失地农民的就业和社会保障

1、失地农民的就业和社会保障我国目前正处在快速的工业化和城镇化进程中，伴随这一进程，城市住房和 非农业用地的需求也随之增加，大量的农业土地转化为城市用地。据估计，目前 我国完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达4 0 0 0 5 0 0 0万人。国 家强制性大量征地造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重，因征 地问题引发的社会矛盾不断加剧。本报告主要利用一些个案调查材料分析了失地 农民的就业和社会保障状况，提出了解决失地农民问题的政策建议。一、失地农民的总体状况失地农民的数量。除了大中型基础设施建设，中国非农建设占用耕地，主要 集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不

2、足0.7亩。 国家统计局2 0 0 3年在全国开展了失地农民的调查。调查以人均耕地面积 0.3亩以下的农户为主要对象，共调查了 2 9 4 2户。从调查的情况看，4 3%的调查户完全丧失了耕地。在这2 9 4 2户中，共有家庭人口 12 17 0 人，其中劳动力7 18 7人，平均每户4.14人，劳动力2.4 4人；原有耕 地1 3 7 4 0.1 5亩，平均每户4 .67亩，平均每人1 .13亩。从200 0年至今，这些农户的耕地共被占用9 4 0 0.1 5亩，平均每户被占用3.2 亩。现在尚余耕地4 3 4 0亩，平均每户1.48亩，平均每人0 .36亩。其 中，人均耕地在0.3亩以上的

3、有4 4 2户，约占调查总户数的15% ;人均耕 地不足0.3亩的有1 2 3 7户，约占42%，完全丧失耕地的有1 2 6 3户， 约占4 3%。目前，中国非农建设占用耕地每年约2 5 0万一3 0 0万亩，如果 按人均1亩地推算，那就意味着每年大约有2 5 0万到3 0 0万农民失去土地， 变成失地农民。1 9 8 7年至2 0 0 1年，全国非农建设占用耕地共3 3 9 5万 亩，多数研究者估计，至少3 4 0 0万农民因此完全失去土地或部分失去土地。这里讲的非农建设使用土地数量，是指依法使用的耕地，不包括违法占用的 耕地。为了保护耕地，中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，为了保障这

4、 一战略的实施，中国对农地转非农使用实行严格的审批，地方政府为了经济发展 用地，采取了许多变通性办法，违法征占土地屡禁不止。据卫星遥感资料，违规 用地数量一般占用地总量的2 0 3 0 %以上。许多专家估计，如果考虑违规占 用耕地，目前失地或部分失地农民的数量可能高达4 0 0 0 5 0 0 0万人。2 0 0 0年至2 0 10年的非农建设占用耕地计划指标是1 8 5 0万亩，2 0 0 0 年至2030年计划占用耕地将超过5450万亩。失地农民主要集中在大中城市的郊区，在一些经济发达地区失地农民人数较 多。近2 0年以来，上海市共征用、使用土地约14 4万亩，其中以征用土地为 主，征地、

5、租地之比大约为7:3。目前上海市失地农民的总数已超过百万。自 1 9 9 3年以来，北京市失地农民累计达3 3万。江苏无锡市在2 0 0 0年至20 0 2年的三年中共有2 0.8 3万亩农田被征用使用，造成11.39万农户 的3 6.7 6万农民失地，其中完全失去土地的有8.99万户，人均土地不足 0.2亩的2.37万户。浙江省绍兴县被征地农民累计达17.2万人，占农 村人口的2 8.2%。二、失地农民的就业和生活状况1、在计划经济时期，对失地农民采取了“谁征地、谁安置”的原则，要求由 企业自行安置征地农业人员，但已安置的征地劳动力相当一部分实际处于失业状 态。上海市对年龄在4 5周岁以下的

6、征地劳动力负责就业安置。截止到2 0 0 2 年第一季度，全市累计安置征地劳动力4 5万余人。截止到2 0 0 1年底，北京 近郊因土地被征用而造成的“农转非”人员共计2 0.5万人，其中劳动年龄人 口 11.4万人，获得就业安置的为5.3万人，占4 6.4 9 %。上个世纪9 0年代中期以来，企业为减少冗员而实行下岗分流，由于失地农民文化素质和劳 动技能偏低，使获得就业安置的征地农民首先受到冲击。目前，在上海全市已安 置进各单位的征地劳动力中，有近3 0%的人实际处于离岗状态。北京丰台区卢 沟桥乡太平桥村，1 9 9 3年土地被征用时，实行招工安置的有3个队，110 0余人。从目前情况看，除

7、少数安排在环卫、公交和房管部门外，其他获得就业 安置人员90%以上都已下岗、失业。2、9 0年代以后，各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，让被征地农 民自谋职业，自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失 地又失业的困境。随着城市建设和经济建设速度的加快，征地数量增加，征地用 途和就业市场也发生了变化，征地用于市政、房地产、土地开发和公共设施建设 等非生产性项目的越来越多。这类项目单位没有能力安置征地农民，因而沿用多 年的“谁征地、谁安置”的原则事实上已经难以执行，各地开始探索新的安置模 式，即征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。这种安置方式被称 为货币补偿。按政

8、策规定，凡采取这一方式安置者可以领取1.5万-3万元 不等的一次性补助费。自谋职业这一政策在推出之初，曾受到了征地农民的普遍 欢迎。上海市先后共有8.32万征地劳动力自愿采取了这一安置方式，占征地 安置劳动力总量近1/4。从全国来看，在近几年各地审批的建设用地项目中， 采用货币补偿办法的占9 0%以上。失地农民文化程度不高，缺乏非农就业技 能，在就业方面明显处于劣势地位。自谋出路的失地农民自谋职业困难，目前相 当一部分处于失业和半失业状态。征地导致农民生活水平下降的现象相当普遍。土地是农民的基本生产资料， 征用土地必然影响农民的生计。在土地被征用后，多数离城镇较近的农户，他们 的收入程度不同地

9、有所增长，主要得益于有较多外出务工机会。耕地被占用后， 多数农户生活稳定并有所提高。有些农户能较好地运用得到的补偿资金自主创 业。土地被征用后，因失去土地或土地减少而导致农民生活水平下降的现象相当 普遍。例如，根据国家统计局对2 9 4 2户的调查，耕地被占用前年人均纯收入 平均为2 7 6 5元，耕地被占用后年人均纯收入平均为2 7 3 9元，约下降了 1%。其中，年人均纯收入增加的有1 2 6 5户，约占调查总户数的4 3% ;持 平的有3 2 4户，约占11%;下降的有1 3 5 3户，约占4 6%。土地被征用 后收入减少的农户，大多是传统农业地区的纯农业户。他们除了农业生产活动 外，基

10、本没有其它的生产经营活动，耕地减少后收入自然也随着下降。湖北的调 查户中，约有5 6%的农户收入水平比征地前下降。河南开封县，接受调查的农 户中有8 3%的收入比征地前下降。福建调查户的生活消费支出水平，耕地被征 用前为2 7 1 1元，被占用后下降为2 2 3 2元，下降幅度约为17%。陕西调 查户生活消费支出水平大约下降了16%。广西下降了 5%。江苏调查了3 2 0 户，下降的有10 6户，约占33%。三、失地农民的社会保障在普遍实行货币补偿后，失地农民自行解决养老、医疗、失业等社会保险待 遇，从总体上看，失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低。在北京市自谋职业 的失地农民中，自己缴费参加

11、养老保险的尚不到三分之一，而医疗保险和失业保 险的参保率更低。无锡市失地农民参加各种养老保险的仅5.53万人，占失地 农民总数的15% ;失地农民中已领取各种养老金为4 .31万人，占已达到领 取养老金年龄标准失地农民总数的4 7%。近年来，为失地农民建立社会保障受到重视，一些经济发达地区和大中城市 为解决失地农民的生活保障问题进行了探索。浙江省是在全国率先建立失地农民 社会保障的地区。自1 9 9 9年新土地管理办法颁布实施以来，到2 0 0 3年 底，浙江省非农建设征用耕地达1 5 9.8 8万亩，被征地农民达2 0 0万人， 全省各级政府筹集保障资金37亿元。浙江省被征地农民通过参加基本

12、生活保 障、养老保险等方式，目前全省已有5 2万被征地农民纳入社会保障范围，其中 符合条件的15万被征地农民已在按月领取。浙江省失地农民社会保障制度的基 本做法可归纳为三类：一是生活保障型。把解决失地农民社会保障的着眼点放在 建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障与基本养老保险之间。实际 操作中分档确定缴费标准和待遇标准，如金华市个人缴费标准分别为3.6万 元、3.3万元、3万元、1.6万元四档，相应的月均待遇标准分别为2 2 0 元、18 0元、14 0元、10 5元；保障资金由个人、所在村和政府共同出 资。二是社会保险型。把征地后需要安置的人员统一纳入城镇职工基本养老保 险。此种方

13、法嘉兴市市区已实行9年，将被征地人员所需社保安置费用一次性划 转劳动社保部门，统一纳入城镇职工养老保险。三是社会保险与生活保障结合 型。办法是：退休年龄段实行基本生活保障；劳动年龄段参加城镇职工基本养老 保险；未到劳动年龄段一次性发给征地安置补助费。失地农民仍无法享受与城市居民同样的社会保障。从各地情况看，失地农民 中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们失去土地后，既有别 于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也 不享有同城市居民一样的社会保障。这部分人处于社会保障的真空地带。失地农 民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击

14、。许 多家庭是靠征地款来维持生计，但过几年征地款“吃”完了，其最终结果往往是 生活没有保障。从家庭养老方式来看，计划生育政策的推行使独生子女增多，农 村核心小家庭迅速增加，家庭规模的缩小，进一步弱化了家庭养老功能。同时， 自2 0世纪8 0年代以来，中国人口老龄化速度加快。人口学家预测，到2 0 2 0年我国农村6 5岁以上老人的比例是14 .0%17.7%。中国农村正在 进入一个老龄化的社会。据江西的调查，每10 0个失地农户中有7个6 0岁以 上的老人，老龄化的趋势十分明显。土地既是农民的基本生产资料，也是农民最 可靠的生活保障。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况 下，

15、土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。四、解决失地农民问题的政策建议在城市化过程中，大量农业土地转为城市用地具有一定的必然性。失地农民 问题引发的社会矛盾不断加剧，真正原因并不是城镇化进程加快，而是中国土地 征用制度存在重大缺陷。中国现在土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特 征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平 等的产权交易过程，而基本上是一个行政强制性的过程。低价征用农民的土地， 是当前农民利益流失最严重的一条渠道。土地征用不仅没有富裕农民，而是造成 了大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而是扩大了社会不公。从根本上解决失地农民问题，需要有

16、新的立法和政策，既要满足城市住房和 非农业用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿，给失地农民以妥善的安置。首先，以保障农民权益为核心，改革征地制度一是使集体所有的土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位。从法律 上讲，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权应该是平等的，不能用公权侵 犯私权，也不能用国有产权侵犯集体产权。就现行的法律而言，农村集体土地所 有权是不完全的。由集体土地变为国家土地的过程，不应是一个简单的行政过 程，而应是一个平等的财产权利交易过程。必须完善有关法律，确保农村集体土 地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。三是对农民给予公平的补偿。中国并不是按土地的实际价格对失地

17、农民进行 补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准， 征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。为了切实 保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。四是完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权 和参与权。政府在提出用地申请时，先要进行公告，让土地权利人对其合理性和 合法性提出质疑；在批准用地后，要再次公告，并就赔偿等问题与土地权利人进 行协商，若有争议可以申诉和申请仲裁。为此，必须建立专门的土地法庭或土地 法院，公正仲裁征地纠纷。征地必须规范透明，让被征地农民参与征地过程，以 保

18、证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。其次，允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转根据现行法规，农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押等。目前法律的 规定已大大滞后于经济发展的现实。要修改相应的法律法规，只要符合土地利用 规划，只要在严格的土地用途管制控制之上，应该通过开发商和土地所有者进行 平等的谈判。让土地所有者一一农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易。在 明晰产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下，允许农村集体土地进入土地 市场进行交易，做到“两种产权、一个市场”，统一管理，实现集体土地与国有 土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等办 法、参与土地收益的二次分配，获得长期稳定的收益。第三，广开渠道促进失地农民就业一是建立健全失地农民再就业培训机制。失地农民普遍认为失业是他们面临 的最大问题。农民失去土地后，客观上需要从农业转向其他行业。除去合理支付 货币补偿以外，还应考虑到失地农民的长远利益。在劳动就业方面给予就业指 导、组织劳务输出，加大培训力度，提高劳动者素质和技能，为失地农民再就业 创造良好的条件。各级政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就 业培训。政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民应提 供优