确保国家粮食安全需要处理好六大关系

1、确保国家粮食安全需要处理好六大关系粮食是人类食物的主要来源。粮食产业是保安全、保 稳定、保民生的战略性基础产业。 粮食安全可以从政治安全、 经济安全、军事安全、社会稳定等各个方面影响国家安全， 需要从国家战略层面来审视。粮食安全出问题极易引发社会 动荡，并可能招致外部威胁和侵害。近年来，我国经济社会 持续健康发展，粮食安全发挥了重要保障作用，但也存在不 少隐忧。为准确把握“以我为主、立足国内、确保产能、适 度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，笔者从我国粮食 安全的几个主要关系入手，找出中国粮食安全状况的特点、 面临的风险及对策。一、生产、流通和消费粮食安全依托于生产环节及收购、储存、运输、加

2、工、 转化、批发、零售等流通环节构成的粮食产业。粮食生产对 于粮食安全是骨髓造血，产量不足可导致“贫血”，质量不好可导致“白血病”。粮食生产具有丰歉交替的波动性，波 幅和波长受土地和水资源、气候、种粮积极性等影响，应通 过储备“蓄水池”进行调节和平衡。如认识不到这点，往往 不能容忍波谷的阶段性减产而过度生产，或在连续丰收的波 峰上急于压价减产卸“包袱”，这样，会在下个周期浪费更多社会资源来恢复产能。过度生产会造成环境污染、水土流 失和粮食质量问题，以至于谷贱伤农。消费是生产的目的。粮食安全的定义是，任何人在任何 时候都能从经济上和物质上获得保证健康生活所需的食物、 满足膳食喜好。如供给足、成本

3、低，消费者就容易有浪费的 冲动。抛洒遗留、保管不善、餐桌厨房浪费等是显性浪费。 超过健康生活所需而消费的粮食或食物是隐形浪费，由此带 来营养过剩问题还会引发医疗资源方面的隐形浪费连锁反 应。粮食消费量在底线消费和浪费性消费之间具有弹性。以 我国 2013 年数据计算， 全国人均每天节约 1两成品粮， 1年 可节省 350 亿公斤原粮，相当于 1 亿亩地的粮食产量。如以 2007 年美国年人均耗粮 1046 公斤为上限，我国实现粮食自 给还需提高 2 倍以上的粮食单产； 而以同年印度人均耗粮 178 公斤为底线，我国现有粮食产量就可保障30 亿人需求；二者之间人均粮食消费数量弹性达 868 公斤

4、。可以通过粮食供 给丰裕度、价格、消费习惯等调节粮食消费弹性，使粮食消 费量增速低于人口增速，减轻粮食供需压力。流通是连接生产和消费必不可少的重要环节。流通对于 粮食安全是血液循环，流通不畅则可能导致“脑血栓” 、“心 脏病”。当前保障粮食安全难度主要在于，一方面，土地后 备资源开发接近极限，农业环境污染问题突出，粮食继续增 产难度加大；另一方面，粮食流通仓储设施不足，物流通道 不畅，运输方式落后，应急供应网络不健全。因此，在生产 潜力有限、流通基础薄弱的情况下，增强粮食安全保障能力 在流通环节尚有巨大潜力挖掘。要实施粮食收储供应安全保 障工程，守住“种粮卖得出、吃粮买得到”的底线，强化包 括

5、生产、流通、仓储、加工能力在内的粮食安全保障能力， 做到生产和流通两条腿走路，避免“短腿跛脚” 。要倡导按 需生产、强化储备、高效流通、节约消费的永续发展理念， 反对“掠夺式”生产、 “漫灌式”流通的观念，减少从田间 到餐桌等各环节的浪费。二、总量、品种和区域 总量基本平衡是实现我国粮食安全的前提。但仅有总量 平衡，区域布局和品种结构不合理也不能实现粮食安全。总 量不足往往是偶发和短期的，区域性短缺却是普遍和长期 的，区域粮食不安全可能被总量平衡所掩盖。当前世界粮食 总量基本平衡，人均占有量达 360 公斤以上，生产、消费和 库存相对稳定增长。但世界部分发展中国家和地区因气候、 经济、政治等原

6、因粮食获取能力不足，未能共享世界粮食生 产成果，存在区域性粮食短缺问题，粮食并不安全。全球有 40 多个国家和地区缺粮， 8.7 亿人长期处于饥饿半饥饿状态， 非洲国家人均粮食占有量不足 200 公斤，因粮食危机导致政 权不稳时有发生。我国粮食总量基本平衡，但区域分布和品种结构矛盾带 来的粮食安全隐患日益突出， “鸡蛋放在一个篮子里”的风 险增大， 成为国家粮食安全的主要威胁。 一是生产更趋集中。 13 个主产省粮食产量的占比上升到 76%，北方 7 个省产量占 主产区的比重上升到 61% 。二是单品种粮食生产更趋集中， 主产省也存在结构性矛盾。小麦集中在黄淮海地区，籼稻集 中在长江流域，粳稻

7、集中在东北和江苏，玉米集中在东北和 冀鲁豫。三是库存集中，长距离跨区域流通量大。目前主产 区和主销区粮食库存分别占全国的 75%和 9%，而消费量分 别占 62%和 17%。全国省间粮食净调入量达 1600 多亿公斤。 一旦产区发生自然灾害或粮食运输受阻，这种隐患将发展成 阶段性粮食短缺，对社会稳定和经济发展的危害难以预料。 保障国家粮食安全既要注重总量平衡，更要注重区域和品种 平衡。实现总量平衡的主要途径是粮食生产，调节总量平衡 的主要手段是储备和进出口，实现区域性、结构性、阶段性 供求平衡的主要方式是顺畅流通。三、中央、地方和产销区 保障国家粮食安全是中央和地方共同的责任，中央承担 首要责

8、任。中央事权由中央承担支出责任，但不一定由中央 直接办理，可委托地方政府具体操作；地方事权由地方承担 支出责任，但中央应明确并落实其支出来源，避免责任不落 实的情况。保障粮食安全需要在粮食生产、流通、储存、保 供稳价等方面支付较高成本，如果没有合理的产销区利益调 节补偿机制，就会造成粮食安全重视程度从中央到省、市、 县逐级减弱的后果，产粮大省成为了财政穷省。要充分调动 各级政府的积极性，共同加强粮食生产能力、储备能力、流 通能力建设，必须实现事权与财权匹配，并建立相应考核机 制和利益补偿调节机制。我国处理中央和地方关系的机制是 省长负责制，该机制虽已建立 20 年，但由于缺乏具体配套 措施和考

9、核办法，尚未真正全面落实。在当前市场环境和财 政体制下，全国企业粮食库存 75% 以上掌握在政府手中，政 策性粮食 80%由中央直管， 政策性粮食购销委托央企作为执 行主体， 地方政府对确保区域粮食安全既无压力， 又无动力 应当合理统筹中央和地方的关系，一是在实行粮食安全省长 负责制的同时，把责任主体明确到各级政府，负责粮食生产 流通全过程，划清中央和地方的事权和支出责任，制定实施 科学的考核办法；二是统筹产区和销区的关系，完善主产区 利益补偿调节机制，根据自然条件不同区域按照主体功能区 定位推动发展。中央可以对主产省按照调出商品粮数量给予 补贴，用于粮食生产、流通和储备。 四、政府、市 场和

10、企业要让市场在粮食资源配置中起决定性作用和更好发挥 政府作用，就要靠改革。粮食短期内难以通过提高劳动生产 率或缩短生产周期大幅增产，又需防范人为炒作制造价格波 动，因而产业本身单位经济利润有限。世界各国都针对这种 特殊性强化政府调控，消除粮食市场的自发性、盲目性和滞 后性。改革应以是否有利于粮食安全， 是否有利于高效流通， 是否适应粮食市场的特殊性为标准，防止片面、绝对地追求 市场或政府的作用，既要通过政府宏观调控增强保稳的定 力，又要确保市场微观层面活而有序。我国粮食宏观调控能 力还有待加强，一是部门间粮食事务责权不一致，职能重叠 交叉，运行机制不完善，弱化了粮食宏观调控能力。二是政 企尚未

11、真正分开，有的地方急于“甩包袱”把国企一卖了之， 调控力不从心；有的担心市场失控，舍不得“菜园子”而不 敢、不愿政企分开，导致国企小、散、弱；有的在“两难” 中犹豫不决，导致企业承担行政职能的政企不分。三是粮食 市场全面放开不彻底，如粮食信贷等并未随之放开，制约粮 食流通。四是粮食信息发布系统性、及时性、权威性不够， 影响了粮食市场正常发育。改革创新上有要求、下有呼声， 上信下顺正当其时。要明确政府是粮食安全的保障者、公共 服务的提供者、市场秩序的执法者，各类企业都是平等的市 场主体和政府宏观调控载体。应考虑粮食安全保障的公益属 性，整合粮食购销、储备管理、进出口、区域平衡、价格调 控、质量监

12、管等事权并匹配财权，确保粮食流通政策统一高 效。五、数量、质量和价格不充足的数量和没有质量的数量同样不能保障粮食安 全。在质和量的关系上，粮食咼产不一定咼品质；同样多的 原粮不一定能加工出同样质量的成品粮；重金属或真菌毒素 超标、农药残留、霉变的粮食也不能构成有效供给，不能单 纯追求原粮高产形成的没有质量的数量。数量和质量状况体 现在价格上。粮食价格存在剪刀差，剪刀差扩大会带来严重 的经济和政治问题，必须由政府调控来缩小乃至消除。降低 单位成本可治本但周期长见效慢，提高单位价格治标及时有 效但有反复，需要“标本兼治”。普惠制红包式的粮食直补 不能缩小剪刀差，大幅提高托市收购价格出现的国际与国

13、内、产区与销区、收购与销售价格倒挂问题，本质也是剪刀 差的具体化，问题的关键是政府、农民、经营者和消费者谁 来承担剪刀差。此外，自然灾害、突发事件、人为炒作也会 引发区域性粮食价格异常波动。保障粮食安全必须要做到数 量足、质量好、价格稳。要完善托市收购、储备吞吐、定向 销售等宏观调控政策“组合拳”机制模式；探索形成农业补 贴同粮食生产挂钩、粮食直补与商品量挂钩机制，把有限资 金真正用在刀刃上。应适当拉开销区与产区、城市与农村、 经济发达与欠发达地区粮食市场价格水平，以价格杠杆促进 粮食通过市场有序流通。要建立健全粮食质量和安全追溯体 系，建立全国统一的粮食质量安全信息追溯平台，形成覆盖 粮食产

14、业链的全程质量监测监管和处置机制，并实现质量上 的“按需生产”。六、国际和国内 个别发达国家较早制定实施了世界粮食战略，主导世界 粮食市场，并影响国际政治格局。他们通过跨国粮商的国际 粮食贸易和粮食种子、 农药等 “硬实力” 影响世界粮食市场， 建立了体系健全、人才齐备、手段先进、经费充足的粮食情 报体系，通过多种手段搜集和分析世界粮情，并择机发布， 以“软实力”影响国际市场。需要进口粮食的大国如果缺乏 世界粮食市场话语权，可能陷入进口时国际粮价暴涨，丰收 时国际粮价暴跌的被动局面。我国是世界最大的粮食生产国 和消费国，谷物产量占全球近 1/4，消费量是国际谷物贸易 量的 2 倍，这为我国参与国际粮食市场提供了足够的战略伸 缩空间。近 10 年，我国粮食从净出口转变为净进口近 700 亿公斤，需要利用国际资源调节国内市场，随着经济发展、 人口增长和城镇化进程加快，这种需求还将进一步增强。但 必须清醒看到， 进口必须适度，