泸州市停车场PPP项目物有所值评估报告

1、泸州市城市停车场PPP项目物有所值（VFM）评估报告四川致高守民律师事务所二一五年九月目 录一、 项目基础信息1（一） 项目评价背景1（二） 项目概况2（三） 产出说明3（四） 项目运作方式3（五） 风险分配框架4二、 项目编制目的和依据6（一） 编制目的6（二） 编制依据6三、 物有所值评价思路及释义8（一） 总体评价思路8（二） 相关术语释义9四、 物有所值定性分析11（一） 定性分析的含义11（二） 定性分析指标分析11（三） 物有所值定性分析意见13五、 物有所值定量分析14（一） 定量分析的含义14（二） 相关财务假设14（三） 公共部门比较值（PSC）计算15（四） 影子报价PPP

2、值（PPPs值）计算20（五） 物有所值定量分析21六、 项目风险提示22（一） 法律风险22（二） 政策风险23（三） 建设风险23（四） 管理风险24七、 物有所值评价结论25八、 声明26一、 项目基础信息（1） 项目评价背景 泸州市位于四川省东南部，长江和沱江交汇处，川滇黔渝结合部区域性中心城市。2014年，泸州城镇化率已达45.1%，中心城区建成区面积达113.17平方公里、人口达111.59万人。目前已建成以主城区为中心的 “一环七射一横”高速公路网络、“三纵四横”铁路网络、“一横二纵五港区”的水运体系以及川滇黔渝结合部的重要支线机场。泸州是长江上游重要港口，为四川省第一大港口和第

3、三大航空港，成渝经济区重要的商贸物流中心，长江上游重要的港口城市，世界级白酒产业基地，国内唯一拥有两大知名白酒品牌的城市，中国唯一的酒城。 随着城市经济的繁荣,城市化进程的加快,城市道路机动车保有量的日益增加，不仅出现了动态交道的严重阻塞,而且由于停车位严重匮乏,导致不同程度地发生占道停车、违章停车,进一步加剧了交通阻塞。为进一步缓解城区停车难问题，泸州市政府计划在江阳区、龙马潭区、纳溪区三个主城区建设约41个停车场，停车位约15000个，以缓解泸州市城区停车难问题。 为更好的建成该项目，同时也为拓宽项目发展渠道、缓解短期财政支付压力、提高资金使用效率，泸州市人民政府决定采取PPP模式引入社会

4、资本进行“泸州市城市停车场项目”的投资建设，并授权泸州市住房和城乡建设局负责本项目的具体实施。四川致高守民律师事务所受泸州市人民政府相关部门的委托，为“泸州市城市停车场项目”采用PPP模式投资建设进行物有所值评价并形成本报告。本报告通过对项目进行财务分析、物有所值定性定量分析、项目风险分析，为委托方在决策时提供参考。（2） 项目概况1、项目名称：泸州市城市停车场PPP项目2、项目类型：新建3、建设地点：位于泸州市江阳区、龙马潭区、纳溪区三个主城区。4、项目周期：建设期：27个月，即2015年10月2017年12月。营运期：30年。5、建设规模与内容：总建筑面积约52万平方米，共建设停车场约41

5、个，停车位约15000个。类型有地下停车场、立体停车场。具体规模及停车场个数以经政府相关部门确认的为准。2015年首批实施的项目有白招牌停车场、龙驰路停车场、陶然路停车场、龙马广场停车场、紫阳社区停车场。首批项目的建筑面积约13万平方米。6、前期工作：已完成可行性研究报告、环境影响评价报告、国土用地预审、节能审查等立项前期手续，同时泸州市人大常委会决定将本项项目财政补贴纳入预算支出等前期工作。 （3） 产出说明1、经济效益产出经财务评价，本项目年总收入38728.8万元（不含财政年补贴收入），年总成本31481.12万元，项目年利润11959.8万元，净现值38210.42万元，税后内部收益率

6、10.15%，盈亏平衡点为55.11%，资本金财务净现值为55713.75万元，资本金财务内部收益率14.67%。通过指标分析表明本项目具有很强的盈利能力、清偿能力和抗风险能力。项目发行债券后的赢利能力和抗风险能力较强，项目投资经济费用效益能力较强。2、社会效益产出本项目实施后，完善了泸州市主城区的城市基础配套设施，极大地缓解了泸州市主城区停车难的现实问题；在很大程度上集约利用了有限的城市市政公用建设用地，拓展城市空间，极大地完善了泸州市主城区城市功能；对提升泸州市主城区城市品位，美化泸州市主城区城市形象，进一步促进泸州市城市经济快速发展，具有十分重要的现实意义。项目的社会效益十分明显，社会影

7、响非常深远。 （4） 项目运作方式本项目运作方式：“FBOT”，即“Financing-Build-Operate-ransfer”的简写，意思是融资-建设-运营-移交，是指由社会资本或项目公司承担新建项目融资、设计、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。本合同中是指项目公司承担本项目的实施全部流程。该模式具体运作方式为：在通过采购去程序确定社会资本方后，由设立的项目公司完成各停车场项目的前期审批手续，勘察设计、工程建设、运营维护（由新组建的项目公司负责停车场的运营和维护管理，按照泸州市发展和改革委员会关于规范我市机动车停放服务收费管理的通知（

8、泸州市发改价格2012403号）相关规定对停车场进行收费运营，并负责停车场的清洁卫生、检修、主要构件结构的保养维护）等工作，在30年项目特许经营期满后，项目公司应无偿将项目资产移交给项目实施机构，项目公司清资核产后注销，项目合作终止。（5） 风险分配框架 1、风险分配原则（1）承担风险的一方应该对该风险具有控制力； （2）承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）； （3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机； （4）由该方承担该风险最有效率； （5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。 2、本项目的风险分配安排 （1）通常

9、由政府方承担的风险，包括： A、土地获取风险：由政府方负担项目用地获取的义务及承担相应风险； B、由政府方负责审批属于地方政府审批权限的相应手续； C、政治不可抗力：包括非因政府方原因且不在地方政府方控制下的征收征用和法律变更等，如由国家或上级政府统一颁行的法律等。 （2）通常由社会资本及项目公司承担的风险，包括： A、如期完成项目筹融资的风险； B、项目设计、建设和经营维护相关风险：例如完工风险、供应风险、技术风险、经营风险以及移交资产不达标的风险等； C、获得项目相关保险，建筑工程一切险、人员意外伤害保险等。 （3）通常由双方共担的风险：自然不可抗力。二、 项目编制目的和依据（1） 编制目

10、的本报告对泸州市城市停车场项目进行财务分析、物有所值评价等分析测算，为泸州市政府采用PPP模式实施本项目提供决策参考。本报告利用委托方提供的资料和数据，采用基本建设项目分析评价的理论和方法，定性与定量相结合，对项目社会效益、经济效益等进行分析评价。首先，通过确定若干分析指标，对项目进行定性分析，重点关注项目采用PPP模式与采用政府传统采购模式下指标评价的差异性，以得出定性评价。其次，通过分析计算在不同的采购模式下项目全生命周期内产生的预期现金流及效益折算的现值，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本，以得出定量评价。最后，对项目投资风险进行分析，以控制潜在风险，并形成最终评估结论和建议。需注

11、明的是，因国家尚未出台有关物有所值性评价的相关办法或指引文件，且国内公共部门比较值测算基础数据资料尚不充分，加之委托方提供项目基础资料有限，因此，分析结果可能存在偏差，故本报告仅限于用作政府方在项目论证阶段的参考之用。（2） 编制依据 本报告的编制依据如下：v 国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知（国办发201542号）v 国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见（国发201537号）v 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443号）v 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式通

12、知（财金201476号）v 关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法>的通知（财预2014351号）v 国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资20142724号）v 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金2014113号）v 国家发改委、建设部联合颁发的建设项目经济评价方法与参数（第三版）v 2008年住建部市政公用设施建设项目经济评价方法与参数v 泸州市相关部门提供的其他资料 三、 物有所值评价思路及释义（1） 总体评价思路物有所值，是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。PPP物有所值评价，是将PPP模式与政府传

13、统采购模式进行比较，分析传统由政府提供的公共产品和服务可否运用PPP模式替代，以判断采用PPP模式的必要性，该评价体系旨在实现公共资源配置利用效率最优化。PPP物有所值评价分为定性分析和定量分析。物有所值定性分析通常着眼于难以用货币衡量的指标，评价判断一个项目是否适合采用PPP模式，也是物有所值定量分析的前提。物有所值定量分析是在假定采用PPP模式与政府传统采购模式的项目产出绩效相同的前提下，主要通过对项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断PPP项目是否降低项目生命周期的成本，是一个项目能否采用PPP模式的评判标准。本报告中的定性分析的重点选取了

14、能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等指标，通过分析PPP模式与传统模式相比能否更优，得出定性分析结论。定量分析即假设两种采购模式的效果相同（规模、建设质量，服务质量等均相同）的情况下：首先，计算出政府采用传统采购模式下提供公共产品和服务的全部成本的现值，即公共部门比较值（PSC值）；其次，计算出在PPP模式下项目全生命周期内政府支出成本的净现值，即影子报价PPP值（PPPs值）；最后，将PSC值和PPPs值进行比较，计算出物有所值量值或指数，得出定量分析结论。在定性分析与定量分析结论的基础上，本报告主要对项目的法律风险等再次进行分析提示，以便于委托方进行风险控制。（2

15、） 相关术语释义1、 物有所值（Value for Money, VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。VFM评价是国际上普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。2、 全生命周期（Whole Life Cycle），是指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。3、 产出说明（Output Specification），是指项目建成后项目资产所应达到的经济、技术标准，以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。4、 公共部门比较值（Public Sector Co

16、mparator, PSC），是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。5、 货币的时间价值：指货币经历一定时间的投资和再投资所增加的价值。货币的时间价值是没有风险和没有通货膨胀条件下的社会平均资金利润率，是评价投资方案的基本标准。6、 折现率：由于货币时间价值的存在，未来一定数额的货币与现在相同数额的货币不等值，为了进行比较，就需要将未来一定数额的货币，按照一个特定的比率，折算为现在的一定数额货币，这个特定的折算比率，就叫折现率。7、 净现值：指特定投资方案未来现金流入的现值

17、与未来现金流出的现值之间的差额。贴现后的现金流入额大于贴现后的现金流出额，即净现值大于或等于零，则投资方案可行。其中，计算现金流入、流出现值时选用的贴现率应该是该投资方案的预定投资报酬率或项目要求的最低资金利润率。8、 内部收益率（IRR）：内部收益率也称内含报酬率，是指项目在计算期内各年净现金流量差额现值累计等于零的折现率，也就是能使未来现金流入量变现值等于未来现金流出量现值的贴现率。其反映项目所占用资金的盈利水平，也就是方案实际的投资报酬率，是投资人衡量项目投资收益、决定项目取舍的重要指标。9、 现金净流量：是现金流量表中的一个指标，是指一定时期内，现金及现金等价物的流入（收入）减去流出（

18、支出）的余额（净收入或净支出），反映了企业本期内净增加或净减少的现金及现金等价物数额。四、 物有所值定性分析（1） 定性分析的含义 物有所值定性评价是指对影响项目实施但难以用货币衡量的因素进行确定，细化为相关指标如能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争、融资可行性等，通过对相关指标的定性分析，检查项目是否适合采用PPP模式的一种分析方式。（2） 定性分析指标分析1、指标一：能否增加供给 泸州市是长江上游重要港口，为四川省第一大港口和第三大航空港，成渝经济区重要的商贸物流中心，长江上游重要的港口城市，世界级白酒产业基地，国内唯一拥有两大知名白酒品牌的城市，中国唯一的酒城。随

19、着城市经济的繁荣,城市化进程的加快,城市道路机动车保有量的日益增加，不仅出现了动态交道的严重阻塞,而且由于停车位严重匮乏,导致不同程度地发生占道停车、违章停车,进一步加剧了交通阻塞。缓解城区停车难问题迫在眉睫，引入社会资本在江阳区、龙马潭区、纳溪区三个主城区建设以缓解泸州市城区停车难问题，具有重大意义。项目将为广大人民提供约41个停车场，停车位约15000个，对环境交通阻塞、促进经济增长、扩大劳动就业具有重要作用，因此，项目的建设是非常迫切和必要的。2、指标二：优化风险分配本项目若采取政府传统模式由政府全额投资，存在融资额度巨大，投入时间短，政策风险、建设风险、运营风险等风险全部归于政府方承担

20、的问题。采取PPP模式，政府方仅投入土地资源，项目的建设风险、管理风险、运营风险等均由社会资本方承担，政策风险、不可抗力风险等有政府与社会资本共同承担，优化了风险分配。同时减少政府参与环节，减少项目实施过程中的腐败可能性，减少行政风险。3、 指标三：提高运营效率政府在停车场运营上为“非专业人士”，要转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点，就得引入“专业”的社会资本，提高运营效率。要求社会资本投入大量人力、物力对停车场进行规划、管理，科学布局，同时提升停车场周边配套服务，提升城市形象。在现阶段条件下，政府方暂时不具备与此相匹配的软硬实力，需引进社会资本来提高效率。4、 指标四：融资可行性目

21、前，政府在融资可行性上，受国家政策限制，以及其资产的有限性，在融资上困难重重。但是对于引进有技术实力、经济实力的社会资本，在项目建设上对金融机构更具有吸引力，越具有项目融资可行性，越能够顺利完成融资交割和较快的进入建设、运营阶段，实现较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。5、 其他指标本项目根据泸州市政府相关部门提供的基础材料及项目实际情况，暂仅对上述四项指标进行了可行性分析，就其他指标未能一一分析，在此阶段未出现能够直接否决本项目实施的因素指标。若后续因时间推移及不可预见情况出现，与本报告结论无关。（3） 物有所值定性分析意见 泸州市引入社会资本建设本项目以缓解泸州市城区停车难问题的

22、定性分析，通过本报告对若干指标的定性分析，引进有技术实力、经济实力的社会资本，在项目建设上对金融机构更具有吸引力，也能够顺利完成融资交割和较快的进入建设、运营阶段，实现较快增加基础设施及公共服务供给的可能性就越大。这对政府及社会资本来说是双赢的局面，故采取PPP模式实施本项目是可行的。五、 物有所值定量分析（1） 定量分析的含义定量分析是在假定采用PPP模式与政府传统采购模式的产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPPs值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本的分析方法。（2） 相关财务假设1、 项目运营 项目建设期

23、为27个月，特许经营期为30年，项目全生命周期共32年3个月，其间无重大的项目不可抗力事件的发生。2、 政府融资 项目在政府投资经营模式下，投资资本全部向金融机构借入；借款年利率比照地方债券利率在7%；建设期借款利息计入项目总投资，经营期借款利息计入经营管理成本。项目以回收的资产折旧及摊销及项目可分配利润归还借款本息，直到归还完毕。3、 社会资本的收益率 社会资本经营本项目，要求的投资收益率为10%；项目在年收益率不足10%时，由政府支付补足。4、 折现率取值 项目以金融机构三年期贷款基准利率5.40%为预期收益水平（无风险投资收益），即为计算项目资金收支现值的折现率。（3） 公共部门比较值（

24、PSC）计算 1、计算依据（1）传统经营模式公共停车场，传统上是由政府的公用事务管理局（或城建局等）等下设的国有企业法人单位来承办建设和营运。项目的建设资金和营运资金来源，主要由国有企业法人单位的资本金、政府的金融债务和地方财政拔款等。（2）数据的选择本项目以泸州市住房和城乡建设局为实施机构，由其按照传统的政府经营模式，编制项目的可行性分析报告，并在此基础上，编制项目的公共部门比较值（PSC）的初始值。 2、初始PSC值（1）建设总投资按项目的产出说明要求，在现有的建筑技术条件下，项目的总投资额为280,600.80万元，共建设停车场41个，停车位14939个；快速充电桩2985个。项目投资表

25、如下：（2）建设资金借款利息政府没有在地方财政预算中安排项目的建设资金，该项目投资的现金，全部向金融机构贷款，在项目两年建设期内均衡借入；借入资金，按地方债券利率10.00%，项目两年期借款总额280,600.80万元，从项目建设完成后的次年开始用项目经营回收的固定资产折旧和可用于偿还借款的经营利润，归还借款本息，直到归还完毕。经计算，还款过程共需经历十一年，共计支出借款本息344,596.20万元。 借款归还计划表如下：27项目十一年还本付息支出总额344,596.20万元，即为项目的建设总支出。项目的支出344,596.20万元，按5.40%的折现率折为现值为191,159.75万元。 3

26、、项目的PSC值项目在不考虑各项目风险转移成本的前提下，PSC价值即为191,159.75万元。项目周期内PSC值测算如下表：（4） 影子报价PPP值（PPPs值）计算 1、影子报价PPP值（PPPs值）计算规则在与公共部门比较值相同的测算环境下，社会资本投资本项目，生产出符合项目产品产出说明的公共服务产品，获取合理的经营利润，由此倒算出项目应取得的政府支出数额。此时的政府支出，为政府对项目未来未达到社会资本要求的投资利润率而对其进行补足的支付责任。2、影子报价PPP值（PPPs值）计算结果依据委托方提供的泸州市城市停车场可行性研究报告，社会资本经营本项目的经营成本、经营管理费用的计算口径和标

27、准与公共部门比较值一致，项目在前十年间正常的净利润总额为139,475.93万元,年均13,947.59万元。社会资本投资本项目,投资总额仍为280,600.80万元，按社会资本要求的投资收益率10%，则每年可分配的净利润应达到约28,060.08万元；而项目年均可分配利润仅为13,947.59万元，故政府每年支付约14,122.49万元，用于补偿社会资金的投入，则在项目30年经营期内政府的补偿性支出共约423,374.70万元，按5.40%的折现率折为现值为186,685.93万元。在假设的社会资本经营本项目条件下，项目的影子报价PPP值（PPPs值）即为186,685.93万元。 影子报价

28、PPP值（PPPs值）测算表如下：（5） 物有所值定量分析 1、物有所值数值对比项目的公共部门比较值（PSC）值191,159.75万元减去项目的等于186,685.93万元，大于“0”。 2、物有所值临界点分析 经测算，项目每年从政府获得14,451.19万元补偿社会资本方投收益的条件下，项目的影子报价PPP值（PPPs值）191,159.75万元，与项目的公共部门比较值（PSC）191,159.75万元相等。即政府方每年用于补偿社会资本方的支付责任以14,451.19万元为临界点；政府方每年用于补偿社会资本方的支付责任低于14,451.19万元时，项目物有所值，可采用PPP模式；若政府方每

29、年用于补偿社会资本方的支付责任高于14,451.19万元，项目物有所值量值为负，不适合采用PPP模式。六、 项目风险提示为合理保障政府方及社会资本方权益、最大限度地降低投资风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府和社会资本的风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。本报告结合项目背景、项目特点等实际情况，客观地预测分析可能存在的风险，同时针对这些风险制定的相应的措施，风险及对策分析如下：（一） 法律风险法律风险主要是指

30、由于颁布、修订、重新诠释法律或规定而导致项目的合法性、市场需求、产品服务收费、合同协议等的有效性元素发生变化，从而对项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。PPP项目涉及的法律、法规比较多，加之我国 PPP 项目还处在起步阶段，相应的法律法规不够健全、层次低、效力差，很容易出现这方面的风险。在本项目中，委托方应特别注意对PPP项目操作过程中存在的若干法律风险进行把控，此类风险包括项目各项工作的推进时序、各类专业文本的撰写、法律文书的合规性等。该类风险也是目前PPP项目中最容易忽视的。（二） 政策风险本项目属于城市公益事业卫生领域，相对其他行业，本行

31、业的发展与政府的关系更为紧密。因此，国家及各级地方政府政策的变动，对本行业的影响十分重要。加之政府的决策程序不规范、缺乏PPP的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等因素更容易造成项目决策失误和过程冗长。而社会资本方也容易利用政府信息不对称地位的和错误决策签订不平等协议，从而获得有利条件。城市停车场项目属于典型的半经营性市政基础设施建设项目，其复杂性主要表现在专业性及政策导向性上，项目不仅涉及停车场的运营、管理、安保及日常维护等专业性问题，加之其市政基础设施的基本属性，还需时刻关注项目的政策性导向，避免政策风险。故委托方应及时关注并学习研究国家、部委和地方的相关行业政策，不断增强应对风险的

32、缓冲能力。（三） 建设风险项目能否按期建成、投入商业运营并按照设计指标进行运转是投资者收回投资和获取利润回报的核心。因此，项目因成本超支、延期完工或者完工后无法达到预期建设目标及运行维护标准所产生的建设运营风险是PPP项目的核心风险。该等风险对项目的负面影响主要表现在建设成本的增加、贷款偿还期限的延长、利息支出的增加以及市场机会的错过，甚至导致整个项目的失败。停车场项目在项目投资建设中所面临的问题不仅广度大，且变量较多，例如基础设施建设、专业设备采购与调试、安保设施配置等。因此投资建设过程中出现不可预见的重大事故的机率也相应较高，由此造成工程量增加、投资增加和工期延长等损失的风险也相对较高。为此，委托方应在项目实施前及实施过程中，应及时充分地与项目建设涉及到的各方进行沟通协调，及时发现问题并提出解决问题和防止问题再次发生的有效方法和应以措施，防患于未然。（四） 管理风险本项目项目在实施过程中会面临因为组织管理不当、采取的一些管理措施不科学、不适用而造成各种损失的管理、运营风险，同时项目中存在诸多不