日本公务员制度的特点与借鉴意义

1、日本公务员制度的特点与借鉴意义第26卷1期2007年1月南平师专JOURNALOFNANPINGTEACHERSCOIJ.EGEV01.26No.1January.2007日本公务员制度的特点与借鉴意义李天奇(福建省教育厅,福建福州350001)摘要:在我国社会主义市场经济体制逐步确立的过程中,行政体制改革和国家公务员制度建设作为体制转换的重要方面正在全面推开.如何健全和完善我国公务员制度,进l一步提高"依法治国"的执政水平,已成为当代中国行政体制改革中亟须解决的课题.本文分析了日本公务员制度中人员分类管理,人事管理体制,人员编制等三方面的特点,认为日本公务员制度在国家和地

2、方公务员在财权和事权的平衡上需要进一步理顺,地方公务员在职级,待遇的标准上需要进一步统一,并且需要进一步改善公务员管理在局部区域过于薄弱的状况.通过研究,作者提出日本公务员制度在以法律形式规范人员编制,建立政府机关内部矛盾化解机制,切实抓好在岗公务员业务培训三方面尤其值得我国借鉴.关键词:日本;行政体制改革;公务员制度中图分类号:D731.333文献标识码:A文章编号:10085963(20o7)010026-03当前,我国的社会主义市场经济体制处于逐步确立的过程中,作为体制转换的一个重要方面,行政体制的改革以及国家公务员制度的建设正在全面推开.尽快造就一支精干,高效的国家行政管理队伍的重要性

3、和迫切性愈来愈为领导层和社会各界所重视.因此,如何进一步地提高"依法治国"的执政水平,健全和完善我国的公务员制度,已成为当代中国行政体制改革所面临的亟待解决的课题.本文试图通过对日本公务员制度进行分析研究,从制度管理层面上为我国公务员制度的健全完善寻找有参考价值的合理因素.公务员制度在十九世纪始于英国,随后西方几个主要资本主义国家均普及了这一制度.日本的公务员制度是在上世纪二战后由美国人帮助建立的.基于体制原因,各资本主义国家的公务员制度都带有"强调依法行政,实施功绩主义,启用专业人员,推行职务常任,倡导'政治中立',注重法制管理"的普遍

4、特征,但各国又都依据本国的国情设置了具体的管理体制,使之具有不同的特色.(一)日本公务员制度的特点1,较为细化的人员分类管理El本公务员队伍的定性非常明确,凡由公共财政承担经费开支的人员都属于公务员范畴.除行政机关外,其它公立机构如学校,医院,公有企业的从业人员均为公务员.因此,日本公务员队伍的涵盖面很广,其类别,待遇划分也十分细致.从纵向上看,按公务人员的行政隶属关系分为国家公务员和地方公务员,所需经费分别由国家,地方财政负担,对其的管理分别依据国家公务员法=或地方公务员法=.从横向上看,公务员队伍又分为特别职公务员和一般职公务员两大类.特别职公务员主要是由选举产生,随党派而进退,在竞选上台

5、后成为公务人员,下台后又恢复其原本的民间身份;一般职公务员则通过公开考试录用,职务晋升必须通过考核,以业绩为衡量标准.一般职公务员又按行政事务,警察(消防),公营企业,教育公务员四个种类进一步细化.其中的行政事务公务员,就是人们通常所称的"文官",是公务员有关法律,法规的主要管理对象.其余三类公务员因职能与纯粹的行政事务不同,因此,对其管理除依据公务员法外,还分别制定了更为贴近职业实际的"特例法"m.例如,日本宪法规定劳动者享有结社,(与雇主)谈判和斗争三个权利.公务员虽属劳动者范畴,但由于其岗位具有公务性质,均不能享有与雇主(政府)的斗争权.而且根据&

6、quot;特例法"的规定,不同类别公务员在其余两个权利的享有程度也不同.警察(消防)公务员属于纪律部队,依法不享有结社权,更不能与其雇主(政府)进行谈判;行政事务,教育,公营企业公务员则可享有结社权和谈判权,其中公营企业公务员更为宽松,他们有权经谈判与行政当收稿日期:2006-111作者简介:李天奇(1957一).男.汉族.公共政策硕士.着有'日本地方公务员制度>(福建人民出版社1999年出版).一26李天奇:日本公务员制度的特点与借鉴意义局重签劳动合约闼.这种分门别类的管理充分体现出不同类别公务员的职业特征,使整个人事管理更具有针对性和实效性.2,相对独立的人

7、事管理体制日本人事管理机构的主要职能是,制定公务员管理的各种实施规则,维护公务员的合法权益,推行保持公务员队伍稳定的政策措施,审议仲裁公务员与其使用机关的各类纠纷等.在其机构设置上,无论是国家人事院,还是地方级的人事委员会(小城市设公平委员会),都相对游离于各级行政体系之外.这种机构设置形式主要是为了使人事管理能排除行政长官意志等人为因素的干扰,更加超脱地按照人事行政规律开展业务.特别是由于日本各级行政长官均由党派竞争选举产生,人事机构的相对独立,可最大限度避免公务员队伍因党派轮流执政而无所适从,保持政策延续和队伍稳定.人事管理机构的相对独立性还体现在以下三个方面:一是人事官员配备虽由本级行政

8、长官提名,但能否就任取决于本级议会.而且,各级人事官员均属于特别职公务员,理论上他们只遵从法律,法规,不承担服从上司命令的义务,决策上也采取委员会制,以多数表决结果行使职权.二是人事官员上任后,未经本级议会罢免,行政长官无权对其进行调整和解任.三是人事管理部门具有必要的工作权限.如在审理公务员"不服行政处分"的申诉过程中,有权调阅档案,传唤相关人员举行听证会,被指定的人员无故不得推诿,如官员以行政机密为由拒绝作证需经过议会的批准.3.持之以恒的人员编制削减二战后的日本国力衰败,为了减轻财政负担,全国强制性地进行了三次行政人员削减.第?次削减,设定了国家,省及五大都市行政机构

9、削减非固定职员三成,固定职员二成,其他中小城市对应削减二成和一成的硬性指标,揭开了削减人员编制的序幕.到了第三次削减,更订立了特别制度,规定只要行政长官发布特别命令,无论职员个人是否自愿都将在限期内被辞退.通过三次缩减,使行政人员及其费用大幅减少,为战后的复兴创造了条件.到了六十年代中后期,随着日本经济实现高速增长,公务员总数又增长了百分之三十以上.对此,中央政府从1968年开始先后又进行了八次的缩编减员,每次都制定了为期25年的规划和分阶段定员削减计划,每年大体按1%的比例削减行政定员.与此同时,按照"退多进少"的原则,中央政府在定员限额内,有计划,按结构地进行新公务员的

10、招收,既使得人员结构得到优化,也实现了行政编制的"负增长"四.与之相比,地方行政机构的缩编减员显得较为迟缓.其原因主要是因为地方新增人员中的八成以上是为贯彻国家有关法律,法规而配置的.对此,从八十年代初始,中央政府通过调研和审议,制定出一系列缩减地方公务员定员数的政策措施.这些政策措施包括消除因国家法规造成地方被动增人的因素,要求地方一级参照国家做法制定中长期减员计划,推行行政事务改革抑制增人需求等等.至此,从八十年代中期开始,地方公务员队伍逐步实现了"消肿",保持了与中央政府的同步精减.日本的公务员制度从总体上说是较为健全的.但是,也存在着一些不容忽视

11、尚待改革之处:一是国家公务员和地方公务员在财权和事权的平衡上还有待于进一步理顺.由于日本的行政运行具有"财权集中,事权分散"的特点,国家公务员在资金分配上拥有广泛的权限,而地方公务员只能办理中央政府委托的事务,在很大程度上影响了地方工作的积极性和主动性.目前,日本地方一级普遍要求增加地方自主权,集中地体现出地方上急于改变现状的迫切心情.二是各区域的地方公务员在职级,待遇的标准上有待于进一步统一.日本各地的公务员在规格,级别,基本待遇上无统一的标准,造成中央和地方,地方和地方之间的公务员因身份待遇难以参照套用而无法正常交流,在一定程度上助长了地方主义的倾向.三是公务员管理在局

12、部区域过于薄弱的状况有待于进一步改善.由于日本的行政区划过于细化,部分小城镇居民只有万余人.这些地方因人口少而难以选出素质较高的人事机构官员,人事管理不同程度地受到人为因素的干扰,减弱了人事机构正常功能的发挥.(二)对我国公务员制度进一步完善的借鉴意义与西方国家公务员制度的形成历史相比较,我国的公务员制度才刚刚起步,并正处于不断探索和逐步完善的过程之中.对日本公务员制度研究分析的结果表明,他们三个方面尤其值得我们借鉴:1.以法律形式规范人员编制的设置.日本于1969年制定了关于行政机关职员定员法,规定政府公务员总数不能突破该法所规定的最高限额.同时,政府还要每年发布一次定员令,根据行政改革的要

13、求,调整政府各部门的定员数.作为配套措施,财政部门按照各部门的年度定员数,将所需经费列入年度预算,然后报经议会批准后实施,形成了定员和预算之间的约束机制.任何人都无权批准增加定员,"定员"就是法律.与之相比较,我国目前公务员编制管理法规尚属空白,在人员和机构编制的管理上无法可依,一27南平师专2007年第1期随意性大,机构改革和队伍建设始终走不出膨胀一精简再膨胀的怪圈.这种状况对打造一个轻便高效,运转协调的行政机构带来很大的负面影响.因此,编制法规的尽快出台,应是当前完善公务员制度的一项不可忽视的配套工作.2.建立政府机关内部化解矛盾的机制.日本公务员因其职业特征,不能享有

14、其他劳动者所具有的"斗争权",即禁止公务员为争取自身的福利待遇进行怠工和罢工.为了融洽"雇主"和"雇员"的关系,各级政府在系统内部建立了疏导矛盾冲突的有关制度:一是"苦情处理"制度.苦情有"苦楚,抱怨,不满"的意思,苦情处理就是行政当局通过设立专职部门听取和处理公务员的抱怨和不满,及时化解矛盾;二是"改善工作条件的要求"制度.作为丧失"斗争权"的补偿,法律规定公务员有权向行政当局提出改善工作条件(工资津贴,劳动时间等)的要求.这种要求由人事部门按规定程序审

15、理后,向行政当局提出改进建议.此类建议虽无约束力,但行政首长可据此了解"民"情,及早进行相应调整.此外,各级人事部门还具有对公务员"不服行政处分"申诉的仲裁功能,有权撤消行政当局对所属人员的错误处分,将有关矛盾争执解决在行政诉讼提起之前.对比之下,我们的行政系统在缓解内部矛盾方面的功能较为薄弱,人事仲裁机制也不尽健全,一些应在本地解决的矛盾,因没有得到及时化解而造成异地上访.因此,在完善公务员制度的过程中,应尽快健全完善人事仲裁部门,并逐步强化其功能.3.切实抓好在岗公务员的业务培训.日本的公务员培训重视学以致用,具有很强的针对性和实用性.每年,培训的主

16、管部门都会事先征求各业务部门和公务员个人的意见,拟定出全年的培训方案,在报经当地行政长官批准后按计划实施.培训内容一般由易到难依次为办公自动化培训,专门实务培训,行政课题培训和政策课题培训.办公自动化培训重点是训练每个公务员的基本功,掌握运用现代办公手段;专门实务培训是按照受训者的业务范围进行规范化的岗位培训;行政课题培训的层次更高,重点是结合受训者的业务进行综合性课题的研讨;政策课题的培训属最高层次,受训者必须从宏观的角度对区域性的振兴发展提出自己的思路.由于培训主题明确,内容集中,使培训效果易于显现.对照日本具有实用型特点的培训方式,我国目前的基层公务员培训,在内容上显得面广而深度不够,与

17、本职工作结合的不够紧密,不同程度地存在为培训而培训的现象.在组织上也应由权威部门进行计划的综合统筹,强化系统性与针对性,避免多头培训和重复培训,使有限的经费真正用在刀刃上,通过提高培训实效加快公务员群体素质的提高.因此,进一步强化公务员的岗位业务培训,应是政府提高执政能力平的一项重要的基础性工作.参考文献:【1】鹿儿岛重治,地方公务员制度【M】.学阳书房,昭和四三年(1968年).c2】田中二郎.新版行政法【M】.弘文堂,昭和五一年(1976年).【3】人事院监修,人事行政实务提要.日本人事行政研究所,昭和五一年(1976年).TheCharacteristicsofCivilServantS

18、ysteminJapanandItsSignificanceforReferenceLITianqi(EducationDepartmentofFujianprovince,Fuzhod,Fujian350001,China)Abstract:Intheprocessofgraduauyestablishingacompletesocialistmarketeconomicsystem,thereformoftheadministrativesystemandestablishmentofthecivilservantsystem,whichareofgreatimportanceinthes

19、ystemtransformation,havebeencarriedoutinanall-roundway.AndhowtoimproveChina'scivilservantsystemandfurtherupgradetheadministrationaccordingtothelawhavebeenanurgentproblemtobesolved.Thisessayanalyzesthecharacteristicsofthosethreeaspects,namely:Thepersonnelclassifiesandmanages,personaladministrationsystem