消费者权益保护调研报告

1、消费者权益保护调研报告引言消费者权益保护是反垄断法的立法目标之一， 但是保护消费 者合法权益直接体现在反垄断法视野中较少， 反垄断法较多关注 的是保护市场竞争性。 市场经济从它的本质和客观要求来说， 是 消费者主权的经济， 市场经济的发展迎来了崭新的消费者主权时 代，各种垄断行为不但具有明显排斥市场竞争的特性， 而且造成 了对消费者权益的侵害， 因而为反垄断法所禁止。 为使消费者权 益能在自由的市场竞争中得到更好的保护， 本文希图通过检视我 国现有的反垄断法律制度对消费者权益保护的不足， 在此基础上， 借鉴国外反垄断法中保护消费者权益的经验， 对消弭我国反垄断 法在消费者权益权利救济方面的缺失

2、、 更好地保护消费者的合法 权益陈一管之见，求教于方家。一、拷问：缘何在反垄断视阈下探究消费者权益之保护 法是由事物性质产生出来的必然关系。 市场经济的发展造就 了对消费者权益保护问题的高度关注， 多数国家制定了专门的消 费者权益保护法， 消费者权益保护法和反垄断法无论从立法目的 上还是从执法结果上看，均将保护消费者权益作为其考虑因素， 均围绕消费者权益保护进行相应的制度设计。 但是，综观国内外， 消费者权益保护法和反垄断法并未统一在一部法律中， 而是分而 立之。说明两者既有割舍不断的内在联系，又有显著的区别。消费者权益保护法是在现实市场交易中， 在一个具体市场交 易行为的框架内， 在消费过程

3、中受到侵害的消费者以直接的保护。 这种保护是特定的，带有事后救济的性质。而反垄断法侧重 对市场主体的竞争行为的规制， 以保障良好的经济环境和经济秩 序。同时，企业或企业间为排挤竞争对手而实施的一系列限制竞 争行为、垄断行为，表面上看直接受害者是其他经营者，但实质 上或最终结果上是对消费者利益的侵害。 可见， 反垄断法是以一 种迂回的方式给予消费者以保护。 消费者权益保护不是由消费者 权益保护法一部法律来完成的， 而是由包括反垄断法在内的多种 法律制度的组合形成的消费者权益保护保护制度体系来完成的， 反垄断法通过维护市场竞争机制、 规范各种市场竞争行为等起到 保护消费者的作用。 因而需要在消费者

4、权益保护法之外、 反垄断 法视阈中探究消费者权益的保护。二、检视：反垄断视阈下消费者权利救济之困境（一）消费者权利救济遇垄断规制制度不给力之尴尬 反垄断法禁止非法垄断协议、 滥用市场支配地位、 经营者非 法集中和行政性垄断。一些垄断行为短期内看似对消费者有益， 但长期而言， 可能会把为消费者提供相同产品的企业排挤出市场， 形成寡头垄断的局面， 也使消费者的选择权丧失。 在面对各种垄 断行为时，消费者权利救济遭遇垄断规制制度不给力的尴尬境遇。1. 垄断协议规制制度 。我国反垄断法有关禁止垄断协议的规 制制度中， 忽视了企业通过垄断协议而引发的滥用市场支配地位 对消费者权益造成侵害这一情形。 滥用

5、市场支配地位与垄断协议 关系密切，一些垄断协议会引发滥用市场支配地位的附随性后果。 所以二者对消费者权益的侵害具有相似性。 譬如， 类似家电、 航 空、汽车、钢铁等寡头或垄断竞争行业，进行的价格联盟，实行 垄断高价，或者进行掠夺性定价先依仗自身经济实力和市场力量， 短期内大幅降低商品价格， 与同业竞争者进行价格战， 待其他同 业竞争者被排挤出竞争市场后，再全面抬高商品价格。2. 滥用市场支配地位规制制度 。目前我国反垄断法的滥用市 场支配地位规制制度中， 并未对拥有合法市场支配地位的企业对 消费者权益造成损害该如何规制的制度规定。 譬如我国铁路线的 垄断经营就是典型的国家授权垄断经营模式， 在

6、不存在相关竞争 者的情况下， 这些垄断性质的企业很容易通过其合法的市场支配 地位，操纵其产品或服务的市场价格， 损害消费者的权益。 此外， 诸如司微软、 英特尔等跨国公在我国有显著的市场势力， 微软在 计算机操作系统市场上， 尽管因国家授予其知识产权保护而取得 合法市场支配地位， 但其有能力、 有动机凭借其知识产权的优势 地位大势提高产品或服务价格，以剥削广大消费者。3、经营者集中规制制度 。我国反垄断法第 4 条规定。 国家制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则， 完善宏 观调控，健全统一、开放、竞争、有序的市场体系。由此条规定 我们发现，我国反垄断法 中的一些规定带有产业消费者权益

7、保护调研报告第 2 页政策的色彩是不可避免的。 然而， 由一些产业政策导向出的 经营者集中却与消费者权益保护存在不协调之处。 我譬如， 我国 航空运输业中， 国家可能会为了促进国民经济的发展而制定产业 政策对该行业进行导向， 该产业政策此时表现为将国内多家大型 航空公司予以联合、 统一定价， 以提高国内航空运输业的国际竞 争力。国家为实现对国民经济的宏观调控而采取产业政策的做法 无可厚非， 但是， 对消费者权益的保护也应成为制定产业政策的 题中应有之义。4、行政垄断规制制度 。在行政性垄断规制制度中，并未对 政府部门利用行政权力给个别国有企业不公平的庇护的行为规 制制度。 目前， 我国的经济体

8、制仍处于由计划经济向市场经济转 型的过程中， 政府部门利用行政权力给个别国有企业不公平的庇 护的现象时有发生， 中石油和中石化作为石油业中的双寡头垄断 企业，不是想方设法创新和提高产品质量， 降低生产成本， 而是 利用行政权力给予的偏袒逃避市场竞争， 恣意操纵产品的市场价 格，导致石油企业优不能胜， 劣不能汰的恶性局面， 社会自由得 不到合理配置，损害了广大消费者的利益。（二）反垄断法律责任制度于消费者权利救济之缺失1、反垄断法中有关民事责任的制度规定过于简略。我国反垄断法第五十条规定， 经营者实施垄断行为， 给他人造成损失的， 依法承担民事责任。 该条虽然规定了民事责任， 但对经营者承担 责

9、任的方式未作具体规定。而事实上，责任主体远不止经营者， 还有包括经营者之决策者、 主要实施者和行业协会主要负责人及其直接责任人在内的众多责任主体。 这是我国反垄断法法律责任制度体系构建中责任主体相关规定的制度性缺失。另外， 反垄断法民事责任的受益主体是仅包括直接受害者， 还是既包括直接受 害者也包括间接的、潜在的消费者。法律没有作出明确的规定。2、反垄断法宽恕政策与接受承诺制度在保护消费者权益方 面有欠考虑 。我国反垄断法的宽恕政策仅初见雏形， 立法者在制 定宽恕政策的过程中所没有考虑到宽恕政策在运用减轻甚至免 除罚金的手段激励违法者坦白其违法行为的同时， 如何维护关联 消费者的合法权益。 关

10、联消费者在违法经营者那里能否仍能获得 索赔权。 而对于接受承诺制度， 反垄断执法机构一旦作出接受承 诺的意思表示， 就产生了两个法律后果： 一是该承诺具有法律效 力，企业必须受该承诺的约束 ;二是反垄断执法机关接受承诺便 意味着放弃了对所承诺企业包括罚款在内的法律制裁。 该制度一 方面对相关企业有很强的约束力， 另一方面， 相关企业免受一切 法律制裁可能使受损消费者处于无法获得相应救济的尴尬局面。三、探究：反垄断法视阈下消费者权利救济之启示 （一）完善垄断规制制度 首先， 就垄断协议而言， 应制定具体规则规制经营者因垄断 协议而引发的滥用市场支配地位行为， 避免一些垄断竞争行业给 消费者的合法

11、权益造成损害。 对于电信业等服务行业资费收取不 合理、捆绑销售、限制用户自由选择通信服务等现象， 赋予第三 方如法律公益研究中心， 对一些涉嫌垄断行为的企业和部门提起 诉讼的权利， 以避免出现仅凭消费者这一松散群体， 在与运营商 斗的过程中处于劣势地位的局面。其次， 在滥用市场支配地位规制制度中， 将消费者权益保护 这一因素作为考量经营者拥有合法的市场支配地位的一个指标。 明确将那些有损消费者公平交易权和自主选择权的经营者剔除 出拥有合法市场支配地位之列。 对自然垄断企业以及因知识产权 而取得合法垄断地位的经营者， 建立长效监督制度， 严格审查其 合法市场支配地位的取得是否以未对消费者权益造成

12、侵害为前 提，降低其利用优势地位谋取经济利益， 侵害消费者权益的风险。再次，在制定带有产业政策性质的经营者集中规制制度时， 注意协调这些产业政策导向出的经营者集中与消费者权益保护 的关系。使消费者权益的保护成为制定带有产业政策的经营者集 中规制制度的题中应有之义。 此外， 在对经营者的并购行为进行 审查时，着力把握并购规模中的度， 力争规模有度， 让企业实现 规模经济的同时确保消费者的福祉。此外， 笔者认为， 应该丰富反垄断法中消费者权利的相关规 定，赋予消费者更多实在的权利。 具体而言， 赋予消费者对反垄 断实施的监督权和申诉权。 我国对垄断行为仅仅依靠政府机构进 行监督是不够的， 还应建立

13、包括消费者在内的社会监督机制， 避 免或者减少公权力监督机关滥用权力、 为权力寻租等类似情况的 发生。二）完善反垄断法律责任制度1、完善反垄断民事责任制度 。反垄断民事责任主体资格不明确，带有模糊性，并且受到了许多限制。 在民事责任制度请求 权主体上，必须明确哪些主体有资格对违法垄断行为提起诉讼， 即哪些主体具备原告资格。 世界范围看， 美国明确要求原告必须 是直接购买者， 其他大部分国家和地区则赋予非直接购买者以原 告资格。就我国而言， 有学者指出， 基于法官的经验不足和执法 资源有限等因素的考虑， 反垄断私人诉讼的原告资格应当受到限 制。但是，笔者认为，反垄断法的立法目的就是保护消费者的合

14、 法权益，反垄断法对原告资格的限制不能有悖于反垄断法的立法 目的， 不能不利于消费者权益的保护， 所以不能将潜在的消费者 排除在原告资格之外， 而应尽快完善相应的潜在消费者作为原告 提起诉讼的相关规定和相应程序。2、完善反垄断法的宽恕政策和接受承诺制度。在对相关企业实行宽恕政策或者接受相关企业的承诺时， 将关联消费者的合 法权益作为决策的考虑因素， 在实施宽恕政策和接受承诺制度时， 确保关联消费者的索赔权得以顺利行使， 避免关联消费者因相关 企业的违法行为而无法获得救济局面的再次出现。（三）完善反垄断法的实施 1、设置专门法院管辖反垄断私人诉讼案件 。发生反垄断诉 讼时， 应设置专门的法院来对

15、其进行管辖。 因为反垄断法有别于 合同法， 通常， 通过合同法相关法条很容易认定某一行为是合法 的还是违法的，但是， 诸如大企业合并、滥用市场支配地位的判 断，都需要运用专业化的知识、经过复杂的经济分析而得出， 对 法官的素质有较高的要求， 正因为如此， 设置专门法院管辖私人 诉讼案件十分必要。 在这之中， 还应注意处理好专业性的法院与 反垄断执法机构之间的关系。 如： 法院对执法机构的监督、 执法 机构审决认定的事实对法院的约束力。2、引入反垄断法后继执行机制 。赋予反垄断诉讼与其存在 合法利益关系的案外人， 向法院申请加入到已经存在的诉讼的权 利，即借鉴美国反垄断诉讼的后继执行模式。 后续执行模式是将 反垄断主管机关的处理决定作为其前置程序， 基于反垄断主管机 关先前的这一处理决定， 私人当事人对被告的违法垄断行为提起 诉讼的模式。 美国的经验表明， 反垄断后继执行机制在美国私人 寻求垄断违法行为的救济过程中发挥了极其重要的作用。 后续执 行机制能够使消费者摆脱单独起诉存在的困难。 这种执行方式应 该在我国被提倡，以提高消费者维权的积极性。结束