农村集体建设用地流转调研报告

1、 农村集体建设用地流转调研报告农村集体建设用地流转是我国在新时期对农村集体土地使用制度的改革和创新。党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定提出了逐步建立城乡统一的建设用地市场，农村集体经营性建设用地在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益等一系列改革措施。这标志着农村集体建设用地开始向市场化方向迈进。因此，本文对农村集体建设用地流转的必然性进行了分析，通过深入基层调研，针对我区当前农村集体建设用地流转的现状和存在的问题，在结合实证分析并听取相关建制镇负责人意见建议的基础上，提出了适合我区实情的发展和完善农村集体建设用地流转的工作思路。一、农村集体建设用地流转的必

2、然性（一） 城市化进程加快形成巨大的用地需求 近年来我区城镇化速度明显加快，2001年我区城镇化率为20%，2007年城镇化率达到51.26%，比2001年增长31.26个百分点。同时,国内生产总值保持快速增长，2007年全区国内生产总值167.76亿元，与2001年74亿元相比，年均增长15.63%。土地要素作为城市经济增长的重要支撑，必然水涨船高。据统计，19992003年我区新增建设用地578.99公顷，20042008年提高到1587.37公顷（其中铁路、高速公路、双槐火电厂等重点项目征地448.7357公顷，未含草街航电淹没征地2851.9445公顷），近五年征地总量相当于前五年征地

3、总量的2.7倍。在国家实行“最严格的耕地保护制度”的大前提下，依靠征地的传统供地方式难以满足快速增长的用地需求。近些年征地矛盾激化和征地纠纷增多一定程度反映出土地供求的紧张状态。农村集体建设用地使用权的流转作为土地供给的新途径，将在一定程度上缓解土地市场供给的紧张局面。 （二）新型农村社区建设为集体建设用地的集约节约利用提出了新要求由于村庄规划滞后和集体建设用地的无偿使用政策，农村集体建设用地的低效利用和闲置浪费问题较为突出。乡镇企业散落在行政村和自然村，用地布局分散、起点低；农村居民点布局“小乱散”，土地闲置率较高，空心现象较为突出。1997年至2007年全区农业人口减少7.96万人，农村居

4、民点人均建设用地面积却由129.56/人增加到139/人，究其原因主要为农民进城后大部分仍保留原有农村宅基地，且农民对生活质量要求提高，占用更多宅基地。随着新型农村社区建设的逐步推进，农村居民点相对集中，村庄归并将有相当部分的集体建设用地指标节余出来，通过流转市场实现土地的节约集约利用更具现实性和迫切性。 （三）农民增收和农村稳定要求开辟土地流转新途径 据统计，2007年我区农民人均纯收入4426元，不到城镇居民人均可支配收入10755元的1/2，城乡收入差距较大。如何促进农民的增收，维持农村社会稳定，是区委区政府关注的重点。其中，解决好土地问题首当其冲，而土地流转更是重中之重。过去，农村集体

5、建设用地除乡镇企业破产、兼并可以依法流转外，其它集体建设用地流转用于非农建设必须通过征地途径，“低进高出”的特点突出，征地前后土地价格相差甚远，造成农民心理失衡，征地矛盾突出，影响社会和谐。允许农民集体在保留土地所有权基础上的自主流转，不仅能够充分尊重农民的土地权益，避免因征地而产生的矛盾纠纷，而且使集体建设用地从单一的生产资料转化为能够获取较大收益的土地资产。 （四）十七届三中全会为城乡土地改革指明了方向 过去，尽管国家法律对农村集体建设用地的流转做出很多限制性条款，由于市场经济发展的客观要求，在经济利益的驱使下，集体建设用地使用权处于无计划、无序自发的交易状态，对于这种流转活动，过去法律限

6、制过，行政干预过，清理整顿过，经济制裁过，但仍然势不可挡。不但造成大量集体土地资产的流失，扰乱了土地市场的正常秩序，影响了政府统一管理土地的职能，也由于自发交易给企业今后的正常发展埋下了土地产权不明晰的隐患。十七届三中全会决定明确要求尽快完善相关的法律法规和配套政策，规范推进城乡土地管理制度改革，构建城乡的统一市场。建立规范的管理制度，有序推进集体建设用地流转已成改革必然。二、集体建设用地流转的政策梳理1998年8月修订的土地管理法第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权

7、依法发生转移的除外。”1999 年，国土资源部批准浙江湖州市、安徽芜湖市进行集体建设用地流转试验。2004 年国务院颁布关于深化改革严格土地管理决定的通知 （国发200428号）文件，规定“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。 2006 年国务院颁布关于加强土地调控有关问题的通知（国发200631 号）文件，规定“ 农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。农民集体所有建设用地使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。”2007年6月，成渝获

8、批全国统筹城乡综合配套改革试验区，再次提出土地流转问题。各地相继出台农村集体建设用地流转管理办法（试行）。2008年8月，国土资源部分别与重庆市政府签署推进统筹城乡综合配套改革工作备忘录、与四川省政府、成都市政府签署关于共同推进国土资源管理工作促进成都统筹城乡综合配套改革试验区建设的合作协议。2008年10月，党的十七届三中全会通过中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，提出了“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通

9、过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”标志着农村集体建设用地开始向市场化方向迈进。2008年11月，重庆市筹备成立农村土地交易所，建立农村土地交易市场。交易品种包括耕地等农业生产用地使用权或承包经营权；林业用地使用权或承包经营权；农村集体经营性建设用地使用权；荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村未利用地使用权或承包经营权；农村土地使用权或承包经营权折资入股后的股权或收益分配权；农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标。并以集体建设用地指标作为主要的交易品种。11月24日，重庆市国土房管局印发重庆农村土地交易操作流程（暂行）和重庆农村

10、土地交易所章程。以上可以看出国家关于集体建设用地流转政策的趋势为：从最初的严控，到进行试点，再到逐步把整个集体建设用地纳入规范轨道。三、各地集体建设用地流转试点概况（一）集体建设用地流转形式类 型主要内容试点区域股份制农民以土地入股，按股分红。上海、深圳等有赢利的基础设施项目入股分红。转让、抵押、出租参照国有土地使用权转让、出租，土地抵押是土地使用权的变现，需涉及金融机构的配合。沿海乡镇企业用地多采用该种方式。置换土地置换的市场初级形式为以地换地，高级形式为以指标换地的形式，置换指标上市货币化。重庆土地交易所。储备经营反租承包的过程中，有的村集体或其他组织自觉不自觉地将农地反租回来加以储备，并

11、找买主待租出去，于是便产生了“撂荒土地银行”、“土地信托银行”或其他储备中介。中介组织储备土地有两种形式，一是代销关系，只接受委托储备信息，土地交易成功后收取佣金，储备中介机构不涉及与农户进行交易资金结算。二是收购关系，这就涉及交易资金结算。锦江区（二）集体建设用地流转的主要模式类型区域核心思路主要内容适宜范围集体建设用地土地使用制度改革天津滨海新区作为全国综合配套改革试验区，对现行土地制度大胆突破，从规划、土地征收和农用地转用、集体建设用地流转等方面先行先试，成为全国集体土地流转和征地改革的试验田。从4个方面进行“大胆突破和探索”：一是突破现有行政界限，以滨海新区为独立单元统一编制区域性规划

12、，建立滨海新区区域性土地利用规划体系；二是建立土地征收和农地转用相对分离制度，实行集体土地统一先行征收、政府储备、适时转用；三是探索跨地域耕地开垦补偿占补平衡新方式，为滨海新区的发展提供土地资源保障；四是建立征地区片综合地价制度，完善征地价格形成机制，实现征地补偿“同地同价”，并探索多渠道被征地农民安置方式，确保他们原有生活水平不降低、长远生计有保障。国务院审批的试验区“双交换”九龙坡区加速农村剩余劳动力向城市转移，用宅基地交换城市住房，用农村土地承包经营权交换社会保障福利。自愿退出宅基地使用权和土地承包经营权，经申请审核，登记变更农村户口为九龙坡区城市居民户口，同时获得宅基地和承包地方面的一

13、次性补偿；宅基地指标纳入区集体建设用地储备库，退出的承包地由各镇土地流转中心统一登记造册，由各村土地流转服务站统一管理和经营。工业化程度较高，农户有稳定非农收入来源。集体建设用地使用权流转锦江区采取“拆院并院”项目管理，通过实施土地整理取得集体建设用地，进行流转。将集体建设用地纳入由农村集体经济组织和区国有农投公司共同成立的“成都市锦江区集体建设用地储备中心”管理；根据土地利用总体规划、城乡建设规划和产业布局规划以及土地利用年度计划实施土地统一供应；根据土地使用性质不同，制定集体建设用地基准地价，使用权交易在区土地管理部门土地交易中心公开交易后办理相关登记手续，并按规定缴纳有关税费；集体建设用

14、地使用权流转取得的总收入，在扣除土地整理成本、农村集体经济组织和农民基本土地收益以及政府收益，并按规定缴纳税费后，其余归农村集体经济组织所有。城郊地区，地价相对较高。城乡建设用地增减挂钩郫县开展“拆院并院”土地综合整理，将整理出的农村建设用地等量用于城镇建设。在符合土地利用总体规划的前提下，依据挂钩专项规划，对建新拆旧项目区内拆旧地块上闲置的农村道路、农田水利设施等农用地，对分散的农村院落、独立工矿等建设用地，以及未利用土地等。整理复垦为耕地，并等量归还建新拆旧项目区建新地块用于城镇建设，实现城镇建设用地增加与农村建设用地减少相平衡。国土资源部批准的挂钩试点区。地票重庆市将建设用地指标证券化，

15、建立建设用地指标交易平台，通过招拍挂等方式进行交易，盘活集体建设用地，实现区域之间的发展权转移。由复垦组织对依法取得的集体建设用地进行复垦，经重庆市国土房管局验收合格并核发建设用地挂钩指标所有权证，复垦组织凭该证向交易所申请交易，交易结束将该证变更到竞得人，交易所将资金分配给复垦组织。竞得人凭建设用地挂钩指标所有权证向区县人民政府申请用地，区县国土部门划定用地红线，凭建设用地挂钩指标所有权证向重庆市国土房管局申请征地，凭该证抵扣耕地开垦费、建设用地土地有偿使用费。重庆市四、我区农村建设用地流转现状和问题（一）我区集体建设用地流转工作开展情况2000年2月，中共重庆市委、重庆市人民政府印发关于推

16、进农业和农村经济结构调整的若干政策措施的通知（渝委200017号）后，我局结合重庆市国土房管局相关政策规定，在加快农村土地流转、推进农业规模经营、盘活存量建设用地方面进行了积极的探索，积累了一些实践经验，但步子还不够大、政策研究得不够深、成绩还不突出。我区近年来集体建设用地流转工作概况单位：亩类型区域主要内容政策底线2002年以来土地总面积存在问题农业规模经营管理房及加工房用地按农用地管理。城市规划区外农业产业化或农业结构调整中建造临时性管理用房需占用耕地的，视同农业用地对待，由用地单位签订复耕保证书，只办理备案手续。临时性管理用房占地面积标准为：用地面积小于50亩（不含50亩）的，不得超过用

17、地面积的1%；50亩以上100亩以下的，不得超过用地面积的0.8%；100亩以上的（不含100亩），不得超过用地面积的0.6%，对从事养殖业及生产性临时性管理用房，可根据规模大小适当提高占地面积标准。严禁占用基本农田125用地单位只能临时使用,得不到产权确认,不能用于融资抵押。集体土地与国有土地调换工业园区建制镇在重庆市国土房管局关于办理土地调换变更登记有关问题的通知基础上，大胆突破，在符合规划、保障农民利益的前提下，在本镇范围内通过集体土地与国有土地对等交换使用，盘活存量国有建设用地，减少土地闲置。符合土地利用总体规划，被调换的集体土地上的农户无争议，调换宗地权属来源合法。2480以“调地”

18、之名行“征地”之实，不符合政策规定；调换后未办理产权变更登记，可能产生遗留问题；国有土地调换为集体土地后未组织复垦，造成了耕地减少；行政执法底气不足。新型农村社区集中居住三庙镇将原分散居住的农户搬迁集中到规划的新型农村社区居民点，通过对新型农村社区居民点的基础设施建设吸引农民到该范围内集中居住，农民参与积极性较高。一户一宅建新地不符合土地利用总体规划，产权未得到确认；建新未拆旧，未实施耕地占补平衡；节约出来的建设用地指标不能用于流转。（二）我区农村建设用地流转潜力分析1.全区集体建设用地现状2007年土地利用现状变更调查数据显示，全区农村居民点用地共255617.25亩，按常住农村人口计人均建

19、设用地（含住房、商舍、晒坝、庭院和林盘地等在内，下同）为262.41；按农业人口计，人均建设用地139，全区人均农村居民点建设用地超过150平方米的镇街7个，18个镇街的人均建设用地处于120150平方米的区间内。整体而言，合川区的农村居民点人均、户均面积偏高。经计算，1997年合川区农村居民点人均建设用地面积129.56/人（以农业人口计），以后逐年攀升，2007年增加到139/人，农村居民点总量及人均建设用地均呈上升趋势。自1997年以来农业人口逐年下降，但农村居19972007年农业人口与农村居民点人均用地面积增减示意图民点建设用地总量和人均建设用地则逐年上升，究其原因主要是改革开放促进

20、农民增收，农民进城务工经商后大部分仍保留原有农村宅基地，且农民致富后对生活质量要求提高，新修住房量大，占用更多宅基地。居民点土地有效利用率低，集约节约利用有待进一步提高，使用权可流转潜力较大。2.可流转集体建设用地调查情况经各镇初步统计，全区城镇规划区外新型社区规划拟拆并居民点及闲置居民点、闲置学校、废弃砖瓦窑、废弃工矿（含矿井）等建设用地共有23348亩（国有88亩），占农村居民点总量的9%，可复垦面积17738亩（国有土地可复垦42.41亩）。其中：已确权用地11079亩（国有50亩），可复垦面积7787亩（国有土地可复垦42.41亩）；未确权12269亩（国有38亩），可复垦9951亩。

21、全区城镇规划区外可流转集体建设用地调查表单位：亩类别总面积可复垦面积已确权未确权可复垦可复垦拟拆并居民点15314108268475.65596.968385228.6空闲居民点426336841926168123372003空闲学校1236933.85551.9404.54684.5512.7废弃砖瓦窑656536.82924.1628512.7废弃工矿(含矿井)986875.819080.71896795.1其他废弃建设用地8948827.20.1887882合计2334917738.4611079.77787.3512270.59934.1（三）我区农村建设用地流转亟待解决的问题1.在具

22、体操作上缺乏政策依据。党的十七届三中全会为集体建设用地流转指明了方向，即：统筹城乡发展，构建城乡统一的土地市场，城乡土地权益平等。但具体配套的法律法规和政策还没出台，农村集体建设用地流转的可操作性差，各地试点都是摸石头过河，处于探索阶段，由于无政策法规可依，在行政执法和争议裁决中缺乏法律支撑。2.规划滞后造成集体建设用地布局“小乱散”。 同时由于现行的土地利用总体规划编制于上世纪90年代末，与我区现行的新型农村社区规划、产业规划和交通规划不相适应，一定程度制约了农村经济社会发展步伐。另一方面，长期以来缺乏村庄居民点规划，我区农村居民点布局“小乱散”的现象较为突出。3.部分现实建设用地未申请确权

23、登记。主要包括以下两类：一是历史形成的无审批手续的农村居民房前屋后的院坝地和道路用地；二是闲置多年的废弃工矿用地。由于未进行确权登记，在现行规定下难以用于流转。4.农村居民对集体建设用地流转的积极性不高。根据对我区18个镇街进行农村退出宅基地意愿调查情况显示，由于缺乏必要的激励机制和产业支撑以及受联产承包经营权能否流转的影响，农业人口不能向二、三产业转移，农民普遍对宅基地流转后的生活问题表示担忧，对集体建设用地流转积极性不高，近一半的农民不愿意退出宅基地。加之由于认识上的不统一，对同一个院落一户农户不同意可能对整个村落的建设用地流转能否流转造成影响。农村退出宅基地意愿调查情况统计表类 别人 数

24、占调查总数比例(%)选择宅基地整理复垦后集中居住安置5017427.18%自愿退出宅基地和承包地给予土地房屋补偿2947615.89%选择其他方式91535.92%不愿退出6336343.33%合计15216615.通过流转取得的建设用地指标成本较高。集体建设用地指标源于对集体建设用地复垦验收后按一定系数折算的有效耕地面积，其复垦成本相对较高。且纳入重庆市土地交易中心交易底价不得低于主城区耕地开垦费和新增建设用地土地有偿使用费“两费”之和（约110元/），并按价高者得的原则确定竞得人，交易所得收益返还申让方的比例不到80%，其取得成本远远高于我区现行征地的“两费”之和。6.集体建设用地融资困难

25、。由于农村集体建设用地流转受到法律上的诸多限制，市场发育程度较低，长期以来金融部门对集体建设用地一直存有疑虑，集体建设用地使用权抵押设定和处置均存在着较大的难度。对国有土地抵押放得开，对集体土地抵押卡得紧。金融部门的行为对投资者有很大的影响力，这些因素将使集体建设用地沦为功能单一的生产资料，大大缩小和削弱了农村集体建设用地使用权流转的范围和生命力，影响到流转市场的建立。五、适合我区实情的发展和完善农村集体建设用地流转对策措施各地集体建设用地流转情况表明，现阶段集体建设用地流转已成为客观必然，并且在提高土地利用率、保护耕地，保证农民长期而稳定的土地收益，支持和促进经济发展等方面都取得了较好的效果

26、，实现了经济发展与国土资源保护双赢的目的。分析、研究和总结各地的实践，我们认为我区集体建设用地流转的根本出路是：以党的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定为指导，通过进一步制度创新，解决集体建设用地流转的法规和相关制度局限；在严格用途管制和城乡建设用地总量不增加，耕地不减少的前提下，通过“先造地后用地”，使城镇规划区外农村闲置土地资源依法有序退出，城镇建设用地有计划增加；在“产权明晰”的基础上，城镇规划区外的集体建设用地使用权通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式依法流转，使国有建设用地与集体建设用地享有同等权利；按照“政府主导、市场推动、农民自愿”的原则，充分

27、发挥市场机制在集体建设用地配置中的基础作用，合理分配集体建设用地流转中的土地收益，保障农民合法利益。（一）创新工作思路，破解政策难题1.做好相关规划的协调衔接，强化规划的统筹和控制作用。规划是建设的基础和前提，特别是坚持最严格耕地保护制度和节约用地制度，归根到底要通过土地利用总体规划来体现，因此，为构建保障和促进科学发展为主线的新机制，更加妥善地处理保障发展和保护资源的关系，走出一条规划统筹、市场配置、依法行政、维护权益的科学管理之路，充分发挥土地在宏观调控中的作用，必须加强社会经济发展规划、城镇规划、交通规划、水利规划、能源规划、旅游规划、产业发展规划及新型农村社区规划等相关规划与土地利用总

28、体规划协调和衔接，切实做到规划一致性。待重庆市土地利用总体规划大纲经国土资源部审批后，根据重庆市下达我区的各项土地利用规划指标，进一步对接相关规划，按照满足耕地保有量和基本农田保护面积，优先保障主城区、工业园区、工业拓展园、高校园、重点镇和重点能源交通水利项目建设用地需求，对于一般镇、城市主城区远期发展建设用地则采取设置建设用地弹性区的方式给予解决的原则，及时修改完善我区土地利用总体规划修编。同时，落实城乡建设用地空间管制制度，从严控制城乡建设用地总规模。一是按照土地利用总体规划、城镇规划、村庄规划及新型社区规划，采取有效措施，引导农村村民住宅有计划逐步地向城镇规划区、新型农村社区内集中，限制

29、单户分散建设；二是缩小征地范围，对于土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外的非农建设用地（包括村庄规划区、新型农村社区以及能源、交通、水利、军事等外的单选址建设项目等用地），原则上限制实施征地，以重点采取农村集体建设用地流转，从而促使各镇、村、社及企业按照流转和挂钩的要求，积极参与农村宅基地、村庄及废弃工矿用地整理复垦，发挥集体建设用地的潜力和经济效益，实现城乡统筹发展。建设用地指标取得方式利弊分析类别利弊分析适用范围指标交易利：在计划下达以外获取建设用地指标的又一途径，指标的使用具有灵活性，可根据城市控规和发展需要落地，免缴新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。通过指标交易获取收益，通过竞买

30、指标解决急需项目用地。弊：按照市场规则配置指标，可能导致指标价格飙高，远高于“两费”价格，提供指标方购回指标需付出较高的代价。指标置换利：审批程序较为简单，由区县土地行政主管部门审批，报重庆市国土房管局备案。新型农村社区建设，城镇规划区外的非公益性项目用地。弊：指标的使用具有局限性，原则上只能在本乡镇内进行。该指标不能直接向重庆市局申请征收，不能减免两费。指标落地后流转需进入重庆市土地交易所。城乡建设用地增减挂钩利：挂钩指标可直接用于地方建设，不需进入交易市场交易，建新区建设用地指标可直接申请征收。城郊结合部，开发时序在未来两年以后的城镇规划区。弊：审批程序较为复杂，需报请国土资源部审批，耗时

31、相对较长；征收土地仍要收取“两费”，建新拆旧项目区范围较小，原则上只能局限于本镇的几个行政村，一经确定不能擅自调整。2.明晰产权，做好确权登记工作。一是做好农村土地确权登记颁证工作。农村土地产权是农村土地管理的核心，是构建基础统一、公正有序、运行规范的交易秩序最核心的要素之一。充分结合第二次全国土地调查的工作，全面完善农村土地确权登记颁证工作，明确产权主体、落实权能，保护农民土地物权。查清全区城乡土地利用状况，准确掌握全区集体建设用地总量，为集体建设用地流转提供依据。二是对因各种原因已经形成的集体建设用地，本着尊重历史、面对现实、实事求是，有利于保护耕地的原则，在符合土地利用总体规划并通过土地

32、变更调查入库的前提下，依法处置，按集体建设用地予以登记。三是对经过复垦整理流转的集体建设用地以及通过复垦验收节约的集体建设用地挂钩指标及时进行变更登记，为集体建设用地的利用提供可靠的权属依据。3.建立集体建设用地退出激励机制。在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的前提下，采取积极引导、扶持鼓励、分别对待的措施，有序建立集体建设用地退出机制。所谓积极引导，就是通过财政先期投入，对新型农村社区进行基础设施建设，“先付于民”，引导农民居住向新型农村社区集中。所谓扶持鼓励、区别对待，就是建立废弃工矿企业建设用地和宅基地退出补偿机制。废弃工矿企业建设用地退出补偿机制：土地由政府、其它企业法人或个人组织复垦的

33、，复垦的土地交原集体经济组织，退出的建设用地不补偿，地上建构筑物按残值补偿给原企业，实施复垦的法人或个人有优先使用退出建设用地指标的权利；土地由原集体经济组织复垦的，经验收合格，复垦的土地交原集体经济组织，并给予集体经济组织10000元/亩土地复垦费，地上建构筑物按残值补偿给原企业；由集体经济组织引进企业直接使用废弃工矿企业建设用地的，给予集体经济组织5000元/亩奖励。农村宅基地退出补偿机制：在城镇购买有住房或者其子女在城镇购买有住房，或者在城镇没有住房但愿意在城镇购买住房，并有稳定生活来源，愿意退出宅基地和承包地的，原住宅自行拆除，人员全部实行农转非，并按城镇人员对待，享有城镇职工基本养老

34、保险、医疗保险和生活困难补助待遇，政府返还购买城镇房产所交契税，其宅基地由政府组织复垦，退出的宅基地按20000元/亩标准给予一次性经济补偿，愿意在城镇购买住房的，可优先购买经济适用房。在城镇购买有住房或愿意在城镇购买住房，愿意退出宅基地但不愿退出承包地的，原住宅自行拆除，人员不农转非，退出的宅基地按20000元/亩标准给予一次性经济补偿，政府返还购买城镇住房所交契税，不再批准宅基地。愿意退出宅基地到新型农村社区建房的，原住房自行拆除，建房税费减免，新建住宅占地面积小于原有权证土地面积的，不足部分按20000元/亩标准给予一次性经济补偿，大于原有权证土地面积的，超面积部分由占地户按按对等原则，

35、按20000元/亩标准补足，新型农村社区占地按征地标准补偿，所涉人员由集体经济组织调整承包地安置。自行拆除住房的，3人及3人以下户，给予4000元/户， 4人户给予5000元/户，5人及5人以上户给予6000元/户的拆工补助。集体建设用地退出激劢机制类别鼓励政策补偿费用概算补偿对象废弃工矿企业土地由政府、其它企业法人或个人组织复垦的，复垦的土地交集体经济组织，退出的建设用地不补偿，地上建构筑物按残值补偿给原企业，实施复垦的法人或个人有优先使用退出建设用地指标的权利。市场评估原企业土地由集体经济组织复垦的，经验收合格，复垦的土地交集体经济组织，并给予集体经济组织10000元/亩土地复垦费，地上建

36、构筑物按残值补偿给原企业。土地复垦费：1万元/亩集体残值：市场评估原企业由集体经济组织引进企业直接使用废弃工矿企业建设用地的，给予集体经济组织5000元/亩奖励。5000元/亩集体类别鼓励政策补偿费用概算补偿对象宅基地宅基地和承包经营权双放弃在城镇购买有住房或者其子女在城镇购买有住房，或者在城镇没有住房但愿意在城镇购买住房，并有稳定生活来源的，愿意退出宅基地和承包地，原住宅自行拆除，人员全部实行农转非，并按城镇人员对待，享有城镇职工基本养老保险、医疗保险和生活困难补助待遇，政府返还购买城镇房产所交契税，其宅基地由政府组织复垦，退出的宅基地按20000元/亩标准给予一次性经济补偿。愿意在城镇购买

37、住房的，可优先购买经济适用房。宅基地：2万元/亩/；税费减免：3000元/户农户只退宅基地在城镇购买有住房或愿意在城镇购买住房，愿意退出宅基地但不愿退出承包地的，原住宅自行拆除，人员不农转非，退出的宅基地按20000元/亩标准给予一次性经济补偿，政府返还购买城镇住房所交契税，不再批准宅基地。宅基地：2万元/亩/；税费减免：约3000元/户农户集中搬迁腾退多余宅基地愿意退出宅基地到新型农村社区建房的，原住房自行拆除，建房税费减免，新建住宅占地面积小于权证面积的，不足部分按20000元/亩标准给予一次性经济补偿，大于权证面积的，超面积部分由占地户按征地标准补足，新型农村社区占地按征地标准补偿，所涉

38、人员由集体经济组织调整承包地安置。退出多余宅基地：2万元/亩退地农户超面积宅基地：征地标准由用地农户补偿给被占地农户自行拆除住房的，3人及3人以下户，给予4000元/户， 4人户给予5000元/户，5人及5人以上户给予6000元/户的折工补助。40006000元农户4.多措并举，积极推进土地整理复垦开发。2009年起，非农建设占用耕地全面实行“先补后占”，对土地整理复垦工作提出了更高要求。盘活分散布局的集体建设用地，土地整理复垦成为首要解决的问题。为快速推进我区建设用地复垦工作，应重点做好以下五个方面工作：一是农村建设用地整理复垦纳入区土地开发整理中心统筹管理，各镇（街）具体负责实施建设用地复

39、垦。二是明确建设用地复垦资金来源。农村建设用地复垦资金除政府投入外，充分民挥社会闲散资金的作用，积极鼓励社会资金参与，解决政府投资渠道单一和资金不足的问题。三是严格项目工程质量管理，严格按照市局有关建设用地整理复垦的要求，认真做好项目规划、选址定点、实施方案编制、项目实施、安全质量管理、竣工验收等工作，提高复垦耕地质量，确保顺利通过市局的验收。四是本着着眼当前，兼顾长远，实现效益最大化原则，合理使用建设用地挂钩指标。五是落实责任，建立激励和约束机制，充分发挥和调动镇（街）实施建设用地复垦的积极性，建设用地挂钩指标交易所得向镇（街）倾斜，对完成当年复垦任务的镇街给予建设用地挂钩指标倾斜，未完成任

40、务的暂停其土地审批。5. 多渠道拓展农村集体建设用地使用权的融资渠道。11月9日，国务院出台进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施，措施之一为加大农村基础设施投入。为此，积极争取上级专项资金，并加大与农发行、农村商业银行等金融机构沟通衔接力度，充分发挥农投公司等融资平台作用，对集体建设用地进行收购储备、实施复垦整理，并以土地开发整理项目和建设用地指标进行前期融资。探索委托整理等方式引入社会资金，解决土地收购储备资金来源。建立农村集体建设用地使用权的融资渠道，为进一步培育和发展农村集体建设用地使用权流转市场奠定基础，逐步实现集体土地与国有土地同地同价。 （二）划定入市条件，明确流转程序坚持“产权

41、明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的基本原则，尽快制定出台集体建设用地流转管理的有关政策，内容包括主体、范围、形式、程序等。1.设定流转管理的工作原则。在坚持16字基本原则的基础上，集体建设用地流转还必须坚持以下五个原则：一是坚持稳定完善以家庭联产承包为基础、统分结合的农村土地基本经营制度；二是坚持严格保护耕地，确保耕地总量不减少、质量不降低，有效保护基本农田；三是坚持城镇建设用地总量增加与农村建设用地减少挂钩，城乡建设用地总量不增加；四是坚持依法、自愿、有偿，公开、公平、公正，切实保障农民的合法权益。五是必须依法登记，保护土地使用权合法权益原则。 2.确定准许流转的必备条件。拟流转的农村集

42、体建设用地使用权必须符合以下条件：一是经依法批准使用的，且权属合法，四至明确； 二是必须位于城镇规划区外，其中参与实物交易的需符合土地利用总体规划以及村庄建设规划；三是土地产权关系清晰，土地所有权人同意流转；四是原则上不能改变土地用途，在征收为国有土地前严禁用于房地产开发。3.明确集体建设用地用途。集体建设用地按照公益性和经营性实行分类供给，对符合法定标准的宅基地、集体公共设施和公益事业用地实行无偿供地；其他工业、商业、旅游等经营性用地进入农村土地交易所公开交易；严禁用于房地产开发。4.明确参与流转的主体。综合考虑集体建设用地流转的交易成本和集约效应，参与集体建设用地流转主体以政府储备公司和镇

43、人民政府为主，鼓励有条件的集体经济组织和农户及具有相关权属证明的法人作为主体参与流转交易。凡储备公司和镇政府申让，须提交区政府储备批文、与农户达成的收购储备协议（可一次性支付收购价款也可约定交易后的收益分成）和集体经济组织同意交易的书面材料；农村集体经济组织申让，须经集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意；农户永久性申让，须提供拥有其它稳定居所和稳定生活来源的书面材料；法人申让，须提交土地所在集体经济组织同意交易的书面材料；委托申让，须提交相应授权的法律文书。5. 明确集体建设用地流转的方式。集体建设用地流转必须进入重庆市国土房管局重庆农村土地交易所公开交易，该交易所为重庆市

44、唯一认可的农村集体建设用地交易机构，负责建立全市土地交易信息库、发布信息、提供交易场所和办理交易事务，交易品种包括实物交易和指标交易两个部分，以指标交易为主。实物交易。实物交易包括一是集体建设用地使用权出让，集体土地所有者将一定年期的集体建设用地使用权出让给土地使用者，并向使用者一次性收取该年期内的土地收益，集体建设用地使用权出让最高年限不得超过同类用途国有土地使用权有偿使用年限。二是集体建设用地租赁。集体土地所有者将一定年期的集体建设用地租赁给土地使用者使用，并定期向土地使用者收取土地租金，土地使用者取得承租集体建设用地使用权。三是集体建设用地使用权作价出资或入股。集体土地所有者以一定年期的

45、集体建设用地使用权作价，以出资或入股方式投入企业，并按出资额或股份分红，土地使用者取得作价出资（入股）集体建设用地使用权。四是集体建设用地使用权合作、联营。集体土地所有者以一定年期的集体建设用地使用权作为条件，与其他单位或个人合作、联营，共同举办企业。其中收取固定土地收益的，类似于集体建设用地租赁；根据企业经营状况收取土地收益的，类似于集体建设用地使用权作价出资（入股）。指标交易。农村集体建设用地指标俗称“地票”，指通过农村宅基地、乡镇企业用地、村落公用地等农村集体建设用地，经过复垦整理并严格验收，置换出来的建设用地指标，通过土地交易所这个交易平台，实现农村建设用地跨区县远距离“置换”和区域之

46、间的发展权转移，提供指标出让方可获得级差地租，竞得指标的受让方可取得建设发展权，实现了买方与卖方“双赢”。指标交易种运行机制：一是总量调控机制。对农村集体建设用地指标交易总量实行计划调控，原则上每年度指标交易量不超过本年度国家下达的城市建设用地计划的20%。二是有效利用机制。土地指标经核发之日，一年内必须上市交易；首次上市交易之日起一年内必须与具体用地项目结合使用。否则，重庆市国土房管局按原土地所在地区当年土地指标基准价格予以回购。三是分类供给机制。为活跃农村土地交易市场，自交易所成立之日起，重庆市建设用地指标将实行分类供给，凡主城九区经营性用地指标（商业、居住）、储备机构建设用地指标只能从交

47、易市场竞得，将不再通过计划下达。为防止土地指标的囤积和炒作，6.规范集体建设用地流转的程序。一是申让。申让方向区土地行政主管部门提交申让资料，申请农村土地交易；二是转报。区土地行政主管部门对拟交易土地的申让方资格、土地权属、土地规划、交易年限、交易价款及用地指标资格等方面进行审核，报区人民政府审定；经区人民政府同意后，区土地行政主管部门于每月初集中转报重庆农村土地交易所进行交易；三是价格确定与公告。农村土地交易所对拟交易土地进行形式审查，资料齐备的，拟定农村土地交易公告方案或建设用地挂钩指标公开出让公告方案，报市国土房管局审签；农村土地交易所对审定方案进行公告（10日）；四是申购。意向用地者对

48、土地进行申购；五是交易。农村土地交易所确定交易方式，组织交易；六是成交。农村土地交易所与竞得人签订成交确认书，竞得缴纳土地价款，与区土地行政主管部门签订农村土地交易合同，办理土地登记手续。集体建设用地流转中土地置换和指标取得程序见附件2。6.制定集体建设用地流转基准地价。农村集体土地建设用地使用权流转地价实行以基准地价为参照的最低限价制度。区政府根据区域经济社会发展水平、城乡规划与建设、土地市场状况等情况，制定并公布农村土地基准地价，农村土地交易价格不得低于政府公布的基准地价，在基准地价未确定之前，不得低于土地开发整理费、农民安置补偿费以及按照规定应当缴纳的各项税费之和。交易价格低于基准地价时

49、，土地所有者有优先回购权。土地所有者放弃优先回购权时，政府土地储备机构有优先购买权。（三）合理分配收益，保障农民权益农村集体建设用地流转的土地收益分配，是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题，应当按照“谁投入谁收益”的原则进行分配，并向集体土地所有者和原使用者倾斜。其中，由储备公司和镇人民政府进行收购储备和前期开发的，流转取得的总收入扣除重庆市按规定缴纳的税费和支付农户的安置补偿成本、土地复垦成本后的余额，其中2%安排区土地行政主管部门土地流转业务费，40%安排给集体经济组织用于村民的社会保障和新型农村社区建设，其余收入由储备公司和镇人民政府专项用于该项工作用滚动发展。由农村集体经济组织和农

50、民直接携地参与交易的，集体建设用地使用权流转取得的总收入在扣除按规定缴纳税费后，收益归农村集体经济组织所有。农村集体经济组织取得的流转收益应当纳入农村集体财产统一管理，实行专户存储，优先用于农民的社会保险和公益事业。具体使用和管理按市、区有关农村集体资产管理的规定执行。（四）以点带面，稳定推进集体建设用地流转工作目前，重庆市集体建设用地流转工作尚处于探索阶段，为此将采取先易后难、先试点后全面推开的办法逐步推行。先选择流转成本较低的废弃工矿用地进行流转，再选择宅基地复垦流转；先在有一定基础且积极性较高的镇村试点，再根据试点情况在全区范围内全面实施。1.试点（12月2009年5月）。试点坚持封闭、

51、可控的原则。一是废弃工矿用地流转试点，选择三汇镇、草街镇、双槐镇、土场镇、狮滩镇、双凤镇、铜溪镇、大石镇作为试点镇（待定）。二是结合新型农村社区建设宅基地复垦流转试点。选择钱塘镇大柱村（待定）作为试点镇村。由试点镇政府和国土所对愿意参与宅基地复垦流转的宗地数量、位置、面积进行统计，摸清底数。我局落实工作组并邀请重庆市局相关处室同志全程参与并指导流转工作开展，跟踪调研、了解情况，破解工作中出现的问题，总结经验，掌握第一手资料。2.制定规范性文件（2009年6月）。按照上级相关政策和流转试点情况，拟定出台重庆市合川区集体建设用地流转管理办法和集体建设用地使用权基准地价、集体建设用地收支管理办法等相

52、关配套文件。3.培训（2009年7月）。根据试点情况，由我局在试点镇召开现场会，组织各镇街分管领导、国土所所长和业务骨干参观学习，与区委党校联合举办集体建设用地使用权流转管理培训班，搞好业务培训。 4.推行（2009年8月起）。从2009年8月起，在全区范围内全面推行。（五）加强组织领导，落实工作责任集体建设用地使用权流转是新一轮土地使用制度改革的重要举措，是培育完善规范土地市场秩序的重要步骤，是农村集体建设用地管理制度的重大改革。为切实加强对此项工作的领导，建议成立区集体建设用地使用权流转工作领导小组，由区政府分管领导任组长，区发改委、区财政局、区劳动保障局、区国土房管局、区建委、区规划局、

53、区交通局、区农业局等部门负责人为成员，负责集体建设用地流转工作的协调和实施过程中涉及的重大决策的审定，并按照各自职责做好相关工作。领导小组下设办公室于区国土房管局，具体负责工作开展。区发改委负责做好土地开发整理项目的优化评审和项目招投标工作；区财政局负责全区涉农资金的整合及安排使用，为集体建设用地流转前期所需土地复垦整理项目和安置补偿提供资金保障；区劳动保障局负责做好“双放弃”人员的就业培训，妥善解决好“双放弃”人员的社会保障问题；区国土房管局负责加强集体建设用地流转管理，做好集体建设用地复垦验收、建设用地挂钩指标申报确认，与重庆市局对接争取重庆农村土地交易所在我区设立代办机构，参与纠纷的调解

54、和非法行为的处罚监管；区建委负责加强新型农村社区建筑质量安全监管，保障建筑质量安全；区规划局负责加快城镇规划和新型农村社区规划编制，优化功能布局；区交通局负责加快新型农村社区道路建设，做到道路硬化、通畅；区农业局负责加强农村基础设施投入，发育农民土地承包经营权流转市场，推动集体建设用地流转工作开展。各镇街政府负责对本镇辖区内可流转的集体建设用地宗地数量、位置、面积进行统计，做好集体建设用地流转的宣传发动和组织工作，负责集体建设用地复垦整理的具体实施工作。城乡土地改革方向已经明确，坚冰已经打破，但道路尚待开通，作为国土管理者，将付出更加艰辛的努力，还有大量的工作要做。我局将紧紧围绕三中全会精神，

55、按照区委区政府和安排部署积极试验，规范运作，积累经验，稳步推进，为我区经济发展拓展用地空间，提供资源保障。附件1：集体建设用地流转成本测算一、补偿补助费（一）、原宅基地补偿1.原宅基地补偿费：2万元/亩；2.拆工补助：1.12万元/亩（平均每户120平方米宅基地，4人户占40%，3人及以下户、5人及以上户各占30%，宅基地面积占建设用地面积的40%）合计:3.12万元/亩（二）、新建用地补偿1.土地补偿费：1.3万元/亩；2.人员安置费：2.0548万元/亩（人均耕地按1.314亩/人算）；3.综合定额补偿费：0.5万元/亩；4.构筑物补偿费:0.1万元/亩小计:3.9548万元/亩减去原宅基地补偿费，实际支出1.9548万元/亩（等面积算）。（三）、税费减免每户3000元，6667元/亩。总计：2.971万元/亩（愿意在城镇购房占30%，在新型农村社区建户占60%计算） 二、复垦整理成本- 31 -集体建设用地复垦整理成本测算定额编号工程名称计算单位工程量人工费 单价材料费单价施工机械使用费单价人工费小计材料费小计施工机械使用费小计直接工程费合计施工工程费（含税费16%）总投资（含前期和竣工验收费15%）2241.9210 477.682719.60 3154.74 3627.948(一)居民点拆迁工程1394.370.000.00 40190混泥土拆除(院坝)