浅析公共资金在商业银行资本金补充问题中的角色定位概要

1、浅析公共资金在商业银行资本金补充问题中的角色 定位摘要：公共资金充实商业银行资本金的目标应当是能够恢复银行可持续的 盈利能力，即以现金流为基础的盈利能力。由此，公共资金的注资对象的选择 应当以盈利前景为标准，对于因具有“系统重要性”而注资这一例外情况的处 理应当审慎对待，笔者提出，某银行是否具有“系统重要性”，可以由其承担 的金融服务功能是否具有可替代性来判断。此外，公共资金的注入应当为私人 部门资金注资银行提供充分的激励，注资后的制度安排应当有利于银行内部公 司治理水平的提升。一、公共资金角色定位问题的提出回顾我国以往采用的补充银行资本金、提升资本充足率的各种办法，除了 各家银行将税后盈余转

2、增资本等措施之外，政府动用了大量公共资金向国有商 业银行注资，格外引人注目。这些措施在实施后确实能够迅速提升各家银行的资本实力，但是资产规模 的扩张、新的不良资产累积等因素又将使其重新陷入资本不足的困境，继续由 公共资金注资国有银行充实资本金的建议亦不断有人提出，对此持异议的一方 则大多将反对的理由归结为财政实力的制约。尽管财政实力的制约的确能够成为反对公共资金继续注资银行的理由，然 而，在此需要提出的更深层次的相关问题是：如果财政状况宽松，是否就应继续由公共资金补充商业银行资本金 ?以往公共资金的使用是针对四大国有商业银行资本不足问题，是否就意 味着唯有国有商业银行才是公共资金的注资对象?注

3、资对象的选择应当遵循怎样的原则?对上述问题的回答，涉及到实施公共资金注入的条件以及注入对象的选择 问题，其实质就是要解决公共资金在商业银行资本金补充中的角色定位问题。二、公共资金注资银行的国外经验与借鉴1. 欧美发达国家公共资金注资银行的经验1929年1933年大萧条期间，为维持金融体系的稳定，美国政府设立了复 兴金融公司(Reconstruction Finance Corporation ， RFC),投入公共资金注资 银行。在此后几十年间，作为金融危机期间的紧急措施，欧美发达国家亦曾多次投入公共资金充实银行资本。例如，20世纪90年代前期，北欧国家的银行 出现危机，由政府向银行注入财政资

4、金，制止了危机的蔓延。其中，挪威是由 政府基金出资购进银行的优先股，瑞典政府是全额出资买进陷入困境的两家银 行的全部股票，使之国有化，而芬兰则由中央银行通过子公司收购了经营恶化 的银行，参见表1 一 1。2.新兴市场经济国家公共资金注资银行的经验在亚洲金融危机期间，东南亚各国的银行体系遭到重创，为恢复银行体系 清偿力，印度尼西亚、韩国、泰国、马来西亚等各国政府都向银行体系注入了 大量的公共资金，以提高银行资本实力，国家相应地承担了相当大的重组成 本，具体数据参见表1 2。相对于欧美发达国家的实践而言，20世纪90年代末，新兴市场经济国家 为应对金融危机，在公共资金注资银行方面有如下几个更为显著

5、的特点：(1) 公共资金注资的目标，应当是能够帮助银行恢复其可持续的盈利能力。 而不是仅仅为银行提供一定数量的资本使其达到某种水平的监管资本要求只有银行能够恢复具盈利性，才能不断地通过自身利润留存来充实其资本 实力，同时，这也是吸引原有股东和潜在外部投资者投入资金的基础；反之， 忽视银行盈利性而仅仅以注资后银行能达到某一资本充足指标为基础，则银行 的持续亏损仅仅是带来注入公共资金的损耗，最终增加银行退出的成本。由此，对备选注资对象银行的盈利前景进行相应预测，也就成为了该银行 能否应该获得公共注资的基本标准。借助图1 1进行分析，将备选银行分为 A、B、C、D四种类型，图中实线 箭头代表各银行在

6、不存在公共注资时，因不同的盈利前景而导致的资本充足状 况(capital asset ratio，简称CAR随时间变动情况；与之相对应，图中的虚线箭头则表示相应的银行在公共注资的条件下资本充足状况，此处假定8%为稳健经营的最低资本充足要求。对于银行A,由于具有超强的盈利能力和盈利前景，不需要公共资金的扶 持即可具有良好的资本充足状况，不需公共注资；对于银行B,盈利前景相对较强，在无公共注资的情况下资本充足率会低于最低要求，但是仍然会在一定 时期内依靠自身盈利逐步恢复至资本充足状态，如果获得公共注资，则能够迅 速恢复至良好的资本充足状态；对于银行 C,盈利前景相对较弱，在无公共注 资情况下，经营

7、将会很快恶化，失去清偿能力，而如果能够获得公共注资。则 也能够恢复至资本充足状态；而对于银行 D,盈利能力极弱甚至是持续亏损， 无公共注资情况下，迅速失去清偿力，即便是获得公共注资。也仅仅是暂时延 缓其失占清偿力的时间。因此，如果按照盈利前景的标准进行衡量.B和C银行如获得公共注资。将 恢复其盈利能力和资本充足水平，符合公共注资的条件；而D银行即便获得公共注资也无法恢复其盈利能力和资本充足水平，不应获得公共注资，应及时实 施市场退出，以便降低解决问题的总成本；此外，A银行因其高盈利能力和资本充足状况，不需要公共注资。以上采用盈利前景标准米判别银行是否应当获得公共注资，但是存在一种 例外情形，即

8、当某银行具有系统重要性地位时，尽管不满足上述的盈利前景标 准，但该银行系统性的重要地位至少使得暂时的公共资金注入成为必要。咳例 外情形可能包括：某家银行是某个特定地区金融服务的独家提供者；或是整个 支付体系的重要基础及支柱；或在金融市场中居于特殊的纽带地位等等。但是，这一例外情形的适用不应盲目扩大，尤其是不应当迫于可能存在的 利益集团的压力，而使得例外情形被滥用。笔者认为，应该使得“无替代什” 成为判断某银行是否具有上述系统性重要地位的标准，即如果某银行实施市场 退出后，其他银行能够大致承担该银行原先承担的金融服务功能，则原银行并 不具有系统重要性，这样，就保证了在银行实施法律意义上关闭 (l

9、egal closurc) 的同时，避免了金融服务功能的中断，避免了经济意义上的关闭 (economic closure) 。在应对金融危机的过程中，新兴市场经济国家切实遵循了以上公共资金注资标准。为厂节约银行的处置成本。并非针对所有资本不足银行都进行公共资 金的注入：对于资不抵债的银行，采取快速干预、处置措施，强制实施市场退出， 而不是采用公共资金注入的方式使破产银行得以继续维持，以免提高银行重组 的最终成本。对于可以继续经营但是资本不足的银行，在公共资金注入前，监管当局 敦促其制订有期限的资本补充计划，尽快恢复盈利能力和清偿力，并实施更为 严格的监管。如果此类银行未能制定切实可行的资本补充

10、计划或无法保证该计 划的有效实施，监管当局及时快速进行干预处置甚至强制实施市场退出。以韩国为例， 1997年底资本充足率低于 8标准的 12 家商业银行，应监管 当局要求于 1998年初提交了资本恢复方案， 1998年 7月，其中 5家资不抵 债、资本充足率为负的中小商业银行被强行关闭；另外 7 家商业银行，监管当 局有条件地重新批准了资本补充和恢复计划，并规定银行必须在两年内达到 8的资本要求。 1999年，在其中 5 家银行合并为 2家国有银行、另外 2家银 行分别获得外国投资者和原有股东注资的条件下，获得了公共资金注入。银行 在获得政府公共资金注入后，监管当局对于其核心资本充足率和资本充

11、足率指 标提出了更为严格的标准山。(2) 公共资金的注入应当起到为私人部门资金注入银行提供财务激励的作用为了对银行股东向银行注资提供激励，各国政府公共资金的注入通常以原 有股东新增注入资本达到一定比例为先决条件。例如，亚洲金融危机期间，印 尼政府规定为获得公共注资充实核心资本以达到 4的目标，原有的银行股东 必须先投入不少于总注资额 20的资金。在原有所有者无法提供充足资本的情况下，公共注资应当对新的潜在投资 者注资银行提供充分的激励。相应措施包括：公共资金的注入应使得原有股东 和管理层承担一定的成本，稀释甚至注销原有股东的持股以及更换管理层，以 便消除潜在投资者可能存在的顾虑；制定相应条款，

12、限制政府在注资后参与银 行的日常运作，将银行治理的职责交与私人部门投资者，即便是公共注资后私 人投资者只占有银行的少数权益，公共注资赋予政府优先分红和清算中优先顺 序的待遇，以充分保障公共资金的收益性和安全性。(3) 公共资金注入后的制度安排应当有利于银行公司治理水平的提升确保银行的股东和管理层是尽责的，而非银行问题产生的根源，公共资金 的注入应当使得原有的股东和管理层承担必要的成本，如采取更换管理层以及 对原有股东的股权实施稀释甚至注销等措施；公共资金的注入形式以优先股的 方式为宜，以充分保障公共资金的收益性和安全性，避免政府同其他股东利益 目标的不一致性，有利于银行公司治理结构的完善；此外

13、，可规定政府对于某 些会导致银行承担过度风险的重大决策拥有否决权，以减缓公共资金的注入可 能引发的道德风险问题。总之，从国际经验来看，公共资金注资银行仅仅是在金融危机等例外情况 下作为应急手段采用，而不能作为补充银行资本金的常规手段持续采用；公共 资金作为一种公共资源；要保证资金的收益性和安全性，其注入对象的选择应 当以银行的盈利前景为标准，对于“系统重要性”这一例外情形不应滥用；公 共资金的使用应当进行成本一效益分析，应当将注资方案同其他备选方案如市 场退出等措施进行比较，而不应使得公共资金的注入仅仅是增加了最终问题解 决的总成本；公共资金的注入应当为私人部门资金注入银行提供财务激励，在 注

14、入后的制度安排应当有利于提升银行的公司治理水平。、相关问题的探讨及政策建议1. “大而不能倒闭”问题实践中，在考虑公共资金是否应当注资某一银行时，银行的规模大小通常 会对决策产生一定的影响，究其原因，“大而不能倒闭” (too big to be closed) 的观点具有相当普遍的影响。从直观上看，似乎确实能够为这一观点找 到充足的理由，以证明公共资金注入的正当性，例如通常情况下，大银行相对 于小银行而言具有更广泛的同业联系、更广泛的业务领域，大银行的倒闭似乎 能够产生更大的溢出效应 (spillover effects) 。但是，银行规模的大小并不等同于银行是否具有系统重要性，并不能成为

15、衡量公共资金是否应当注入的标准。重要的系统性问题并不总是和大银行的倒 闭相伴随，一些小银行的同时倒闭或者在一个特殊的市场领域中处于关键地位 的某个小银行的倒闭也会引发银行体系的系统性危机，这在赫斯塔特银行 (BankhausHerstall) 倒闭事件中得到了验证；与之相反，在宏观经济形势非常 好的情况下，一个大银行的倒闭可能并不会产生系统性的影响。因此，不应当 用银行规模的大小来衡量是否应当动用公共资金对其进行注资。2. 国有商业银行的特殊性如前所述，作为一种公共资源，为了保证其收益性和安全性，公共资金实 施注资的前提是，要确保注资后银行能够恢复其财务实力和盈利性，国有银行 在这一点上同非国

16、有银行应当面临相同的标准，而不应使得公共资金成为解决 银行资本不足的常规手段持续使用。国有商业银行问题的特殊性在于，原有的政策性贷款因素造成的坏账损失 部分的具体数额未能明确化，以至于银行再次出现资本不足时，仍然寄希望于 财政资金继续实施注入进行坏账剥离，从而可能使得国有商业银行的行为激励 在一定程度上发生扭曲，忽视对银行自身内部的风险管理和控制机制的健全完 善。笔者认为，尽管对以往政策性贷款造成的坏账损失数额进行精确的核算存 在困难，但是应当同每家国有商业银行进行相应的核定工作，从而使得公共资 金的运用能够排除以往政策性贷款损失这一因素的干扰。值得一提的是，相对于以往的公共资金注资方案而言，我国动用外汇储备 注资国有商业银行的计划已经显示出了对于银行盈利前景的关注。其一，注资 采用了个案处理的方