关于积极推进民政部门法治化建设的几点思考

1、关于加快推进我市民政部门法治建设的思考引 言法治是一种源远流长的思想理念、治国方略和社会文化形态，也是现代政治文明的精髓和要义。党的十五大确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略。2004年4月国务院颁布实施的全面推进依法行政实施纲要提出了建设法治政府的目标。推进民政部门法治建设，正是在建设法治国家、法治政府的新形势下，民政工作践行社会主义法治理念的根本举措，是推进管理创新、提高行政效能的迫切需要，是在新的历史起点上开拓民政工作的必由之路。2007年3月，民政部召开了全国民政法制会议，第一次明确提出了“法治民政”的概念，对全国民政系统建设法治民政的战略任务进行了动员和部署，号召全国民政系

2、统“为建设法治民政的新格局而努力”。法治民政建设不仅成为今后一个时期我市民政法制工作的主线，同时也成为整个民政工作所追求的一个重要理念、一种工作状态和一项长期奋斗的目标，这迫切需要我们从更宽的视野、用更大的力度、在更深的层次上全面推进民政部门的法治建设。一、我市民政部门法治建设的现状（一）民政行政管理职能和管理方式逐步转变。2002年以来，为配合行政许可法的贯彻实施，我市民政部门对民政行政审批事项作了全面清理，通过清理，保留行政许可项目6项，非行政许可审批项目11项；2007年，按照省政府“统一项目、统一名称，相同系统、相同事项”的总体要求，我市民政行政许可项目进一步调整和规范，再次取消行政许

3、可项目2项，并对4项行政许可项目进行了调整和规范，目前我市民政行政许可项目共6项（含初审）。通过行政审批事项的清理，民政行政管理工作的重点逐步转变，民政部门承担的社会救助、社会福利、社会组织管理、基层民主和社区建设指导等社会管理和公共服务类职能不断强化、延伸和拓展，婚姻（收养）登记等工作定位逐步从“行政管理”向“公共服务”转变，在殡葬管理领域对市场的控制和干预减少，基本实现了“管办分离”。2008年，我市民政部门按照市政府部署和要求，全面开展了内设机构审批职能整合改革，市局成立了行政审批处，将原涉及多个处室（单位）的37项行政审批事项全部归并集中至行政审批处，并整体进驻市行政服务中心。从而实现

4、了民政审批事项“一个窗口受理、一个处室办理、一个分管局长分管”，提高了行政审批工作程序的统一性和规范性，对于增强审批工作的服务意识和提高审批工作的服务质量具有重要意义，同时也为转变“重审批轻监管”、“以批代管”等倾向，强化民政执法监管职能提供了体制条件。（二）内部决策管理机制进一步健全完善近年来，市局加强内部管理，内部管理工作不断规范。部门内部决策机制不断健全完善，内部决策的科学化、民主化和制度化水平进一步提高。调研工作不断受到重视，社情民意反映机制逐步健全，对于提高决策水平发挥了重要作用。决策运行程序不断规范，制定出台了宁波市民政局党委决策重大事项议事规则、宁波市民政局民政行政运行规范（试行

5、）、宁波市民政局工作规则等重要文件。决策跟踪反馈机制逐步建立，对作出的重要决策和重大资金使用情况进行不定期的监督检查，及时掌握决策执行情况，推动决策的贯彻落实。在相关重点工作领域如社区建设、居家养老服务以及公益金资助等中积极探索开展绩效评估，科学了解决策成效，以便及时调整修正相关决策。内部监督制约机制的构建上有了新的探索，2008年内设机构审批职能整合归并改革，实现了局机关内部行政审批与执法监管职能相对分离，建立起了“批管分离”体制，形成了审批与监管相互衔接、相互制约的机制，加强了对审批权力行使过程的集中监管。（三）民政政策法规体系不断健全完善几年来，我市充分利用宁波作为计划单列市的条件，紧紧

6、围绕党委政府的重点工作，不断加强民政立法调研，建立了调研工作长效机制。通过调研，总结民政工作经验，发现民政工作中存在的问题，积极探索民政工作的新思路，推动民政立法的开展。对于有上位法，但上位法操作性不强的，积极推动制定地方性的实施办法；对于没有上位法的，但实际工作已经具备法规或规章制定条件的，则争取创造性立法。2004年宁波市最低生活保障办法出台，2006年宁波市医疗救助办法出台；2007年宁波市慈善事业促进条例、宁波市促进行业协会发展条例、宁波市养老机构管理条例等列入了市人大五年立法项目库。此外，对于尚不具备立法条件的，则不断探索规律，总结经验，将工作实践逐步总结上升为规范性文件。2005年

7、来，先后出台了一系列民政行政规范性文件，为推进各项民政工作走上规范化、法制化的轨道奠定了重要基础。（四）民政行政执法工作进一步推进1.以殡葬执法为重点的民政执法队伍基本建立。自1985年8月，成立宁波市殡葬管理所以来，各县（市）以及镇海区、北仑区、鄞州区等三个区都先后成立了殡葬管理所，海曙、江东、江北三区及所属乡镇、街道都配备了专职殡葬管理员，从而在全市形成了殡葬执法网络。2005年7月，市殡葬管理所与市殡仪馆分开，单独设置，从而在实现“管办分离”的基础上迈出了实质性的步伐。局机关内部自1997年开始推行执法人员持证上岗制度，多年来，积极组织局本级以及各县（市、区）民政部门行政执法人员参加执法

8、培训考核，规范执法证件管理制度，一支以民间组织管理、殡葬管理以及民政行政类别为主的行政执法队伍基本形成。2.积极推行行政执法责任制，理清执法职权，明确执法责任。从2006年开始，市局开展了进一步深化完善和全面推行行政执法责任制工作，全面理清了市局正在执行的法律、法规和规章以及现有的行政执法职权，明确了执法主体和执法责任，规范了行政执法流程，基本实现了执法主体合法化、执法行为规范化、执法责任具体化。建立起了行政执法目标管理考核制度，对各地民政部门以及局内设或所属行政执法机构行使执法职权和履行法定义务的情况进行年度考核，从而加强了行政执法的监督和指导力度。建立了行政执法过错责任追究制度，做到过错有

9、追究，从而将执法责任落到实处。通过执法责任制推行，权责明确、行为规范、监督有效的民政执法体制框架基本建立，为全面提高民政执法水平，推进民政部门依法行政奠定了坚实的法制基础。3.积极开展各类民政工作的规范化建设。为保证各项民政法律法规的正确执行，提高民政工作规范化管理水平，近年来，民政部门积极开展各类规范化建设。自2005年以来，不断推进婚姻登记规范化建设，积极开展窗口示范单位创建活动，推动婚姻登记服务依法开展；2007年，在全市范围内组织开展了以“规范管理、优质服务”为主题的基层低保工作规范化建设活动，狠抓基层低保管理服务质量；2009年，开展了救助站规范化管理活动，积极推动流浪乞讨人员救助工

10、作依法规范开展；与此同时，积极推进民政监管执法行为的规范化，制定出台了宁波市殡葬执法工作暂行规范、宁波市民政系统规范行政处罚自由裁量权指导意见（试行）。二、当前法治民政建设中存在的问题（一）民政政策法规建设尚不能完全适应社会发展的需要。近年来，民政政策法规建设方面虽然取得了一定成绩，但是随着社会发展变化，民政工作对象日益扩大，民政职能不断拓展、延伸，民政工作的重心发生转变，民政工作多元化、社会化特点不断凸显。与此相比，民政政策法规建设仍然滞后：第一，现行的70余部民政法律法规规章，以部门规章为主体，整体效力不高，影响了民政工作的地位和职能作用的发挥；第二，部分领域如慈善事业、养老事业、社区建设

11、、福利企业管理等方面至今尚无全国统一的法规规章，在社会救助领域，尚无统一的社会救助法，从而导致在日常管理上缺乏统一性、稳定性，职责定位不明，欠缺强有力的监督管理手段；第三，部分法规严重滞后，如居委会组织法、社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、殡葬管理条例、地名管理条例等法律法规，已不适应社会发展的需要，有的甚至与工作实际严重脱节，从而在工作实践中造成两难的尴尬处境；第四，部分法规规章的立法质量不高，存在着法律规定过于原则或笼统、可操行性不强，职责界定不清，有禁止性规定无罚则、有权力规定无责任规定等问题，从而严重影响了法律法规的执行效力。（二）民政执法工作不能适应社会事务管理的

12、需要。1.执法意识淡化。长期以来由于传统民政工作的边缘性、分散性、临时性等特点，导致民政部门领导干部习惯于采用行政手段来管理民政工作，执法意识淡化。有些执法人员在思想上存在畏难情绪，担心因执法不当而惹麻烦，从而对违法违规案件查处力度不大，造成民政部门行政执法刚性不强。2.执法力量薄弱。长期以来民政部门编制短缺问题一直得不到彻底解决，执法力量薄弱与执法监管需求之间的矛盾日益凸显，突出表现在社会组织监管领域，近年来，随着经济社会的发展，作为经济社会生活中的“第三部门”社会组织迅猛发展，截止2008年底，我市登记的社会组织达10120个。社会组织在提供公共服务、反映利益诉求、增强行业自律方面发挥积极

13、作用的同时，一些社会组织违法违规现象伴随产生，操纵企业涨价、借评比乱收费、假慈善牟私利等不规范问题陆续出现；此外，大量社会组织未纳入登记范围，其活动基本游离于政府管理体制之外，暴露出管理薄弱、活动无序等突出问题，不仅影响了社会组织发展的正常秩序，也严重损害了社会组织管理的执行力和公信力。3.执法体制不顺。民政部门的很多工作由于牵涉面广，如社会组织管理、殡葬执法、地名执法等等都牵涉到其他政府部门，在职责定位上与其他部门相互交叉，界限不明确，且民政部门缺乏强有力的监管执法手段，使得执法工作受到其他部门的牵制，需要依赖其他部门的协调配合才能完成，最终导致在实践中民政执法困难。在殡葬管理问题上，原有的

14、殡葬管理体制中还存在着内部业务处室与殡葬管理所之间职责界定不清的问题，也影响了殡葬执法工作的有效开展。4.缺乏专门的执法机构。民政部门的监管执法职权分散在相关业务处室和单位，与日常行政管理工作不分，此种“各自为政”的业务管理体制，一方面，使得民政部门的执法力量分散，多头执法，无法形成统一的执法队伍，监管执法无法完全到位；另一方面，监管执法工作与日常行政管理工作不分，对民政事务的管理上存在着用行政管理手段代替监管执法的情况。（三）民政部门内部管理体制机制尚不能完全适应法治建设的需要。1.民政法制工作机构建设滞后。目前，我市民政部门尚未设置法制工作机构，法制工作一般都由办公室等综合机构承担，且法制

15、工作人员配备力量单薄，有的地方甚至没有专职的法制工作人员。法制机构建设的滞后与日益繁重的法治建设任务不相适应，就市局而言，无论是在对内的法制监督、咨询、指导，还是对下级民政部门法治建设的指导、培训及检查考核方面都显得力不从心，直接导致法制工作处于被动应付状态，直接影响了民政系统整体法治建设的推进。2.监督制约机制有待进一步完善。完善的监督制约机制是各项政策法规以及制度得以正确执行的有效保证，同时也是防止权力腐败的有效途径。近年来，市局在构建监督制约机制方面进行了积极的探索，但是与法治民政要求相比仍然存在一定的差距，主要表现在：部门内设处室之间的工作相对独立、分散，相互制约性不够；监督工作的法制

16、化程度不够，制度不健全；监督与制裁的衔接不够紧凑，后者往往软弱无力等。三、加快推进法治民政建设的几点建议（一）在转变认识上下功夫首先，要将法治民政作为整个民政工作的一个理念，不断强化法治观念，切实在思想观念上实现三个转变：一是从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变；二是从依法治民、依法治事向依法治官、依法治权转变；三是从片面强调公民责任向强化政府责任转变。其次，为使法治民政成为整个民政工作的一种运行状态，要将法治民政建设作为一项全局性、基础性、系统性工程来建设，不仅要依靠民政法制工作机构的大力推动，更需要民政系统所有民政干部的合力推动，要将法治民政建设融入各项民政业务工作

17、中，融入各项内部运行管理工作中，融入每个民政干部的日常行为之中。再次，法治民政建设不可能一蹴而就，它必将是一项长期的事业，随着社会的发展、国家法治建设的推进而不断推进；同时法治民政的建设必须从实际出发，结合民政的实际情况，遵循法治建设的基本规律，稳步向前推进。（二）在提高立法质量上下功夫法学家指出，法治不仅意味着法律获得普遍的服从，而且要求法律本身是“良法”，也即“良法之治”。因此，法治民政建设要在不断健全完善民政政策法规体系、弥补立法空白的基础上，更要不断提高民政立法质量。要找准立法定位，深入开展立法调研，全面、准确、客观地了解情况，切实增强立法的现实性和针对性；要增强大局意识，要摈弃狭隘的

18、部门本位主义，统筹考虑部门之间、城乡、区域、经济与社会、人与自然的协调发展，增强立法的协调性、统一性；要坚持立足现实与着眼未来相结合，把立法决策与改革决策紧密结合起来，用法律规范引导、推进和保障改革的顺利进行，体现改革创新精神；坚持以人为本，切实保证立法的公平性、合理性，要实现公共利益和公民合法权益在法律制度上的平衡；坚持权责一致原则，权力与责任要挂钩、权力与利益要脱钩，做到“用权受监督、违法要追究、侵权要赔偿，控权要到位、监督要有力”；要提高立法技巧，坚持立法工作的原则，切实增强法律条文的准确性、规范性、可操作性。（三）在提高民政执法水平上下功夫1.加强执法保障。积极建议，努力争取，通过增加

19、人员编制或合理调配等手段，进一步充实民政执法力量；为民政执法机构配备执法工具，提供充足的执法经费保障，从而为执法工作的开展奠定物质基础。2.探索改革执法体制。在原有的殡葬执法机构基础上，探索成立综合性民政执法机构，组建专门的民政执法队伍。一方面，整合民政执法力量，解决民政执法力量分散的问题；另一方面，将执法监管工作与日常行政管理工作相分离，提高执法工作的专业性、统一性和规范性。3.增强执法权威。在组建专门的民政执法队伍的基础上，统一民政执法人员的服装和徽章，增强民政执法人员的可识别性，提高民政执法工作的权威性。4.加强执法监管。严格执行民政执法公示制，全面推行民政执法责任制，完善民政执法考核评议制度，落实民政执法过错追究制度等一系列内部监督制度，全面贯彻