管理论文关于政府机关后勤服务管理社会化改革研究

1、政府机关后勤服务管理社会化改革研究【摘要】本文在总结我国传统机关后勤服务供给机制弊端的基础上，深入分析了政府推行后勤服务外包市场化的理论依据、现实驱动力以及合理的价值目标定位，并就如何保证机关后勤服务外包的公平竞争和规范有序 ，提出一定的制度安排设想。尽管 目前我国政府推行后勤服务外包在总体上进展缓慢，实践探索中也遇到了一些问题，但机关后勤服务外包是社会经济发展和政府职能转变的必然要求，是政府在内部管理体制与后勤服务体制改革目标上寻求“破”旧“立”新的战略选择。【关键词】机关后勤 服务外包 价值目标 制度安排在现代市场经济体制下，最早诞生于制造业领域的外包概念，已经扩展并运用于国内外生产 、商

2、业贸易以及社会服务业各个领域，促成了世界服务贸易和社会服务业 的结构和运行机制的根本性改变。随着我国政府机关后勤服务市场的逐步开放，政府机关后勤服务已经逐渐融为社会服务业的一个重要分支领域，其供需机制也自然会受到社会经济环境与运行方式变化的影响。我国政府机关是否应 当借鉴诸如贸易行业服务外包的实践经验寻求创新机关后勤服务供需机制机遇?服务外包这种新型供需机制运行于政府机关后勤服务市场的驱动力和持久力如何?政府机关推行后勤服务外包应如何合理安排制度设计等等，这些问题都需要我们进行深入系统的分析与探讨。 政府机关后勤服务是为政府机关履行行政管理职能提供直接支持并具有明显服务特征的经济生产活动，具有

3、服务对象特殊、政治性强、项 目多类别杂等特征 ，主要包括餐饮、物业、交通、医疗、文印、汽车修理、基建维修等项目内容。政府机关后勤服务外包就是指政府机关为降低后勤服务产品的生产成本，提高服务产品质量，集中精力强化公共决策与公共治理能力，按照模块化、流程化和标准化方式，将原本由政府 自身承担的(如餐饮 、交通、物业等)后勤服务产品研发与生产、服务环节和服务流程改造等一些具有基础性、技术性、非保密性的服务性项 目，交由市场与社会服务企业来完成的一种新的后勤服务产品供给机制。目前，江苏、四川、上海、杭州等部分省市政府机关已经开始后勤服务外包的实践探索，根据服务项目的类别不同及其性质差异，将机关后勤服务

4、项目主要采取整体或分项、委托管理 、授权经营等方式签约外包给社会服务企业，在经济效益与社会效益方面取得了一定的成效。但机关后勤服务外包实践进展缓慢，在实践探索中也遇到了一些困难和问题。另外，由于受传统体制自利性和习惯性思维 的影响，对实行政府机关后勤服务外包的必要性与可行性，一直存有争议，缺乏理论总结、指导和统一的认识，甚至开始出现针对机关后勤服务外包的质疑和极少数的回潮现象。因此，我国政府机关后勤服务外包实践探索总体上还处于初期发展阶段，需要统一理论观点，总结探索经验。 一、政府机关后勤服务外包的理论基础 政府机关后勤服务外包，实质上是后勤服务产品供给与运行机制的市场化，是对传统机关后勤管理

5、体制与服务机制的变革 ，是对 既有的后勤运行体系与利益格局 的再调整。我国传统的机关后勤管理体制和服务机制，是 20世纪8O年代以前传统政府管理模式衍生的产物 ，“政府以公共部门的特殊性为由，强化公共服务的政府垄断、集中化管理和政府机构的直接生产，排斥市场主体、市场价值和市场机制”。 传统的机关后勤服务机制行政计划色彩浓，在服务供给机制市场化方面着力不足，是一种封闭式、福利性 、自给自足式的供给制服务机制 ，相对于现代市场经济与社会快速发展、行政管理体制改革以及政府自身发展的要求而言，其自身存在的服务方式落后、服务水平低、投入成本高、管理不科学等弊端逐渐显现，亟需体制变革与机制创新。其中，实行

6、政府机关后勤服务外包不失为一种有益的探索。笔者认为，政府机关后勤服务外包至少在以下三个方面具有理论可行性： 第一，政府机关后勤服务产品具有排他性。政府机关后勤服务需求的主体是机关及其公务人员这一特定范畴，服务产品由特定的政府机关消费并由其支付成本，排斥了其他机关、集团及社会公众对产品的受益权，产品消费具有一定程度的排他性。相比大型企业 、集团公司、社会团体等社会单位 ，政府机关与这类社会单位在对餐饮、物业、交通等后勤服务产品的需求都是一种排他性的群体性或集团性消费，并且这些服务产品都属于可以通过市场经济活动形成并交易的商品种类。可以说，政府机关后勤服务产品与大型企业、集团公司、社会 团体等社会

7、单位所需的服务产品具有同质性 ，排他性特征明显。第二，政府机关后勤服务产品具有竞争性。产品的竞争性是指任意给定某项产品的产 出水平，当增加额外的个人消费，该产品必然带来产品成本的增加，即消费者人数的增加所引起的产品边际成本大于零。也就是说，每增加一个单位的产品供给 ，就会增加生产一个单位产 品所需的成本。政府机关后勤服务产品主要包括餐饮 、物业 、交通等项目内容 ，当增加这些项 目的消费人数时，其相应的供给数量必然要求增加 ，供给成本也必然随之增加。因此 ，这类产品的竞争性特征明显。 第三 ，政府机关后 勤服务产品的效 用具有 可分割性公共产品是向整个社会共同提供的，具有共 同受益或联合消费的

8、特点，其效用为整个社会的成员所共享，而不能将其分割为若干部分 ，分别归属于某些个人或团体享用。而就政府机关后勤服务产品而言，它是政府机关及其工作人员为了工作之需而提供的产品，其消费和受益对象只能是政府机关及其工作人员，效用也就相应地属于政府机关，并可分割到消费该产品的工作人员。因此 ，这类产品的效用可分割性特征明显。 综上可知，政府机关后勤服务产品具有明显 的私人产品特征，而私人产品由市场供给是市场存在的第一要义，如果由政府供给私人产品则难免低效率与高成本，难 以充分发挥市场机制对社会资源的基础性配置功能。在现代市场经济体制下，市场各种生产要素自由流动并寻求优化配置一些大型企业 、集团公司、社

9、会团体等社会单位在确保本单位核心机密安全的前提下 ，更多地选择服务外包 ，利用市场既有资源配置 自身所需的服务产品，以便能集中精力与资源提高 自身的核心竞争力。因此，革除传统机关后勤服务机制的弊端 ，政府最好 的选择，就是借鉴企业 、公司等社会单位的外包策略，从繁杂的后勤事务 中脱身出来，利用精细化程度越来越高的社会分工，将不涉及政府机密的后勤服务签约外包给具有市场竞争意识和较强专业化水平的社会服务企业，政府直接从社会服务企业那里获取更好的服务产品。政府还可以利用市场竞争机制进行优劣比较 ，选择最佳合作伙伴 ，寻求最优服务，使政府由传统的“生产者”转变成为“精明的买主”。在西方 国家，政府机关

10、后勤服务的私人提供并非新鲜事物，“政府的一贯政策是依靠竞争性私人企业提供政府需要 的产品和服务”。 比如在美国，政府历来主张“如果某些产品或服务能够通过正常商业渠道从私人企业采购获得，联邦政府不得开展或继续从事此类商业性活动”，强调通过多元生产者之间的竞争，降低成本、提高效率和质量，其政府机关所需的后勤服务产品就主要是通过政府采购的途径，从社会服务企业那里选购。 二、政府机关后勤服务外包的现实驱动力 如前所述，尽管政府机关后勤服务外包进展缓慢，实践探索中也遇到了一些问题，但它是社会经济发展 和政府职能转变的必然要求，是政府机关后勤服务机制改革的趋势和方向，具有强劲的现实驱动力。 第一 ，政府机

11、关后勤服务外包，是我国政府转变管理职能的必然要求。20世纪 9O年代以来 ，我国政府行政管理体制改革的一个核心 目标就是 找准政府职能定位，理顺政府职能关系。党的十六大确定了政府职能核心是履行经济调节、市场监管、公共服务、社会管理职责 ，理顺政府与市场 、政府与社会、政府与企业以及政府与社会中介组织的关系，明确了政府、市场与社会之间在公共治理与社会服务领域中权力与职责分配体系。机关后勤服务是具有商品属性的经济生产活动，将其推向市场，由市场与社会服务企业根据政府机关运转需求提供服务产品，符合政府职能转变的改革要求，利于政府机关集中致力于公共政策研究与公共治理提高政府的执政能力与水平。 第二，政府

12、机关后勤服务外包，是社会服务业快速发展的客观要求。服务外包是现代服务业的一种新业务。当前，社会服务业总体发展快速，社会分工的精细化和专业化程度不断提高，社会提供的服务保障资源日益丰富，服务水平和质量也不断提升，已经完全具备了为政府机关及其公务人员提供多方位、多层次、多品种服务产品的能力。另一方面，实行服务外包也是政府推动社会服务业发展的制度安排。2007年国务院下发的国务院关于加快发展服务业的若干意见就已明确要求具备条件的地区和城市发挥服务外包的优势，推动地方经济发展。该意见还强调推动机关后勤服务产品的供给“由内部服务为主向主要由社会提供服务转变”，明确了通过社会服务企业为需求量呈现日益增长趋势的政府机关提供后勤服务产品的改革方向。第三，政府机关后勤服务外包，是社会服务企业寻求发展机遇的利益诉求。社会服务企业的原始动机就是追逐利益最大化。在竞争 日趋激烈的社会服务行业 ，社会服务企业利润增幅呈现递减趋势 ，谋求新 的扩张机遇已经 比较困难。在这种情形下，具有战略发展眼光的社会服