董祚继：全方位思考和推进土地管理制度改革

1、董祚继：全方位思考和推进土地管理制度改革国土资源部规划司司长董祚继： 尊敬的绍史部长，我发言的题目 是“全方位思考和推进土地管理制度改革”， 土地管理制度改革关系 到经济社会许多重要领域的改革能否顺利推进， 关系到科学发展能否 切实保障， 是现阶段改革的关键环节。 考虑到这一改革的重要性和复 杂性，应当全方位思考、 确立改革的总体框架， 积极稳妥地推进改革。一、土地的多重功能决定了土地管理制度改革必须总体设计、协 调推进。近年来，土地管理制度改革倍受关注， 众说纷纭。 我们认为， 对"改什么" 、" 怎样改 "应有一个总体把握， 这又取决于我们对现状怎

2、样看待，对改革方向如何把握。 土地具有自然、 经济、社会三重属性， 承担政治、经济、社会、文化、环境多重功能；土地管理不仅关系发 展效率和发展公平，还关系粮食安全、金融安全、生态安全、社会稳 定和文化传承。土地管理制度改革应当坚持以下基本前提：第一，有利于切实保护耕地。我们以占世界 10%的耕地养育了占 世界 22%的人口，人均粮食不断提高，贫困人口大幅减少。重视保护 耕地、发展农业， 保障了粮食安全和社会稳定，进而保障了国民经济 持续快速健康发展。 1978年至 2008 年，我国国内生产总值年均增长 9.77%，城镇化水平由 17.9%提高到 45.7%，但并未出现发展中人口大 国工业化、

3、 城镇化加速发展过程中普遍出现的城市贫民窟化现象。 这 条被国际社会普遍赞誉的 "中国经验 "今后仍须坚持，各种改革设计都 应当有利于保护耕地，维护城乡社会稳定；第二，有利于促进经济发展。发展是由我国现阶段的基本国情和 社会主要矛盾决定的，是中国解决一切问题的关键。我国工业化、城 镇化尚处在中期阶段，大规模基础设施建设远未完成，人均GDP位居 世界一百多位， 发展任务极其艰巨。 现行征地制度和城乡土地使用制 度有力支撑了改革开放 30 年来的高速发展，未来各项改革设计仍须 充分考虑发展的要求；第三，有利于统筹城乡发展。土地要素的单向流动制约了农业发 展和农村社会进步， 土地

4、制度二元结构助推和固化了城乡经济社会的 二元结构。因此，促进生产要素自由流动、破除城乡二元结构，必须 加快土地管理制度改革。 我国总体上已进入以工促农、 以城带乡的发 展阶段，土地管理制度改革应当在统筹城乡综合配套改革中发挥核心 作用，在统筹城乡发展中肩负起更大责任；第四，有利于保障农民权益。土地是农业的基本生产资料，是农 民最大的资产， 保障农民土地合法权益是土地管理制度改革的出发点 和落脚点。我们讲的农民权益， 既包括城中村和城市近郊农民的权益， 也包括远郊和广大农村腹地农民的权益； 既包括东部发达地区农民的 权益，也包括中西部欠发达地区农民的权益。要尊重农民意愿，发挥 农民主体作用，让改

5、革发展成果惠及最广大农民群体。以上几方面是相辅相成的，应当统筹谋划、协调推进。二、成都 等地不断深化土地管理制度改革， 积累了重要经验。 为贯彻落实党的 十七大和十七届三中全会精神， 国土资源部支持和配合成都市等一些 地方，结合国家综合配套改革试验区建设及其他试点示范区建设， 在 土地管理制度改革方面进行了有益探索，取得了重要进展。一是，创新耕地保护经济机制。 成都市建立了耕地保护基金制度， 由市、区（县）两级财政每年从土地出让收益、新增建设用地土地有 偿使用费等收入中拿出 26 亿元，补贴给承担保护责任的农户和集体， 用于农户养老保险等。 这一制度的实施， 有效解决了农民保护耕地责 任意识不

6、强、动力不足的问题，对地方政府强制征地形成有效制约， 同时推动了农村土地产权制度建设、 农村社会保障体系完善等相关改 革，广东省佛山市也建立了类似制度；二是，搭建农村土地综合整治平台。成都市将土地整理与城乡建 设用地增减挂钩、 灾后恢复重建特殊支持政策等综合运用， 采取以国 土资源部门的项目资金为主并整合相关部门项目资金的运作模式， 搭 建统一的资金和政策平台， 大规模推进农村土地综合整治。 天津东丽、 浙江湖州、湖南长沙、山东肥城、江苏昆山、安徽肥西、重庆江北等 地也出现了一批整村、整乡（镇）推进土地整治的典型。这些举措， 不仅有效提升了耕地保护和节约集约用地水平， 也有力促进了新农村 建设

7、和城乡统筹发展，并成为当前扩内需保增长的重要途径；三是，规范推进集体建设用地制度改革。针对以不同形式自发流 转集体建设用地的行为呈上升趋势， 广东省以政府规章形式对集体建 设用地流转加以规范和引导，江苏、浙江、安徽、河南等地结合试点 进行了积极探索。十七届三中全会决定颁布后，各地探索步伐加 快。成都和重庆加快流转制度建设，并在搭建服务平台、建立公开交易市场方面进行了尝试， 对推进市场化配置土地资源、 激活农村土地 资本、繁荣城乡经济等具有重要意义；四是，稳妥推进征地制度改革。各地在界定公益性和经营性建设 用地、缩小征地范围、完善征地补偿机制和建立被征地农民就业、住 房、社会保障等方面继续深入探

8、索。全国 30 个省区市完成了统一年 产值标准或征地区片综合价的制订，天津、河北、黑龙江等 12 省市 已开始执行。浙江、广东等积极探索农业安置、留地安置等方式，拓 宽安置渠道。此外，各地还在土地规划计划动态管理、 农村土地产权制度建设、 城镇和工业用地二次开发、 土地执法监管长效机制建设等方面进行了 富有成效的改革创新。 综观成都等地的改革实践， 主要有以下基本经 验：一是统筹发展与保护，保障和促进科学发展。保障发展是前提， 没有发展保护就没有意义； 保护耕地是基础， 保护得好才能确保发展 的质量和持续性，两者统一于科学发展。辩证地处理好二者关系，改 革措施才有强大生命力；二是坚持市场化改革

9、方向，发挥市场配置土地资源的基础性作 用。市场化配置程度越高，用地就越集约，投机、寻租行为就越少， 管理成本和社会代价就越小。 市场化改革过程中存在的问题， 应当用 进一步改革来解决；三是坚持规划先行，发挥土地利用规划的统筹和管控作用。建立 严格的土地用途管制制度， 是确保市场化改革稳妥推进的基础。 土地 利用规划是土地用途管制的依据， 落实土地用途管制制度首先必须科 学编制规划、严格执行规划；四是坚持产权明晰，奠定坚实的土地产权制度基础。强化农户耕 地保护责任、规范集体建设用地流转、推进农村土地整治等，都离不 开清晰稳定的产权保障。 要加快土地确权登记颁证， 推进产权制度建 设，保障改革有序

10、推进；五是坚持群众首创，尊重和依靠农民推进改 革。农民是最富有创意、创建和创造精神的，在土地确权、承包地调 整、历史问题处理、流转收益分配等工作中，都要尊重农民意愿，引 导农民积极参与， "还权赋能 "而非"代民作主 "。三、土地管理制度改革已进入攻坚阶段，应鼓励先行先试、寻求 突破。将决定明确的现阶段土地管理制度改革的总体要求和指导 原则转化为具体法律规定，需要在扩大实践的基础上，认真总结，尽 快规范。当前土地管理制度改革已进入攻坚阶段， 其重点和难点主要 是：第一，推进农村土地综合整治。农村土地综合整治的好处集中起 来说，就是统筹发展和保护， 并带动

11、土地管理中许多问题的整体解决。 但是，如何理性地推进整治，防止大拆大建、变相侵害农民利益；如 何以土地整治为平台， 聚合相关项目和资金， 需要在组织和管理上尽 快形成规范；第二，建立耕地保护补偿机制。地方政府和农民保护耕地的动力 不足问题如果得不到有效解决，各种保护耕地的措施效果就会打折 扣，就难以放手进行其他改革。从各国看，解决这一问题，主要靠财 政转移支付，建立保护耕地的经济补偿机制， 这一做法值得我们借鉴；第三，推进集体建设用地流转。目前亟需在流转范围、流转主体、 流转方式、流转收益等关键环节上扩大试验，取得共识。不同区位和 类型的农村建设用地，如土地规划确定的城镇建设用地范围内与范围 外的土地，城市近郊与远郊、广大农村腹地的土地，其权利关系如何 公平公正处理，值得深入探索；第四，深化征地制度改革。既要改变国家强制性低价征地侵害农 民权利，又要防止超越实际的制度安排加大征地矛盾和困难，影响正常建设。如何界定公益性和经营性建设用地，缩小征地范围；如何落 实同地同价原则，完善征地补偿机制；如何拓宽安置渠道，解决长远 生计等，亟待研究明确；第五，探索存量建设用地再开发。现行管理 制度主要是针对新增建设用地设计的，对于历史形成的存量建设用地 如何进行二次开发缺乏充分研究。农村集体经营性用地流转只涉及了 存