合作创办企业时，外商提出中方所入股的土地必须具有合法的土地证件，否则不予合作。为此，林业集团公司不得不申请补办用地手续，领取了土地证。再如宾县鸟河林场已持有施业区的林权证，但在将其林权证范围内的土地及附着物拍卖给哈尔滨市江龙

30、集团时，对方坚持要办理土地证。这样的问题近年来在黑龙江林区已时有发生。实践证明，土地证应是土地物权的惟一凭证，林权证只能代表林权，草原证只能代表草权，只有土地证才能证明土地物权的效力进入市场，进行抵押、担保等融资和交易行为。 （三）改革林业管理体制实现区域经济一体化 1992年至1996年我国四大重点国有林区曾进行过政企分离的改革，先后组建了大兴安岭林业集团公司、中国吉林森工企业集团、内蒙古森林工业（集团）有限责任公司、中国龙江森林工业（集团）总公司。但到目前为止，除了吉林森工集团以外，其他三家森工集团并没有运行起来，仍然是政企不分。黑龙江森工总局转制森工集团后，由于同政府的关系基本上还是一种

31、行政隶属关系，产权缺乏明确界定，同成员企业之间的联结纽带仍然保持着原来的行政隶属和承包契约关系，只是将所属的林业管理局变为分公司。几年后将上收的人事、财务等职权又返回林业管理局，龙江森林工业（集团）总公司也就名存实亡，又回到森工总局的旧体制上去了。至今已延续几十年的黑龙江森工政企合一的林业管理体制，带来的结果是：（1）林业产业的发展远远落后于林业发达省份。浙江省的有林地面积和森林资源、木材产量都比黑龙江省少，但是2004年浙江省林业总产值是868亿元。全国林业产值超过300亿元的有7个省，黑龙江省林业总产值则为216亿元。2004年全省GDP总值5303亿元，森工总产值是1515亿元，仅占全省

32、经济总量的2.85，全行业亏损6343万元（2003年和2002年则分别为9112万元和1.1257亿元）。（2）森工企业的经济包袱越来越重。职工工资低；下岗工人多，比例超过30；拖欠职工工资已达6.7亿元。森工总局以及各个林管局机关及事业单位庞大，除了吃省财政的皇粮1.2亿元之外，还吃森工系统内部收缴的管理费每年1.5亿元。到2004年底，森工全行业政策性亏损挂账达到16亿元。负债超过80的企业占企业总数的65。社会保障体系脆弱，基本养老、医疗、失业和工伤四项保险比例高、缺口大。 无论是市场经济的本质属性，还是坚持科学发展观和构建和谐社会，都要求区域经济和社会的协调平衡发展，实现区域优势互补

33、、经济一体化。和谐、科学发展或区域一体化，都意味着从无序到有序，或者打破原有的系统结构而形成新的系统结构。消除区域内不同行政区之间的市场壁垒、体制障碍和规章制度相互不一致、不协调，减少市场主体和政府的交易成本，实现区域经济和社会的和谐发展。 近年来，为了加快解决林区“两危”和促进区域一体化，中央在政策和资金上给与了大力支持，地方与森工也开始双向互动。2002年黑龙江省政府出台了关于加快林区经济发展的意见，将林区经济和社会发展纳入全省经济和社会发展的规划之中；将森工林区的经济和社会发展，纳入黑龙江省投资计划，统一考虑，统一安排。国家从1998年实施天保工程以来，每年从财政转移支付黑龙江省11.5

34、亿元，七年累计投入84亿元，为省森工核销了345亿元的银行债务；森林公安从2006年起将全部纳入政法编制和地方财政预算，检法的问题也提到了中央司法改革领导小组的议事日程。目前，国家林业主管部门根据2002年中共中央国务院关于加快林业发展的决定精神，正在组织新一轮的林业管理体制的改革，内容主要包括：重点推进森工企业所办中小学校交地方政府管理，会同有关部门加快落实森工企业医疗、失业、生育、工伤四项社会保险政策，建立林区社会保障制度；加快林业分类经营管理体制和国有林区森林资源管理体制改革，积极促进有条件的地方对实行禁伐的森工企业单位转制为事业单位的改革。 林业政企不分、高度集权的管理体制，不仅是解决

35、农林土地权属争议的严重障碍，而且是黑龙江林业产业和林业社会难以与地方市场经济融合、发展滞后的主要原因。因此，林业管理体制必须进行彻底的改革，包括与林业企业已由林木采伐为主转向以生态建设为主、区域一体化的要求相适应，林业行政管理部门不应再直接管理林业企业（无论是公益林业企业还是商品林业企业），而应将其交与地方。 地方政府统筹区域协调发展的能力增强后也有利于林业分类经营政策的实施。中共中央国务院关于加快林业发展的决定中要求“深化国有林场改革，逐步将其分别界定为生态公益型林场和商品经营型林场，对其内部结构和运营机制作出相应调整。”黑龙江林业的特殊情况，决定了黑龙江如果不对国有林业的管理体制进行改革，

36、分类经营的改革也难以进行。因为黑龙江国有森林面积占93.2%，集体森林面积仅占6.8%；国有林又分属于森工和地方；全省森林中公益林占3/4，商品林占1/4；公益林地与商品林地相接或交错。一个林场，往往是既含公益林又含商品林；一个地区，往往是森工、省林业厅、市县分属的林场分别相邻。这样，要达到分类经营和规模经济，就必须对资源进行重新配置；商品林可以通过股份制的形式来实现，但公益林就不适宜，它（国有公益林）恰适于由地方政府用行政手段统一配置。 林业企业划归地方后，林业应加快建立职能健全、执法严格、管理有效的林业管理体制。国家林业主管部门应转变为林业“行业”管理部门，主要应以制定林业行业发展规划、林

37、业政策法规、林业行业技术标准等为职责；省级林业主管部门应是本地区林业行业管理部门，按照隶属关系保证国家林业行业管理部门的规划、政策、法规等在本地区的贯彻执行，根据本地区的实际制定本地区林业行业发展规划、参与制定本地区行业法规、规章等。各级林业主管部门将其经营管理的国有资产分离交由国有资产经营公司运行，作为集团公司或企业的出资人。目前和今后，林业行政管理部门还有更加繁重艰巨的工作。近年来，我国启动实施了举世瞩目的六大林业重点工程（即经过系统整合后确定的天然林资源保护工程、退耕还林工程、“三北”和长江中下游地区等重点防护林建设工程、环北京地区防沙治沙工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程、重点地

38、区速生丰产用材林基地建设工程），它覆盖了全国97%以上的县，规划造林任务超过11亿亩，投资数千亿元，工程范围之广、规模之大、投资之巨为历史所罕见，其中有四项工程的规模都超过了前苏联斯大林“改造大自然计划”、“罗斯福大草原林业工程”和北非五国的绿色坝工程，成为世界生态工程之最。所以，今后50年完成这六项复杂艰巨的林业及生态建设任务，必须要有与之相适应的林业行政机构序列，这种林业行政机构序列设置应该具有一定的高效性、权威性和超脱性。有鉴于此，应考虑在国家林业局的基础上，恢复林业部，负责全国生态和林业建设事业的行政管理。 三、对策建议 （一）认真纠正划两荒、历次划界和颁发土地证、林权证工作中的重大差

39、错及失误 争议的土地长期处于未确权状态影响生产者的长远大打算和双方的生产和生活。因此，对由于土地或林业部门工作失误及差错而导致的争议应尽快纠正、确权。由县（市）、市（地）政府牵头，土地、林业、农垦、森工等有关部门参加，依法对本辖区内发生权属争议的土地划界、林业稳权划界成果以及土地证、林权证涉及的面积进行复查。对林业稳权划界成果或林权证颁发符合有关规定，而土地划界成果或土地证颁发不符合有关规定的，以林业稳权划界成果或林权证为准确认其权属；对土地划界成果或土地证颁发符合有关规定，而林业稳权划界成果或林权证颁发不符合有关规定的，以土地划界批复文件或土地证为准确认其权属；对林业稳权划界成果或林权证、土

40、地划界成果或土地证均不符合规定的，依据现行法律法规和政策规定确认其权属。采取上述复查办法仍不能解决的土地争议则依据实际占有年限和规划的地类确定其权属。 （二）制定依据实际占有年限和规划的地类确权的具体政策 1、对于权属有争议不超坡已开垦或使用的土地，凡属县级以上政府批准开垦使用或已纳入第二轮土地承包的耕地仍由开垦单位及现使用单位继续耕种；凡在1994年以前开垦并已使用达20年且在此期间对方没有提出过权属要求的，将国有土地使用权确定为开垦使用单位（我国民法通则第137条明确规定：“从权利被侵害起超过20年的，人民法院不予保护。”原国家土地管理局1995年颁布的确定土地所有权和使用权的若干规定第二十一条中规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有）；凡属未经县级以上政府批准开垦使用，且未纳入第二轮土地承包和使用不满20年（或虽满20年但期间对方提出过权属要求）的土地或1994年以后开垦的土地，依当时的法律政策处理后，根据双方的生存发展境况以及规划的地类等具体情况确权。 2、林业部门划给乡镇和农场的“两荒”土地，要依据当地政府依法颁发的林权证或土地证确认其权属；尚未颁发林权证或土地证的要依据符合规定要求的划“两荒”成果进行登记发证；“