浅谈土地一级开发企业成本之控制

1、浅谈土地一级开发企业成本之控制2013-10-07 王红野  中国房地产策划师联谊会文章摘要 随着国家对房地产、土地和资金的严格控制、城市化进程的加快、以及城市规划水平的进一步提高使房地产行业（包括土地一级开发行业）的生存环境将发生很大变化，由于在土地一级市场上，土地供应量远远满足不了开发商的需求，开发商之间的竞争日趋激烈，因此，各大型房地产开发企业开始了对土地一级开发项目资源的争夺。本论文以北京市为例，在对土地一级开发行业特点、土地一级开发企业在市场中的地位、土地一级开发流程及成本构成进行了定性分析之后，以北京郊区某大型土地一级开发项目为例，采用比较法

2、定量地对土地一级开发流程中影响开发成本的关键环节和重要影响因素进行了分析研究，并提出土地一级开发企业进行成本控制的十六字策略“重视战略、掌握政策、合作共赢、加强管理”。33 号文规定：自2004 年8 月31 日以后，经营性项目停止协议出让，必须以招拍挂方式公开上市。于是，土地一级开发和土地一级开发企业开始引起公众的注意。但随着国家“严格土地管理”、“稳定房价”等一系列宏观调控政策的出台，在土地一级市场上，土地供应量远远满足不了开发商的需求，开发商之间的竞争日趋激烈，因此，各大型房地产开发企业开始了对土地一级开发项目资源的争夺。本论文以北京市为例，在对土

3、地一级开发行业特点、土地一级开发企业在市场中的地位、土地一级开发流程及成本构成进行了定性分析之后，以北京郊区某大型土地一级开发项目为例，采用定量比较法对土地一级开发流程中影响开发成本的关键环节和重要影响因素进行了分析研究，并提出土地一级开发企业成本控制的相应对策。一、土地一级开发及土地一级开发企业1、土地一级开发的定义土地一级开发是指按照国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划和城市土地储备供应计划的要求，将列入城市土地储备供应计划的开发项目，在确定土地开发综合策划方案后，以政府委托或公开招标的方式确定一级开发主体;获得土地项目一级开发权的开发主体，再根据“政府主导、统一规划、市

4、场化运作”的原则，运用现代项目管理的理论、系统和方法，组织实施土地开发项目的征地、拆迁、规划设计、市政基础设施和配套建设、交通建设、环境建设和投融资，并为二级开发（单纯房屋开发）商服务，提供土地开发项目完成后的经营管理方案，对土地开发项目实施速度、品质、成本全过程把握和控制，达到土地开发项目社会效益、环境效益、经济效益高度统一的动态过程。土地一级开发是房地产业的一个重要分支和组成部分。12、土地一级开发企业的出现在 33 号文件出台之前，一般而言，商品房项目开发是一个土地开发、房屋建设合二为一的连贯活动，很少有开发企业将这两个中间过程相互剥离开来；只有在规模较大的旧城区改造

5、项目中，地方政府为了某一城区的综合环境治理，委托或专门成立一家大型地产公司，该公司的主要业务就是对指定区域的土地进行一级开发建设。例如首开集团（原城市开发集团）接受市政府的委托对方庄、开阳里和望京地区进行的土地一级开发；北科建集团则是北京市政府、科技部于1999 年向国务院请示，经批准成立的土地开发公司，由七家大型国有企业组成。这一类企业，即所谓的有政府背景的大型国有土地一级开发企业。在33 号文件的出台，将经营性项目的土地开发和房屋开发割裂开，土地由生地到熟地，再由熟地到建成房屋，必须两个阶段中间必须执行“熟地的出让必须在土地市场的公开招拍挂”的程序。于是，土地的一级开发

6、与土地的二级开发，土地一级开发商和二级开发商的名词开始在业内的文件和各种媒体中广泛应用开。下面将根据企业取得土地一级开发开发权方式（即项目来源渠道）的不同对企业进行分类。3、土地一级开发企业的类型按项目来源渠道，可将土地一级开发企业分为三类：第一类是前面讲述过的国有土地一级开发企业；第二类是由政府授权获得土地一级开发权的企业，第三类是在土地储备中心以竞标方式在土地一级开发项目招投标中胜出的企业。大型国有土地一级开发企业在北京市屈指可数，属于土地一级市场中的“计划产物”，它们承担了一些政府职能，实施的项目多为本地区重要的商业中心区、科技园区、各类开发区等的大面积的成片土地一级开发。例如老牌国有企

7、业原北京市城市建设开发集团所承担的望京地区的土地城市开发；又如99 年成立的北科建集团，注册资本金13 亿，承担了了中关村五个重点项目的土地一级开发，开发的总的面积是6.3 平方公里，总的投资规模在110 亿。被授权企业所承担的项目大多是“8.31”大限中被列为采取历史遗留问题的项目，这类经营性项目在2004 年8 月31 日前尚未办理完立项手续，但是，一些项目以办理完规划手续，一些项目已经与土地方签定土地征用或转让协议，并且开发商对项目已有相当资金投入。在土地一级开发项目招标中胜出的企业，这一类企业就是政府主导的市场化方式

8、确定的土地一级开发主体，目前，这一类企业的数量较少。北京市土地一级开发项目招标工作是从06 年下半年开始实施的，首批选择了4 个项目做试点石景山区南宫住宅小区土地一级开发项目、门头沟新城城子地区2128 号用地一级开发项目、顺义区前进村改造一、二期土地一级开发项目、海淀区大西山风景旅游区西埠头土地一级开发项目。2007 年1 月9日在土地一级开发项目招标结果发布会，公布了胜出企业。2007 年，北京市将逐步全面推行土地一级开发招投标制度。据市国土局相关资料报道，目前已有40 余个项目约860 公顷土地通过了政府储备

9、土地和入市交易土地联席会的审议，土地一级开发实施方案也已按程序审核完成，目前正在编制招标方案，将于2007 年陆续开展土地一级开发项目招标工作。由于目前正在进行的土地一级开发项目的实施主体是以政府授权方式为主，因此，为了具有代表性和普遍性，文中后面章节选取了北京北郊某大型土地一级开发项目做案例研究。二、土地一级开发流程及土地一级开发企业在市场中的地位1、土地一级开发流程：土地一级开发流程，指企业从项目前期调研、立项，一直到土地开发建设后的土地上市的全过程。可简单表述如下：前期调研 规划意见 规划用地 立项 征地 拆迁 市政建

10、设 验收 上市 立项程序中，开发商向市规划部门办理规划意见，向市用土地部门办理用地手续，向计划部门（市发政委）办理立项标准，同时征询交通、文物、环保和市政等专业部门的意见。在流程的各个环节有许多具体工作内容，比如：开发商在向市规划部门办理规划意见之前，首先要委托设计单位做该地块的规划实施方案；在市用土部门办理用地手续之前要对该地块现状进行拆迁评估摸底，为编制投资概算和后期的土地一级开发实施方案提供依据；市政工程建设之前要进行市政规划设计及工程找投标工作；在土地上市前，要编制土地一级开发成本细目，待土地储备中心审核通过后，并被列入当年供地计划中，才能走公开挂牌手续。

11、2、土地一级开发企业在土地一级市场中的尴尬地位（以授权企业为例）土地一级开发企业看起来是一个很重要的角色，承担了从项目前期调研、规划设计、项目立项、征地拆迁、基础设施建设和定价上市全过程的实施主体身份。在项目实施的各个阶段，开发都承担着各种政策、资金、经营风险。在立项之前，该企业需做大量的市场调研、项目策划，为了使投资测算可行性研究报告的科学性更强，往往需要做初步规划设计和先期的拆迁调查摸底，还要协调政府各部门关系，随时注意政府政策动向，适时调整项目规划；所以，在前期工作阶段，对于开发商而言，不仅仅是前期这部分的资金和人员投入，还有时间的机会成本，甚至一些公司就是为该项目而成立的，那么，还应包

12、括注册本金的机会成本。在立项之后，该企业马上开始面临承担巨大的融资压力，大地块征地拆迁的资金占开发成本的较大比重，而且资金运用量大，投入时间集中，回流却集中于项目完成验收之后的土地上市；而目前各商业银行对房地产项目贷款的自有资金比例已达35%，那么，随着项目的企业的资金压力越来越大，对于新成立的项目公司，往往在项目建设过程中不断地向股东单位或其他单位寻求短期借款。立项后的另一个压力是对项目进度的控制，一般给该类提供的商业贷款为1 年期，那么，如果征地拆迁遇到了难点，拖延项目进度，那么，未能及时列入当年的供地计划，企业又将面临逾期还贷的罚息风险。立项后的最大风险是土地一级开发成本的控制

13、，尽管在预算中已经考虑了 2.5%的不可预见费，但是，在项目实施过程中，变数最大的就是征地拆迁费用，其中不仅仅是政策变化影响，也存在着在拆迁过程中各个相关利益主体的利益平衡问题；由于拆迁的主体是地方政府，可是，由于地方政府在拆迁过程中执行力不够时，会导致拆迁成本大比例增加。尽管土地一级开发企业承担着项目实施主体，但是，由于在土地一级开发的整个过程中，它并不拥有土地的使用权，即它与它所实施的对象之间不具有物权关系；开发企业仅仅是受地方政府委托对土地进行开发建设，实际上相当于一种特殊的经济合同关系，所以有专家有如是说“如果只是一个小开发，仅仅做土地一级开发，土地一级开发企业就是加工，你把

14、生地加工成熟地，你拿加工费就完了。”也有业内人士说：开发企业项目的运作中，是最没权利的一个，只有付钱的份儿，没有讨价还价的余地，无论是对政府，还是对农民或城市被拆迁对象，一样无能为力，实在是个尴尬的角色。可见，土地一级开发企业为什么不能采用土地抵押贷款，为什么在征地拆迁时处于被动的受牵制地位，各种原因都归于土地一级开发企业与它所开发的土地之间不具有物权关系。那么，该类企业的土地一级开发权又是一种什么样的权利呢？难道仅仅是一种“代建行为权”？在该篇文章中，不对此问题做深入探讨，仅对土地一级市场中各参与主体之间的利益关系做初步讨论。3、土地一级市场中各参与主体之间的利益关系按照现行土地一级开发流程

15、，一级开发完成后的土地需要进行以招拍挂的方式才能进入市场，二级开发商只有通过竞标、竞拍的方式才能取得土地的二级开发权。在土地一级开发的全部过程中，参与的主体有地方政府、一级开发商、原土地方、二级开发商，当然还应涉及政府各部门（计划、规划、土地、建设等）和接受一级开发商委托而提供专业服务的设计、施工、管理、拆迁、评估其他中介公司等单位，前四者为土地一级开发过程中主要参与者，弄清它们之间的利益关系将对有利于清晰认识一级开发商在土地一级市场中所处的地位。从人地关系看，他们分别承担了土地所有权人、土地一级开发权人、原土地使用权人、未来土地使用权人的角色。从土地价格构成看，他们的利益分配分别为土地的收益

16、、8%的法定利润、对原土地投入的补偿、以土地成交价作为对未来二级开发利润的成本投入。具体地，地方政府是土地的收益人，即基本土地出让金及出让金的溢价部分归地方政府；一级开发商因承担土地开发任务，按照北京市土地储备和一级开发暂行办法规定，将获得2%或8%的法定利润，但在土地开发过程中发生的费用构成土地开发的一级成本；原土地使用者将获得拆迁等补偿，包括土地、房屋、人员安置的补偿费用，如果是农用地转为建设用地的项目，还应包括征地费及与征地有关的耕地占有税等；二级开发商是土地的购买者，他以中标价格取得土地的二级开发权，则该中标价中包含了土地挂牌底价（一级开发总成本）和全部土地出让金部分。四者的利益关系，

17、见下图：土地成交价 = 一级开发成本（含征地拆迁补偿等）+ 法定利润 +全部土地出让金二级开发商 原土地使用者 一级开发商 地方政府全部土地出让金= 基本土地出让金出让金溢价部分如图所示，土地一级开发过程中主要参与主体之间的利益分配是围绕土地的权利而发生的。在征地拆迁阶段，一级开发商对原土地使用者农民或农村经济组织进行土地、房屋、人员安置等的补偿费用，在土地一级开发成本的构成中占相当大的比重；一级开发商的法定利润的计算是以土地一级开发成本为基数，是土地挂牌底价的构成之一；可见，土地一级开发成本是土地挂牌底价的主要组

18、成，在市场条件不变的情况下，这部分的高低直接影响地方政府土地收益的高低，这部分的高低也直接构成了二级开发商的取地成本，直接影响了商品房价格。可见，研究土地一级开发成本的构成及影响成本高低的关键因素，对土地一级市场中各利益主体具有重大的现实意义。三、土地一级开发成本的构成研究土地一级开发成本，从土地一级开发流程看，土地开发成本是指开发商在项目运做过程中发生的全部费用，包括对土地的直接投入和间接投入。1、土地一级开发的成本构成（以授权的农用地转用项目为例）土地一级开发成本，包括项目直接投资和间接投资，其中直接投资包括征地费、居民拆迁安置费、企业拆迁安置费、大市政费、环境景观费、前期工程费、不可预见

19、费3400 万元等；间接费用包括贷款利息和管理费。2、影响土地一级开发成本的关键因素分析（案例研究）以北京北郊某大型土地一级开发项目为例，分析影响土地一级开发成本的关键环节和主要因素。（一）项目简介1、项目概况该项目位于京北地区五环外6 公里处，项目总占地面积120.56 公顷，建筑规模120 万平方米，规划建设用地性质为居住、公共设施及市政设施。为满足北京市对征地规模的限制条件,经批准，该项目分两期进行：一期总用地面积71公顷、总建设用地51 公顷、建筑控制规模70 万平方米。目前，该公司正在进行项目一期的土地一级开发。一期用地范围

20、内，东部18.5 公顷为农民拆迁安置用地；西部32.6 公顷为经营性项目用地。一期范围内，现状有拆迁农户341 户，农村集体企业64 个，国有企业2 个。宅基地面积约9 万平方米，企业建筑面积17.2 万平方米。由于二期立项尚未完成，这里我们只以项目一期为例进行土地一级开发成本分析。2、项目开发进展情况该公司是的几家公司有政府背景的公司于2001 年12 月为了该项目的运作而专门成立的一家从事房地产开发的股份有限公司，注册资本金1 个亿。经过该公司的努力运作，项目一期已完成土地一级开发立项，取得

21、项目规划意见书，完成了征地，进入到拆迁阶段。根据目前进度, 该项目一期预计年内完成拆迁、大市政开工，争取2008 年上半年土地上市。（二）项目（一期）投资情况根据市发改委2005 年批准的可行性研究报告，该项目一期用地土地开发直接成本估算为80806 万元，但是，目前按照项目实际进展和所发生的实际费用估算，该项目土地一级开发一期实际总体投资需求为13.43 亿元，其中各成本子项目的详细对照见下表：表1: 某项目一期土地一级开发成本估算(实际与计划)对照表注：一级开发总成本中不包含税金、推广费和企业的利润回报。（三）土地一级开发成本增加

22、的原因分析由表1 可以看出，该项目土地一级开发实际总成本较原可研增加53494 万元，具体原因分析如下：1、实际征地费比原可研增加5526 万元，增加了72%，原因之一是由于征地前该费用是按该村全部人口及政府规定进行的粗略测算，由于没有进入实际操作阶段，各类安置人员无法落实到真人，所以存在一些误差。按照政府规定的征地程序，征地前必须确定在征地费中包含的劳动力安置费用（这部分费用在该企业支付征地费用后，由政府向农村集体经济组织收取，用于转非及超转人员的生活及医疗保障等），由于征地前无法具体确定转非人员名单，因此是按政府规定的计算方法，按该村全部人口进行转非及超转计算

23、，进行测算确定每亩征地费中包含转非及超转费用。进入具体转非操作阶段后，该村两委确定了本次征地对应的具体265 人的转非名单，由于转非人员以老、幼、妇、残为主，属于转非及超转人员中费用较高的群体，导致费用增加。原因之二是由于转非及超转人员的生活及医疗保障的计算基数是以政府每年定期公布的社会人员平均工资水平的一定倍数为标准计算的，该基数政府按年调整等因素，而该企业在签订征地协议与交纳征地款等相关征地费的两项工作之间相隔整整一年时间，这期间，随着社会经济发展，社会平均工资也以每年10%的速度增长，所以，按政府确定的计算规则，较当时测算的平均水平增加约1481 多万元。该企业虽然早

24、在2005 年12 月已经与该村签订了征地协议，但因银行贷款没能及时到位，经过运作，该公司在各股东单位共增资1.1 亿元人民币后,在2006 年12 月交纳了1.1 亿元征地款及转工和超转等项费用后，完成了一期71公顷土地的征地工作。2、实际居民拆迁费比原可研报告增加1.46 亿元，主要是因为农民在征地协议签订之后仍然加紧在宅基地上翻盖楼房，一些农村居民竟然在拆迁公司最后做入户评估调查时仍然在继续建房，屡屡出现评估人员站在刚刚初凝、一期养护还没有结束的屋顶上做实地测量的现象。按2006 年评估结果，农民自有宅基地内

25、的住宅建筑面积为110000 ，较可研报告数据增加了40000 ，主要是2005 年征地（2006 年6 月取得政府征地批复）后2006 年增建的，导致农村居民拆迁投资增加约72%。3、实际居民拆迁费比原可研报告增加1.58 亿元，主要原因是：与农民一样，乡镇集体企业在征地期间增建了9.2 万。国有企业因房地产价格上涨因素，地区保护价抬高，被拆迁单位心理期望值增加。企业拆迁总体增加了68% 。4、与原可研报告相比，新增加的200 户农民的安置费是应政府要求结合该村农村居民回迁楼建设解决该地区拆迁

26、历史遗留的问题而需要增加的费用。5、由于上述项目投资增加，经测算相应管理费及不可预见费用增加约2194 万元。6、实际贷款利息预计为11500 万元，较可研报告数据增加了5574 万元，主要是因投资额的大量增加而使贷款和借款额增大，使财务费用增加近一倍。（四）土地一级开发成本控制的关键节点和主要影响因素1、土地一级开发成本控制的关键节点从上面的案例分析中，可以总结出控制土地一级开发的关键节点有前期的规划审批、立项后的融资工作、拆迁评估，其中又以拆迁评估为最关键节点。在立项之前，该企业花费了2 年多的时间进行需做大量的市场调研、项目策划、可行性研究报告完成

27、了土地变性工作，即将该项目用地由农村建设用地调整为城市建设用地，这是一个质变。在此以前的投资，因此而降低了风险。说明，前期工作阶段耗时长，投资风险大，规划审批应为一关键节点，它决定着项目是否有进行下去的必要。在立项之后，该企业马上开始面临承担巨大的融资压力。因2005 年12 月该公司与当地镇政府、村达成一致，签订了征地协议，但2006 年6 月该公司才交纳征地费取得征地批复，在此期间农民在自有宅基地内大量建房，集体企业也增加建房。并且因国家金融政策调控，改变了一级土地开发的融资担保条件(信用担保变为抵押担保)，原银团承诺的5.2 亿贷款不能按

28、时到位，使项目启动时间大大延后。说明，国家金融政策和该企业的自有资金与项目所缺资金比例不足，导致该公司可用资金不足，无法启动拆迁。所以，该公司在后期项目建设过程中不断地向股东单位或其他单位寻求短期借款，这一点可以从其贷款和借款利息中看出，利息支出比原可研报告超出94%。所以，企业强有力的融资工作是征地拆迁阶段顺利进行的必要保证，它是隐藏在征地拆迁环节背后的企业的关键（工作）节点。该项目土地一级开发成本突破的最主要原因，是由于拆迁费用的增加，居民拆迁增加了72%，企业拆迁增加了68%，剔除政策变化、社会经济发展的影响，在征地期间，因融资担保条件的改变，资金不能按时到位，使项目拆迁启动时间大大延后

29、，农民在自有宅基地内大量建房，集体企业也增加建房；因而，农民住宅面积从当初可研报告的6 万平方米增加到11 万平方米,集体企业房屋面积从8 万平方米增加到17.2 万平方米，致使拆迁投资大大增加。而作为拆迁主体的地方政府并未采取任何有力措施制止农民建房，正是由于地方政府在拆迁过程中行政执行力不够，因而导致拆迁成本比原可研报告增加70%。可见，拆迁环节是土地一级开发成本控制中最重要的环节。2、土地一级开发成本的主要影响因素影响土地一级开发成本的主要因素有：相关经济政策、地方政府的行政执行力、企业自有资金比率、企业的资本运作能力、企业项目管理水平等等。与土地

30、一级开发成本相关的宏观和微观经济政策包括：对房地产企业的金融政策、拆迁补偿政策、土地管理政策、房地产业政策等，它们的变化都会引起土地一级开发成本中利息支出、拆迁费用和前期费用的相应变动。例如，由于整个北京市土地一级开发挂牌上市的总量是由政府统一调控的，需要纳入当年土地供应计划，无法预知土地一级开发是否使当年土地供应计划紧张而无法按计划上市，因而，该项目土地一级开发完成后仍存在上市风险。地方政府的行政执行能力直接体现在编制拆迁补偿安置方案、拆迁评估、控制拆迁前后居民、集体企业的违章乱建、拆迁时，地方政府能否站在公平、公正的立场上，坚持行使行政管理的权利，坚持原则，对农民的违规行为有一定的约束力和

31、震慑力，杜绝或减少违章乱建，抓住土地一级开发成本控制的这一关键节点，控制拆迁成本，从而使政府的土地收益得到保证。企业自有资金比率和资本运作能力、项目管理水平都是企业自身的经营管理能力，它们决定了企业抗金融风险、保证工程建设进度和质量的能力，也是控制土地一级开发成本的重要保证。如果说前两个因素是外因，是土地一级开发企业不可控因素，那么，后三个因素则是内因，属于企业的内功，是企业的可控因素。因此，在下面的章节中，关于土地一级开发成本控制的重点放在企业的可控因素上。五、土地一级开发企业成本控制之策略随着国家对房地产、土地和资金的严格控制、城市化进程的加快、以及城市规划水平的进一步提高使房地产行业（包

32、括土地一级开发行业）的生存环境将发生如下变化：1、土地一级开发行业的特点与土地二级开发相比，土地一级开发具有“资金密集、需求和收益稳定、承担主体逐步市场化”等特点。首先，土地一级开发属于资金密集型业务。土地一级开发项目，多是市区或郊区的某一区片，占地面积几十到百余公顷，带有地上建筑物和构筑物的土地的征用往往涉及房屋和地上物的拆迁和人员安置，一般拆迁费用由几个亿到几十个亿不等；尤其是“城中村”改造项目和城乡结合部农用地转用项目，由于这两类土地上的人口密度和原有建筑密度较大，拆迁安置补偿费用更高，因此，企业在立项后除了交纳耕地复恳费、征地款和超转人员安置补助外，将农户（居民）拆迁保证金存入到指定监

33、管帐户中是取得拆迁许可证的必要条件。因此，只要企业进入实质性的征地阶段，就将面临巨大的资金压力。但是，由于从事一级开发的企业多数是为项目运做而成立的项目公司，融资比较困难，原因在于：此类企业一般成立时间短，缺少经营业绩，市场信誉和银行信用还没有建立起来；企业业务比较单纯，缺少固定资产或其他有效财产作为融资抵押。一级开发阶段，土地使用权不归开发企业所有，企业不能以此进行抵押融资；受国家宏观调控政策调控的影响，银行对包括土地一级开发在内的房地产行业贷款处于收缩状态。中国人民银行“121 号文件”明确规定要“严格控制土地储备贷款的发放”，使得各类土地一级开发主体从银行获得资金支持难度加大；

34、该类企业缺少债券、股票上市等直接融资渠道。其次，土地一级开发是需求稳定、风险较低和收益稳定的经营业务。土地是资源类商品，它位于房地产产业价值链前端的环节，而土地的稀缺性和社会需求增长的矛盾日益突出，使土地在很长一段时期将处于增值过程；土地一级开发的产品熟地一直是二级开发商争夺的资源，可见，以土地加工和交易为对象的土地一级开发业务基本上不存在价值风险，流动性风险也比较小。土地一级开发过程简单，与其对应的资金路线图清晰。现金流方面，资金主要用于征地、拆迁、市政基础设施建设和其他相关费用。由于征地、拆迁、市政工程建设等子市场比较成熟和透明，法律政策体系相对完备。因此，在国家宏观经济政策不发生大的变革

35、情况下，一级开发的过程和成本是可控的，事先可以做出比较准确的预算，又因为2%  8%的开发利润基本由政策提供保障。以上特性决定了土地一级开发与房地产二级开发不同的风险收益特性，是风险较低和收益稳定的经营业务。再次，土地一级开发行业的发展方向是政府主导、市场化运作。从相关政策的演进来看，政府逐渐从市场的直接参与者向规则制定者和行业监管者的角色转变，通过培育市场主体、加强市场监管等举措推动土地市场发育。从规划的制订到土地供应的计划管理、土地入市交易管理等，都体现了政府的主导作用。同时，政府也在积极培育合格的市场主体，以维持适度竞争。为了规范土地一级开发行为，有效控制土地一级开发，使土地一级开发成本更加透明，北京市率先在全