发达国家税收征管经验借鉴与中国的改革选择

1、发达国家税收征管经验借鉴与中国的改革选择观察r蔷鉴发达国家税收征管经验借鉴与中国的改革选择口谢欣自20tU:纪80年代起,我国税收征管改革经历了三次大的变革,形成了信息化加专业化的新型税收征管格局.同时,征管实践中还存在税收法制尚不健全,微观税源管理有待完善,纳税服务还处于表象化阶段等突出问题.美国德国等发达国家税收征管改革卓有成效,征管水平体系成熟.本文通过借鉴发达国家在税收立法,税源管理,税收稽查,税收服务方面改革的经验对我国正在进行的税收征管现实选择提供有益的启示.一,发达国家税收征管改革的成效与经验(一)高效率发达国家税收征管改革的主要特点.以美国为代表.'税收立法.美国税收立

2、法,司法,执法分工明确,相互制约.国会掌管税收立法权,负责制定税法;税务部门按照税法规定,独立行使税收管理权,并受到国会,舆论,纳税人和司法机构的约束;法院独立行使税收司法权,审理涉税违法案件.同时,税法具有很高的权威性,国内收入法典是美国税收基本法,它与财政部制定的税法规章,联邦税务局所做的税务裁决以及联邦法庭的判例一同组成联邦税法的主要内容.美国税法建立在法制基础上,与税收制度相一致,是税收制度的具体体现和根本保障.美国税法及其法规对税收征管中征纳双方的权利和义务,具体征管程序,申报,征收,代扣代缴,税务代理,违法处理,复议,起诉仲裁,免税等都作了具体明确的规定,真正做到了有法可依.征税方

3、(税务机关),纳税人和中介机构法律地位平等,其应享有的权利和应尽的义务是对等的,任何一方做出违犯法律的行为都要受到严厉的制裁.美国税收处罚明确而严厉,对于发现的不实申报,凡是属于纳税人已如实提供纳税申报资料的,由中介代理机构承担法律责任;凡是属于纳税人未如实提供资料的,责任由纳税人承担.税源管理.先进的科技手段被广泛应用于税收征管领域.美国推行了完善的社会保障号码制度,所有个人基础资料,_32薪收入,信誉状况都记录在个人社会保障账号内,因此该号码成为联邦税务局控管个人收入的有效途径.同时,美国建立了发达的个人信誉评级制度,纳税申报记录往往被作为衡量个人信誉水平的重要标准,并直接与个人商业信誉挂

4、钩,凡是有不良纳税记录的个人或单位在申请商业贷款时会受到种种限制.此外,美国广泛采用信用卡制度,大多数美国公司和个人都通过银行进行结算,美国联邦税制的主体税种个人所得税,纳税主体广泛,计算机系统采用统一的纳税代码对纳税人进行登记,税务登记代码与社会保障号码一致,税务部门易与其它部门协作交换信息,使得税务37?登记的信息来源非常丰富,通过这些代号和档案,税务机关就基本上掌握了全国税源的大致情况.税收稽查.美国的税收征管实施专业化稽查,采用先进的选案程序和选案软件进行案件的筛选,配以财务审计专家对部分不合理的地方进行修正,然后制定严格的审计(稽查)方案实施审计.由于现代化技术手段的普遍应用和纳税人

5、自行申报纳税,因此税务机关的主要力量放在了税务审计上,其人员占到了全体人员的50%以上(含直接从事审计人员和复议,仲裁司法等人员).税务审计人员都经过严格优质的专业化培训,审计过程也是高度的专业化协作分工,税务审计后的处理,司法也是专业化进行的.税收lit务.由于美国税收法律制度十分复杂,一般非专业纳税人很难掌握,必须依赖税务中介机构完成复杂的报税程序,为此,美国建立了发达的税务代理业,普遍实行由注册会计师,税务代理人等专门技术人员和机构负责的代理制,注册会计师不仅可以为公司或个人代理报税,而且可以辅导公司或个人进行税收筹划.同时,美国法律对税务代理从业机构及人员的职业行为做出了严格规定,如果

6、发现在代理业务中注册会计师有意进行不实申报,代理机构和人员将承担由此而产生的法律责任.美国税务代理业的高度发展,是美国经济高度市场化和社会化的必然产物,它在为纳税人提供广泛社会化税务服务的同时,也成为税收管理的重要辅助手段,使对报税环节的监管从税务机关转移到税务中介机构,大大降低了税收征收成本,提高了税务机关征管效率.(二)高公平发达国家税收征管改革的主要特点.以德国为代表.德国在保持较高经济效率的同时,比较关注公平问题.税收立法.德国作为西方资本主义国家的主要代表之一,市场经济较为发达,税收制度较为完备,联邦宪法,各州法律都对税收征管作了明确规定.根据联邦宪法,联邦和州都有税收立法权,两者相

7、辅相成,相互补充,共同构成德国的税收立法体系.税源管理.德国国家税收网络中心开发的许多软件是世界一流的,税务部门和企业,个人充分利用电脑网络的高效和快速,由于纳税人均有惟一的身份鉴定号码(每个居民都有惟一的一个固定的身份鉴定号码,每个企业被签发一个增值税号码),纳税人与税务部门可通过网络获取对方的多数信息.税务部门不仅可对纳税人涉税信息实时监控,而且通过与银行等其它部门的联网可获得纳税人生产经营等信息.税收稽查.德国税务局作为财政部下属的收入组织部门,在财政部占有举足轻重的地位.而税务局内部,设有征管分局,稽查分局,调查分局等机构.除涉嫌偷逃税款外,一般情况下德国大型企业35年稽查次,中型企业

8、lO-15年稽查一次,小型企业30-60年稽查一次.税收稽查人员在稽查前必须调出被稽查企业的税收档案,初步了解被稽查企业的生产规模,经营状况,认真查看被稽查企业的财务报表和纳税资料,并在此基础上提出稽查重点,制定稽查实施方案.德国税收稽查需要审阅被稽查企业的财务报表,会计账簿,原始凭证和经济合同等资料,被稽查企业必须配合.现场稽查结束后,稽查人员要及时就违规问题与被稽查企业及其税务代理交换意见,意见不一致时要么被稽查企业给予默认,要么诉诸法律,由经济法官做出司法判定,如双方有一方对法院判定不服,还可上诉至联邦财政法院,由联邦财政法院做出终审判定.税务服务.德国税务部门为纳税人提供高效与高质量的

9、服务.他们的理念是税务部门首先是服务部门,不管是登门还是电话咨?38?询,都会得到十分热情的服务.二,我国税收征管改革历程回顾与现行税收征管体制存在的问题税收征管改革关系政府的经济政策以及税收制度改革的有效执行.因此,建立科学高效的税收管理体系是各国税制构建的重要议题.自20世纪80年代起,我国税收征管改革经历了三次大的变革:一是"征,管,查"二分离或"征,管,查"三分离税收征管模式的变革.即实行税款征收,纳税管理,纳税检查相分离的征管形式,同时将过去税务人员上门收税,催税,包办纳税事宜的工作方法,逐步改为由纳税人主动办理纳税事宜,主动上门依法申报纳税.

10、即从1988年实行税务机关内部征管,检查二分离到分税制前税务机关实行征,管,查内部三分离,初步实现了计划经济时代税收征管"粗放型"的管理模式到市场经济条件下的"精细型"管理模式的转变.二是传统的"管户制"向"管事制"征管模式的转型.1995年,国家税务总局提出了"以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查"的新模式,1997年全国税务系统全面推行了这一新模式.三是税收信息化基础上的"强化管理"的税收征管改革.2004年底召开的全国税务工作会议开启的以税

11、收信息化为支撑"强化管理"的税收征管改革使我国税收征管改革进入了一个新的历史时期.全国各地以大力推进税收征管信息化建设为突破口,积极开展了新一轮以信息化加专业化为主要内容的税收征管改革.国家税务总局提出要建设全国统一的税收征管信息系统,以实现信息化为基础,建立以专业化为主,综合性为辅,流程化,标准化,分32合理,联系紧密,相互制约的征管工作新格局.目前,新一轮征管改革取得了阶段性成效.到目前为止,全国国税系统已基本实现征管软件统一-,征管数据省级集中.随着以上三次改革的深化,税收征管体制不断完善成熟.新的税收征管体制的作用与优点是显而易见的,但新的征管体制在具体实施过程中还

12、存在着一些缺陷和问题,需进一步改进和完善.1.税收征管法律体系不够完善,法律效力有待提高.现行税收征收管理法作为综合性的税收程序法典,对税收征收管理的各个方面规定较笼统,缺乏可操作性.目前有关税务管理,税务稽查,税务代理等的规定都是由国家税务总局制定的部门规章,不仅法律效力不高,内容也不规范.现行征管法实施以来,我国陆续制定了行政处罚法,行政复议法,修订了刑法,会计法等,现行征管法需要与这些法律相衔接.税款征收,税务检查和税务行政执法不够规范,有力和完善.2.税源不清,申报不实,漏管严重.随着市场经济体制改革的深入,税源结构日益复杂,多变,现行税收征管体制中尚未设立征纳双方信息不x,-j-的界

13、定机构,特别是税务部门一方信息失真,造成税源流失严重.3.征管体制不完善,税收成本过高.税收成本与税收效益是相对立的,税收的高效益是税收征管过程中追求的目标之一.但我国税收成本长期居高不下,从某种意义上,导致经济社会生产经营效益低下,不能不说是我国税收征管发展中需要逐步加以解决的问题.有关统计数字表明,我国的税收成本与国际相比,差距相当之大,且仍有增无减.三,我国税收征管改革的选择(一)建立健全税收法制.依法治税是美国税收管理的主要特征,美国加强税收法制的主要经验就是明立法,严执法,重司法.与美国相比,我国税收法制?39?还不健全,表现为:税收法规层次多,内容重复,统一性,协调性,权威性不足,

14、依法治税原则贯彻落实不够,公民纳税意识比较淡薄,执法刚性不够强.因此,应清理规范现行税收法规制度,完善各单项税收实体法,在此基础上,可以借鉴美国税收立法经验,研究制定我国的税收基本法,明确我国税收立法总体精神,税收制度,税种设置,税收征纳关系,税收处罚,司法规范,协税护税责任等内容,统一税法,提高立法层次,增强税收法律制度的权威性.同时,加大税收处罚力度.(二)完善税源管理体系.美国社会监控网络包括成熟的个人信用制度:健全的银行结算体系,完善的税收司法保障制度和税务监控体系,几乎所有纳税人都处于该网络的严密监控之下.虽然我国也很重视社会协税护税网络建设,但是很少从立法的角度明确规定各协税护税单

15、位的责任和义务.同时我国市场机制还不完善,个人信用制度还未建立,银行结算落后,司法保障体系还未形成,难以实现对个人收入的监控和制约.因此,应加强税源管理精细化,从微观上把握纳税人,最低限度地压缩漏征漏管户,无证户.对管理范围内全税额有比较详尽的把握,把握宏观经济走向,建立税源预测体系,建立健全协税护税网络.同时,随着对现金交易的控管和个人收入情况监控的逐步加强,适时推行个人收入双向申报制度,加强不同来源个人收入信息的核查,强化个人所得税控管.(三)加大税收信息化和网络化建设力度.税收信息化,网络化是税收管理现代化的必由之路.美国实践证明,信息化和网络化技术有助于加强税务机关与协税护税单位的信息

16、交流与共享,形成税收管理合力,实现对税源的严密监控和管理.与美国相比,我国信息化建设还比较落后,主要表现为"两低":一是税收信息化水平低,税收征管信息化含量不高,借助信息技术进行税收管理的比例偏低;二是税收信息网络化水平低,税务与银行,工商,国土等部门普遍未实现联网,税收信息渠道单一,信息系统开放性差."两低"现象是当前制约税收管理水平的重要因素,因此,管理的方法与策略必须依托于管理的手段和技术,一方面,大力提高征管信息化含量和信息网络化水平.对内,建立完善税收管理业务系统,税收决策支持应用系统,提高税收征管信息化含量和对税务信息的占有量,使税务机关能够及时掌握企业生产经营情况,纳税申报情况,纳税人个人信誉情况,为提高税务稽查的针对性创造条件对外,建立外部信息应用管理系统.改进系统开发方式,将现有各部门独立开发转换为全社会综合开发,统筹建设,充5-k)3t集约优势,实现信息资源共享.另一方面,加强计算机系统与征管人员的有机结合,不断提高征管人员综合业务素质,充分发挥税收信息系统的功能.o参考文献1】李方旺,美国税制和税收征管的特点及启示J.税务研究,2006,(O6).,2】任国臣,如何进一步加