地方政府融资平台报告

1、金融投资实务中国地方政府融资平台研究报告日期：2011.10.11目录一、地方政府融资平台定义3二、地方政府融资平台的形成与现状31地方政府融资平台的产生及分类32发展现状43面临的挑战54负面影响6三、地方政府融资平台信用风险的成因分析61. 企业经营风险因素62. 制度性风险因素63. 地方财政风险因素74. 银行信贷风险因素75. 缺乏外部约束8四、化解地方政府融资平台的信用风险81. 政府方面82. 银行方面83. 企业自身方面84. 其他9中国地方政府融资平台研究报告一、地方政府融资平台定义地方政府融资平台，是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资

2、产和现金流均可达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设，公共事业等项目。如城市建设投资公司，城建开发公司、城建资产经营公司等。二、地方政府融资平台的形成与现状1地方政府融资平台的产生及分类地方政府融资平台的产生具有必然性+特殊性必然性：1. 自94年分税制财政体制实行以来，财力越来越向中央政府集中，收入分配格局层层向上，导致基层政府收入支出分配不对称。2. 城市化水平提高，地方政府资金需求量大，并且法律规定地方政府不得向银行借贷。特殊性：1. 与地方政府关系特殊。调查统计数据显示，被调查的城投公司中，高级管理人员同时担任着政府部

3、门职务的占72%，部分城投公司与政府部门实质为“一班人马，两块招牌”。2. 企业经营目标特殊。不像一般企业追求利润最大化，亦不像完全“政府企业”，其是是完成各项建设任务的基础上，尽可能创造利润以实现自身可持续发展。3. 投资对象特殊。非营利性公用基础设施项目和营利性建设项目同时进行。4. 企业经营绩效评价标准特殊。除正常考察指标外，投资项目所产生的社会效益和环境效益也同样重要。地方政府融资平台的分类：2发展现状扩张迅猛：截止至2009年6月，全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司，其中县级平台高达4907家。结构特点明显：据统计，项目贷款（主要用于基建投资）余额近6万亿，占了全部地方融

4、资平台贷款的80%以上。从政府层级来看，县级融资平台数量占比达60%，贷款余额占近一半。不同类型机构之间分布并不均匀： 2009年底，主要上市银行地方政府融资平台贷款约占贷款总额的10%左右，国开行和地方性金融机构占比则相对较高，其中国开行的融资平台占已达69%。多数贷款偿还本息需要政府信用支持：估计只有30%左右的项目能够依靠项目自身现金流偿还贷款本息。大约70%的贷款需要土地开发权，地方政府财政安排第二还款来源支持。3面临的挑战地方政府融资平台公司数量的快速增加, 债务规模井喷式的爆发使得地方政府融资平台公司的债务压力陡然增加。一方面, 地方政府融资平台公司的数量出现了大幅增长, 并且还有

5、继续增长的趋势。另一方面, 随着地方政府融资需求的不断增大, 地方政府融资平台公司的整体融资规模大幅增长, 到2010 年上半年中央政府意识到政府融资平台或将带来系统性风险时, 地方政府融资平台的银行贷款已经达到了7. 66 万亿元, 占2009 年GDP 及全国财政收入的比重分别为22. 50% 和111. 82% 。从2008 年下半年开始, 地方政府融资平台实现了“跨越式发展”, 原先财政实力以及信用水平相对较弱的县级、区级融资平台公司也开始活跃于融资的各个领域。以资本市场为例, 2009年县区级的地方政府融资平台公司发行债券的数量和规模均创造了新高。受以上因素的影响, 地方政府融资平台

6、公司的整体偿债能力有所削弱, 信用风险不断提高。尤其在部分地级市、县级市, 地方政府融资平台公司的融资规模过大, 这将影响地区的可持续发展。4负面影响 对房地产行业：土地财政推动房地产泡沫形成。许多地方政府主要依靠土地收入来偿还这些地方投融资平台的负债，因此在客观上有强烈的动机来推高土地价格，从而对房地产泡沫形成显著的推动作用。 对银行业：短期来说，由于投资和信贷政策的收紧，地方政府的一些投资项目可能难以继续融资，从而导致工程烂尾，进而造成银行的坏账，中长期来说，地方政府融资平台的投资一般都有回收期长而且低收益甚至无收益的特点，即本身的还款能力相当弱，主要靠财政收入偿还，而地方财政收入往往不稳

7、定。 对宏观经济：政府债券膨胀导致宏观经济风险增大。为了偿债，地方政府需要进一步扩大投资和支持房地长，从而形成国度投资的内在动力，如果为了防止问题的扩大，中央政府的政策收紧，就可能造成整体信贷、投资环境的逆转，会给宏观经济带来风险。长远来说，地方政府无法还债，需要中央政府来兜底，最终会形成一笔沉重的财政负担，结果还是负担在老百姓身上。三、 地方政府融资平台信用风险的成因分析1.企业经营风险因素：城投公司公益性和非营利性特征明显，主要收入来源是政府财政补贴，缺乏主营业务。项目投资大，效益产出慢等原因致使城投公司融资功能不完善，多以银行长期商业贷款等负债方式进行，借新债还旧债现象普遍，利息压力大，

8、加剧有效资产不断缩水的风险，给其自身带来巨大财务危机。2.制度性风险因素：（1） 政企不分，举债决策人与偿债人未完全统一。城建项目期限普遍长，政府领导人流动性较大，一个项目跨几届政府的现象很普遍。然很多新官不愿买旧账，造成资金链断裂。（2） 募集资金使用方向变更。根据2010年4月29日中华人民共和国审计署发布的消息，部分地方政府融资平台资金存在被地方政府挪用于抵顶扩大内需投资项目的地方配套资金或财政性支出等。（3） 融资平台项目存在合规性问题。地方政府为了加快投资进程，往往在项目审批不齐备或跨越审批权限的情况下就进行项目建设。另外，资金的合理性配置存在问题。（4） 管理不严，审批混乱，制度缺

9、失。3.地方财政风险因素：城投公司对地方财政依赖性过大，一旦地方发生财务危机，城投公司将面临违约风险。因此，地方财政风险直接构成了城投公司风险。4.银行信贷风险因素：（1） 流动性风险: 城市基建项目耗时长，资金需求量大，地方政府融资平台借贷多为长期贷款，资金回笼期相对较长。（2） 杠杆率偏高： 政府常常最大限度使用杠杆，利用银行信息不对称，为了进一步吸收资金，可能把平台的信贷资金作为项目的资本金，而不是投入基础建设。另一方面，由于没有明确约束地方政府融资平台可融资的具体金额。一些地方政府出于追求政绩等各种目的，极力扩大融资量，提前消耗后几届政府的借贷资金，但并不考虑还贷责任。（3）贷款集中度

10、风险贷款集中是指许多贷款的绩效之间是高度相关的，它是由于贷款没有在行业、客户及地理区域之间进行有效的分散，在银行贷款的分散度不足时，就会聚集集中度风险。贷款集中度风险是导致银行危机的主要原因之一，它既与商业银行各类贷款之间的相关性有关，又与单笔大额信贷暴露密切相关，因而对银行的信贷风险及经济资本会产生重要的影响。不同层次的银行所承受的地方政府融资平台风险也并不相同，大型国有商业银行和全国性股份制商业银行风险控制体系相对完善，从而与地方政府的博弈能力较强。但城市商业银行和农村信用社的地域性特征及其发展历程中形成的对地方政府的高度依赖性，使得其对地方政府融资平台项目更深地涉入，因而承受的风险也更大

11、。比较而言，城市商业银行和农村信用社主要承担中小型项目和侧重于支持区、县，甚至镇以下地方政府融资平台，这一方面是因为其本身资金实力有限，另一方面省、市政府投融资平台与大银行签约，也对其产生了“挤出效应”，导致其一般拿不到太大规模的项目。5.缺乏外部约束：从全社会角度来看，地方政府投融资行为具有很大的外部性，涉及金融部门作为债权人与老百姓作为受益人的切身利益，需要全社会的监督与约束，但在现阶段，来自外部的强力约束严重缺位。其一，缺乏银行软约束；其二，人大对融资平台的约束缺位。四、化解地方政府融资平台的信用风险1. 政府方面提高地方财政透明度，推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公

12、开披露的合规的显性负债转变，改变当前信息披露严重不透明的状况。主要措施：建立地方政府资产负债表；建立地方政府建设预算制度；建立地方政府投融资的预警系统。健全完善相关法律法规，进一步改革和完善分税制度，加快城投债市场发展，同时建立严格监管体制。2. 银行方面实时把握宏观财政调控政策；加强项目监管制度；适度实行资产证券化；建立银行间沟通机制；采用银团贷款。3. 企业自身方面拓展多样化融资渠道；加强投资项目管理；建立债务规模控制和风险预警机制；建立有效债券机制。4.其他吸引民间资本进入政府投资领域。我国民营经济快速发展，民营企业投资实力不断增强，目前充实的民间资本由于缺乏好的投资机会和领域，正不断从传统制造业领域退出，这些资本急需寻找新的投资领域，是