美国德国金融监管体制介绍

1、2008 年，美国次贷危机全面爆发并进而引发全球性金融危机。表面上看，此次危机的导火线是美国银行利率上涨以及房地产价格下降带来的资金链断裂， 其实深层次的原因在于美国金融监管体制的缺陷。 在此，笔者试对美国金融监管体制的现状、 缺陷及变革走向进行全面的梳理，以期能对我国今后的金融监管体制改革有所裨益。一、多边监管:危机前美国金融监管体制之缺陷美国的金融监管一向具有“危机指向”的历史特征。从20 世纪初的货币危机、1929 一1939 年的经济危机、20 世纪 80 年代的储贷危机及至20 世纪 90 年代中后期海外市场的竞争冲击， 在晚近百年来的历史时空里，这些事件促成了为应对这些危机和市场变

2、化而构建的美国金融监管模式呈现出一种“碎片式” 的特征。 这种特征在纵向上表现为美国联邦政府与州政府的双重监管， 在横向上则体现为各专业机构的分业监管，是一种典型的 “多边监管 ，。(一 )危机前美国金融监管体制概况具体而言，美国现行的多边监管机构在联邦层面主要包括美国联邦储备系统(FederalReserve System, FRS)、货币监理署 (Office of the Comptroller of the Currency,OCC)、联邦存款保 险 公 司 (FederalDepositInsurance,FDIC)、 证 券 交 易 委 员 会 (Securities andExc

3、hangeCommission,SEC)、商品期货交易委员会(Commodity Futures Trading Commission, CFTC)、储蓄 管 理 局 (OfficeofThriftSupervision,OTS) 、 信 用 合 作 社 管 理 局 (NationalCreditUnionAdministration,NCUA)等七个机构。上述机构的管辖权分工是:FRS,OCC和FDIC三家机构共同负责对商业银行的监管，SEC负责对证券业的监管，CFTC负责对包括商品期货和金融期货在内的所有期货交易机构和期货市场的监管， OTS负责对储蓄贷款协会和储蓄贷款控股公司的监管， N

4、CUA负责对信用合作社的监管。而三家银行业监管机构的分权，除了申请联邦执照的外国银行和代理处的市场准入审批权由 OCC 独享以外，在信息报送、兼并收购、破产银行的接管和行政救济等方面，三家机构行使大体一致的监管权。不过，这三家机构在其他方面的监管仍有较大的差别。例如，在监管对象方面，OCC 的重点在于国民银行和外资银行;F RS除了监管国民银行、银行控股公司和金融控股公司外，还监管包括在州注册的F RS成员银行和F RS成员银行的海外活动;而 FDIC则主要监管在州注册的非F RS成员银行的被保险机构和州储蓄银行。在银行资本充足率标准方面，F RS与 OCC的标准与巴塞尔资本协议一致，而FDI

5、C 的标准则体现为对资本杠杆率即核心资本与资产总额比率的规定。在现场检查方面， F RS作为美国的中央银行，其只有在银行存在可能诱发系统风险因素时才可行使现场检查权，但OCC和 FDIC却可基于审慎经营原则随时对银行实行频繁的现场检查。在银行内部控制制度和高管人员胜任能力方面，OCC拥有直接的否决权，F RS一般不进行直接干预，除非有足够理由认为银行内部风险控制存在严重隐患。网状市场， 这种“碎片式” 多边监管体制却暴露出其面对次贷证券化这种新金融现象所体现出的种种缺陷:1.监管重复与监管疏漏。多边监管体制发挥了各类行业监管者的专业监管优势，但次贷证券化产品带来行业分类的日益模糊以及监管者为提

6、高市场竞争力而推进的放松监管却制造了不少监管重复与监管疏漏。对于从事存放贷银行业务的金融机构而言，美国同时存在FRS,OCC,FDIC,OTS和 NCUA 这五家监管机构，从而造成了多重监管标准和金融机构之间的不平等竞争， 因而在各监管机构监管区域仍然相对隔离的情况之下，很难实现监管内容的无缝对接， 监管疏漏也就在所难免。 例如，在次贷证券化结构中那些大量采用高杠杆倍率进行运作，冒险激进的对冲基金 ;采用表外操作，不计入发起人风险资本管理，却融通巨额货币市场资金购买大量次贷产品的结构性投资机构 (Structured Investment Vehicle, SIV);还有不受约束的各类衍生品交

7、易者 (投资银行、保险公司、私募基金等 )以及规模庞大的场外交易。正是这些游离于监管体制之外或者未受到充分监管的主体、产品和交易共同酿成此轮次贷危机。难怪美国前总统乔治·沃克·布什也不得不承认，“过时的监管机制和金融系统风险管理的疏漏”是导致危机的重要原因。同样必不可少。但是，基于各个机构的法定授权，实践中建立的许多协调、 沟通机制都是非正式或无实质权力的，加上业内被监管对象背后利益集团之间的相互博弈、 监管者行业保护目标与本部门利益的考虑以及各机构已有的监管规则对相互协作所需的复杂而冗长的程序要求，这些都阻碍了各监管机构间的协调和合作进程，错过了预警、阻止和化解次贷产品风

8、险的最佳时机。除了监管协调不力， 监管职权法定的局限也使各监管机构在防范因金融集团子公司业务操作内部化、 交易对手和场外金融衍生品交易等产生的各种风险上束手无策。例如，对拥有跨行业子公司的金融控股公司，F RS虽依 1999 年金融服务现代法取得对它的监管权，但这种监管是建立在尊重其他机构行业监管基础上的“伞形监管” ，只能在母公司层面行使。而从事证券业务的子公司则受SEC监管，并可能因采取表外操作而没有被计算风险或因从事金融衍生品交易而不受任何监管，从而无法揭示整个金融控股公司的风险。这样实际上是分割了金融控股公司的经营，使得F RS的监管更多地停留在事后风险的处置而非事前风险的预警和控制之

9、上。又如，虽然银行业监管者早就注意到华尔街五大投资银行过高的负债杠杆率会给商业银行带来潜在的交易风险，但限于监管职权只能无所作为。再如，对于像债务担保证券 (CDO)、信用违约掉期 (CDS)这类结构化的金融衍生品，SEC的两位委员曾竭力主张将其纳入监管范畴，但囿于缺乏法律的明确授权，最终在时任F RS主席格林斯潘的反对下不了了之。 结果，场外金融衍生品交易被排除在监管范畴之外，从而使之成为此轮次贷危机中损失最大的部分。3.系统性风险监管缺失。在次贷证券化过程中，银行出售贷款并通过设立许多表外实体广泛参与证券化操作，其传统意义上作为全社会信用中心的地位已大不如前; 与此同时，非银行机构通过购买

10、贷款进行证券化，并深度参与金融衍生品的交易，其市场规模和发展速度已大大超过银行市场， 从而对整个金融市场的系统安全造成极大威胁。但是， 由于美国把金融服务依据其功能性差别而划分为银行、证券、期货和保险四个部分，并分别由不同的监管机构对其进行监管， 因此，其结果必然是没有一个监管部门拥有全部信息和权威以监控上述系统性风险， 更谈不上识别并制约个别金融机构累及整个金融系统稳定以及影响实体经济的不当行为。 FRS尽管被赋予中央银行最后贷款人和维护金融安全与稳定的职责，但其传统上关注的是商业银行领域。因此，在本轮次贷危机中，当2008 年 9 月美国投资银行雷曼兄弟公司因参与次贷证券化业务深陷破产困境

11、而可能给整个金融市场带来毁灭性影响时，由于SEC本身缺乏必要资金施以援手，加上没有专门机构负责监管系统性风险，F RS也仅在 SEC的求助下出于 “人道主义” 才利用其传统上向商业银行提供流动性的贴现窗口为其解困。但是，这种杯水车薪的救助最终还是导致包括高盛公司、摩根斯坦利公司、美林公司、雷曼兄弟公司、 贝尔斯登公司在内的全美五大投资银行灰飞烟灭，并最终使次贷危机演化为全球性的金融危机。二、新多边监管 :危机后美国金融监管体制的改革方案2007 年的次贷危机，使得历经市场危机或市场重大变化冲击而建立起来的金融多边监管体制再次成为 “众矢之的” 。一时间， 朝野内外， 上至政府和国会， 下至行业

12、组织和个人，甚至包括诺贝尔经济学奖得主，都纷纷痛陈这一体制的弊端并极力敦促改革。不仅如此， 在如何改革的问题上，美国国内还出现了监管“原罪论”与监管“改良论”之争。前者以纽约市长布伦格 (Bloomerg) 、参议员苏米尔 (Shuumer) 和诺贝尔奖获得者马斯金(M askin)为代表，他们将次贷危机完全归咎于监管之过，主张“推土式”改革，将多边监管合并成统一监管;后者以金融服务圆桌组织 (Financial Service Roundtab 卿和美国乔治· 沃克· 布什政府为代表，他们认为次贷危机除了应当归咎于监管缺陷之外，也有过度证券化之过，主张完善已有的监管体制，

13、反对一体化的监管改革。2009 年 6 月 18 日，奥巴马政府公布了(金融监管改革新基础( Financial RegulatoryReform:A NewFoundation) ，终结了监管“原罪论”与监管“改良论”之争。这份厚达88页的白皮书为美国人民描绘了一条崭新的多边监管改革路线。针对危机前的监管体制，金融监管改革新基础提出的改革新举措主要有:第一，将F RS改造成为整个金融市场的系统性风险监管者，而不仅仅局限于原有的银行领域， 从而弥补以往系统性风险未得到充分重视和集中关注、未有专门机构负责的缺失局面。这包括赋予F RS以下权力 :(1)在事关整个金融市场稳定的问题上有权从所有的金

14、融公司收集周期性或其他种类的报告;( 2)有权对一级金融控股公司进行并表监管;-(3)有权监测美国境内重要支付、结算和清算系统及金融公司的相关活动;( 4)拥有制定支付结算规则的权力。第二，成立跨部门的金融服务监督委员会(Financial Services Oversight Council, FSOC)以扭转以往监管疏漏、协调不力和监管职权受限的困境。具言之，FSOC的办事机构设在财政部，成员由包括财政部部长在内的其他所有联邦层面的主要监管机构的负责人组成。其职责包括:(1)促进各机构监管信息的共享与协调， 甄别风险苗头 ;( 2)从合并的规模、 杠杆率及系统关联性等方面确认金融公司包括一

15、级金融控股公司经营的失败是否会给金融系统稳定带来威胁，从而为 F RS进行系统性监管提供咨询 ;( 3)为各监管机构间提供解决管辖权冲突的平台 ;( 4) 发现监管疏漏并就市场发展状况和潜在风险向国会作报告。第三，强化对金融市场的综合监管以消解以往的监管重复和监管漏洞。具体包括以下几个方面的内容 :( 1)强化对危机发源地证券化市场的监管:如要求发起人承担证券化所产生的部分信用风险并就涉及证券化产品深加工和承销环节的信用方面向投资者提供保证，要求各市场参与者的薪酬应与证券化资产的长期表现挂钩，要求对冲基金以及包括私募基金在内的私人资本池必须在 SEC注册等。 ( 2)加强和扩大 SEC的监管权

16、，如要求继续提高证券化市场的透明度和标准化程度， 强化对信用评级机构的监管，披露和解决评级机构在评定结构性产品时的利益冲突 ;授权 SEC有随时要求资产支持证券发行人提供报告的权力和对包括CDS在内的场外金融衍生品交易进行综合监管。( 3)协调期货监管和证券监之间的规定，即要求 CFTC和 SEC向国会建议对有关法规和管理条例进行修改以解决两者在期货监管和证券监管上的冲突。 ( 4)撤销 OTS和 OCC这两家监管机构，组建一个新的附属于财政部的联邦政府机构一全国银行监管署(theNational Banks Supervisor,NBS)由其负责对所有联邦注册银行及存款机构、外资银行的联邦分

17、支机构及分理处实施审慎监管。第四，成立全新的消费者金融保护署(Consumer Financial Protection Agency,CFPA)，以保护消费者和投资者免受金融不当行为的侵害。金融监管改革新基础针对CFPA的规定包括以下几个方面 :(1)将 CFPA定位为单一的联邦级消费者保护监管机构，由其设立理事会专司针对信贷、 储蓄、支付和其他金融产品及服务的消费者保护工作且有权对上述产品和服务的供应商进行监管。 ( 2)将 CFPA打造成为拥有稳固和强大资金流的独立机构。( 3)授权 CFPA在金融消费者保护方面的规章制定权、监督实施权、纠纷裁判权。( 4)改革消费者保护措施，赋予 CF

18、PA约束或取缔供应商提供强制性仲裁条款的权力。不仅如此， CEPA还有权要求供应商采取合理的信息披露方式，并与消费者进行充分的信息沟通，全面揭示消费者的权利以及他们所承担的成本、损失和风险。此外，金融监管改革新基础就F RS 紧急贷款权限的修改、扩大对对冲基金的监管范围、改进金融公司高管的薪酬标准、改善会计标准和加强对信用评级机构的监管提出了建议，并敦促各国当局对审慎监管、洗钱、恐怖融资以及税收信息交流制定更严格的标准，改进有关信息分享的制度安排和国际合作机制以应付跨境危机。三、变与不变 :危机后美国金融监管体制改革之评析金融监管改革新基础是奥巴马政府推出的最具雄心的改革与振兴计划之一。奥巴马

19、上台之后， 一方面积极采取措施救助金融机构和刺激经济复苏， 另一方面立即专门组织以财政部长盖特纳和国家经济委员会主任萨默斯为负责人的特别小组着手研究金融监管体制改革问题。 可以说，这份经过充分酝酿、 审慎推出的新多边监管体制改革计划是上述 “原罪论”与“改良论”双方博弈的结果，在总体温和的改良中不乏带有一些激进的一体化改革色彩。下面，笔者对此作一评析:(一 )金融监管改革新基础之“变”与“不变”第一，就“变”的方面而言，此次金融监管改革新基础所作的调整幅度超过以往的任何一次金融改革。例如，将F RS改造为整个金融市场的“系统性风险监管者”，使之在很多情形下获得其他监管机构所不具有的监管整个金融

20、体系的权力。这可谓是F RS成立近百年以来，其职权所经历的最大耀升。又如，为减少监管重复，撤销OTS和 OCC这两家传统的银行监管机构，将之原有的监管权力合并交由专门的机构即NBS 行使的举措也是以往闻所未闻的。再如，为医治监管机构之间协调性差这一顽症，成立跨部门的FSOC并赋予其规则制定权和监督F RS行使系统风险监管权，这相对于以往非正式或无实质权力的协调机制如签订监管备忘录、成立总统金融市场工作组(the President's Working Group on Financial Markets, PWGFM)等而言，“不能不说是一次质的改变。还如，成立全新的专门保护金融消费者

21、的监管机构即 CFPA也是金融监管改革新基础的一大亮点。在以往的金融服务消费者由各监管机构分业保护的情况下，各行业不同的监管理念、信息披露要求和执法实现方式导致了在金融产品证券化过程中对消费者保护的不周延。故建立专门的保护金融消费者监管机构不仅反映奥巴马政府对消费者权益保护的充分重视和集中关注，而且可以借此恢复人们对美国金融体系的信心，防止类似此次次贷危机侵害消费者现象的再度发生。难怪乎， 金融监管改革新基础 一出笼，就被很多学者和媒体誉为“自20 世纪 30 年代以来最彻底、规模最大、影响最广的金融改革方案”。as 除了上述机构间的变革与调整之外，此次金融监管改革新基础 也致力于一些细节的改

22、革， 包括对特定机构职权的微调，如将 SEC对投资银行控股公司的监管权转交给F RS，扩大监管范围至场外金融衍生品市场交易。不仅如此，金融监管改革新基础 还对新兴金融机构进行了规范，如将游离于监管边缘的对冲基金、私募基金等私人资本池纳入监管体系，等等。第二，就“不变”的方面而言，从金融监管改革新基础列举的各种改革举措来看，其并没有对现有多边监管体制作实质性的调整。金融监管改革新基础虽然撤销了OTS和 OCC，但又新增 NBS,FSOC和 CFPA，加之原有的 FRS,SEC,CFTC ,FDIC和 NCUA 等五家机构，机构数反而由原来七家增加到八家。看来，金融监管改革新基础不仅未能使“多边”

23、变成“单边”，反而更“多边”了。第三， 20 世纪 30 年代经济“大萧条”奠定的分权和制约的监管风格得以继续保留。虽然此次改革中 FRS的监管职权得到扩大，成为“监管大管家”，但这种“大管家”对权力的行使也非随心所欲。根据金融监管改革新基础的规定，F RS基于系统风险对非银行领域行使监管权必须接受FSOC的监督，而且在对陷入困境的金融机构提供紧急或特殊的资金援助时， 还要事先获得财政部的批准。此外， F RS原来负责的银行消费者保护职能被划转到新成立的 CFPA，这意味着F RS原来在制定抵押贷款和信用卡贷款方面的权限被剥夺。同样，针对 SEC与 CFTC,金融监管改革新基础并没有采纳乔治&

24、#183;沃克·布什政府将两者合并的建议，而是在保留两者对相应金融衍生产品分权监管的基础上建议通过相互协调和国会法律协调以最终厘清两者的监管边界。第四，并非所有监管机构都在此次改革方案中得到调整。例如，FDIC 虽然没有争取到对一级金融公司的风险处置权，但在其他方面的监管职权并没有损失，仍然保留了对社区行的监管权和风险处置权。a8 至于 NCUA，其改革前后的监管权限没有丝毫的变动。(二 )金融监管改革新基础之评析总而言之， 金融监管改革新基础的“变”是针对监管组织的内容而言，主要体现在对一些监管机构的重新定义和相互间监管职能的重新配置与划分;而金融监管改革新基础的“不变” 则是针对

25、监管组织的架构而言，表现在原有的多边监管体制得以延续。特别需要注意的是，前者之“变”是在后者“不变”的前提下进行的。就此而言，金融监管改革新基础的这种改革之“变”与监管“改良论”如出一辙，遵循的是一种“补丁式”的改良主义路线。不过与以往不同，此轮次贷危机沉重的压力使得金融监管改革新基础无法忽视监管“原罪论”者所倡方案的价值所在，这集中体现在金融监管改革新基础突破了各种阻挠使 F RS成为金融市场“系统性风险监管者”。这一做法虽然与监管“原罪论”者所主张的统一监管还有很大差距，但无疑已具备统一监管的雏形，较之以往的改革方案要激进、大胆得多。那么，危机后奥巴马政府的金融监管改革方案为何要在“变”中

26、坚持“不变”呢?或者说，在多边监管抑或统一监管的改革方向上为何仍然要坚持选择前者呢?在笔者看来，有如下几点原因 :第一，从改革阻力看， 对于美国这样一个历经百年历史而逐渐建立现行监管架构的国家来说，要取消多边监管而建立统一的监管机构困难重重。因为政府深知每家监管机构在国会都有各自的支持力量， 在改革必然会触及不同集团利益的情形下，要提出更为大胆的一体化监管转型方案并在短时间内让国会通过无异于缘木求鱼。与其如此， 还不如立足现有体制循序渐进。正如 F RS副主席科恩所言，合并美国各监管部门，建立类似英国金融服务监管局这样的统一机构并不实际 ;现实的做法是对目前的机制进行微调，弥补监管上的缺陷。第

27、二，从文化习俗看，根植于美国文化中崇尚自由、信奉“分权与制衡”的理念以及孜孜以求于监管者形成竞争格局的体制传统使得大部分美国人对金融领域的垄断和权力集中有着本能的忌讳。 这可以从美国有着世界上最多的银行、最多的证券公司以及中央银行三起三落的形成历史上得到明确的反映。对应到金融监管体制改革上，很多保守派学者对那些声称统一监管体制可以带来诸多好处的观点并不认同，他们担心监管权力高度集中之后，庞大的垄断机构会带来官僚主义、形式主义以及武断监管下的监管失败。第三，从监管效果看， 虽然理论上讲建立统一监管体制可以避免多边监管体制容易产生的监管重叠与疏漏，但上述的“好处”并不是“自明”的，到目前为止仍缺乏

28、实证的检验和支持。而恰恰相反， 倒是一些经济学家观察到统一监管在某些时候会产生监管规模不经济的异化问题。口历史的实践也证明，多边监管确实支持了美国金融业的繁荣与发展。因此，在没有必然的理由和充分的证据表明统一监管的效果就一定优于多边监管的情形下，体制上的“路径依赖”使得大部分美国人对这种“多脑思考、多眼监督”的多边监管体制有着本能的依赖。就如 OCC主席杜根所强调的，美国这种政出多门的监管架构虽然在理论上不可行，但实际运作基本正常， 而且即使设立单一监管机构的国家，也未能避免金融危机的爆发。四、循序渐进 :危机后美国金融监管体制改革对我国的启示作为危机后美国政府的金融监管体制改革计划，金融监管

29、改革新基础还需经过国会参议院和众议院的辩论、 修改和通过之后才能成为新的法律付诸实施。尽管我国不是此次危机爆发的发源地， 但金融监管改革新基础 的改革思路和举措对我国未来金融监管体制的改革颇有启示 :首先， 统一监管未必就是金融监管体制改革的唯一出路。我国现行 “一行三会”的金融监管架构基本上属于按机构性质划分监管权的多边监管。国内很多学者对此一直存有质疑，认为随着我国金融混业经营的推进和金融自由化历程的加快，我国有必要重整当前的多边监管体制，建立一体化监管体制，监管架构由“一行三会”变为“一行一局”。2 更有学者以晚近日本和韩国的统合监管体制改革成功为例，强烈建议我国进行统合监管体制改革。然

30、而，经受过此轮次贷危机重创的美国，为何依然拒绝进行完全一体化的改革呢？其所蕴含的一般性意义值得我们冷静思考。事实上，金融的分业与混业经营未必与多边或者统一监管体制形成一一对应的关系。 也就是说， 多边监管或者统一监管本身并没有孰优孰劣。选择何种监管体制既取决于一国的金融业发展状况，又要受政治、 文化、 历史甚至地理等方面因素的影响。就我国而言， 笔者认为我国金融监管体制的形成传统同美国相类似。在当前金融危机尚未完全摆脱、 金融混业经营尚存大量风险、监管立法水平尚有不足、监管技术尚不完善的情形下，我国的金融监管体制改革应同美国一样，即在现有的多边监管体制下循序渐进地对其进行相应的堵漏和改良， 而

31、不可推倒重来， 贸然引入统一监管体制。把握多边监管这个大前提，不仅与我国的国情相契合，而且也有助于推动我国金融市场综合化的转型。其次，要尽快明确控制全面市场风险的责任主体，落实市场稳定性监管。随着我国金融混业经营趋势的日益明显， 金融风险跨市场、 跨系统传递的隐患不可小觑，故建立系统性风险监管制度尤为必要。 对此，中国人民银行行长周小川在2009年 7月28日中美战略与经济对话会议上也明确表示，美国金融监管体制改革方案中将F RS“改造”成为“系统性风险监管者” 的主张值得借鉴。 “笔者也建议我国在今后的金融监管体制改革中，不妨明确人民银行所具有的控制整个金融市场风险的主体地位，由其担负收集各

32、种监管信息、防范与处置整个金融市场风险的职责。再次，强化机构间的监管合作与协调。虽然我国三大监管机构早在2003 年就签署金融监管分工合作备忘录 ，建立了共同参与的联席会议制度，但由于缺乏明确的制度构建和权力支撑，这种会议制度流于形式，以至不了了之。5 有鉴于此，笔者建议仿效美国设立FSOC的做法，将上述的金融监管联席会议制度转化为国务院直属的金融监管协调委员会机制。该委员会由中国人民银行及其他监管部门负责人组成，并有适当的权限与能力来制定机构间的协调方式、协调内容和配套的程序性规则等，以对“三会”的监管合作及协调形成硬约束，从而有效避免“三会”间级别平等、互不买账、各自为政的局面。最后， 要

33、汲取次贷危机的教训，推动立法以扩大金融监管的范围。金融监管改革新基础检讨了美国金融监管体制的真空现象，尤其是对私募基金、对冲基金、信用评级机构与场外金融衍生品市场交易的自由放任。虽然我国目前主要还处于分业经营阶段，暂时不存在混业经营带来的重大挑战， 也远未经历像次贷危机那样的重大考验，但美国因金融监管上的疏漏所招致的危机无疑是前车之鉴。故未雨绸缪， 将各种新兴金融机构纳入立法的规制范畴之中，并在此基础上强化对金融控股公司或关联企业并表监管的规定对防止系统性金融风险的积累与蔓延是十分有益的。一、德国银行监管法律的变迁德国金融监管的法律基础是德国银行法。银行法于1961 年制定 , 至今已作了6次

34、修改 , 这一期间德国经历了两德统一、欧洲货币一体化、 监管体系变革等重要变化, 这些变化均对德国银行法产生了重要影响。研究这些变化和影响, 对我们借鉴其监管体系的变化, 有一定的现实意义。二、德国银行监管体系的变化1961 年银行法实施之前, 德国没有专门的金融监管机构, 央行集货币政策与金融监管职能于一身。1961年在银行法颁布的同时, 成立了隶属财政部的银行监管局, 负责对银行业的监管。2002年 5 月 1 日 , 德国在银行监管局的基础上设立了金融监管局, 将保险业的监管也统一到金融监管局之下。三、央行与监管当局在银行监管领域的协作尽管从形式上看 , 德国的监管体制似乎是一元化的 ,

35、 但从其银行法看 , 监管当局与央行在这一领域存在紧密的合作。1、德国银行法 明确指出 : 德国银行监管的组织体系是监管当局与央行之间的分工与协作体系。2、监管局是独立的监管机构, 负责向金融机构发布行政法规, 但事先应与央行协商。协商的程度主要取决于这些监管的行政法规与央行货币政策职能的关联度。在某些领域, 如有关金融机构的资本与流动性规定, 则必须与央行达成一致。在其它领域 , 则仅仅需要事先向央行咨询。3、信息共享机制。 根据德国的统计法和央行法, 央行是唯一负有对金融机构行使统计权力的机构 , 金融机构每月须向央行遍及全国的分支机构报送各类统计报表, 这一点并未随着监管体制的变革而有改

36、变。为避免金融机构的重复劳动, 监管当局不再单独向其征集任何形式的统计信息。其行使监管职能所必要的信息, 由央行提供。央行除了负责向金融机构征集统计信息外 , 还须对这些信息, 尤其是涉及金融机构资本金与流动性方面的信息, 作出必要的分析 , 并将这些分析结果一并向监管当局提供。4、央行分支机构承担了对金融机构的常规监管事务。 德国银行法 规定 : 为避免重复劳动 , 节约监管成本 , 提高监管效率 , 监管局在各地不得设立任何形式的下属机构 , 地区的日常金融监管事务 , 由央行的分支机构代为承担。 目前德国央行在全国 9 个地方设有办公机构这些地区办公机构下属 118 家分行 , 总人数超

37、过万人。,具体而言 , 央行分支机构承担以下职能:一是征集并分析金融机构的各类统计信息；二是接受信贷机构的存款准备金 , 并向其提供现金与非现金流动性清偿力 , 维护当地支付清算系统的正常运行；, 以保持信贷机构的三是执行对金融机构的非现场与现场检查授信及其它风险。, 评估金融机构的流动性、资本充足率、大额央行分支机构只是承担金融监管的日常事务, 并向其总行及监管局报告统计信息和各类检查结果 , 本身并不拥有对金融机构的行政处罚权及其它监管权力, 对金融机构在市场准入、退出及其它方面的行政权力, 仍由监管局行使。但对涉及金融机构资本金及流动性方面的监管权力 , 央行往往拥有事实上的决定权, 这

38、主要因为这些监管领域和央行职能联系紧密, 直接涉及央行的准备金、公开市场操作、最后贷款人三大货币政策工具的运用。德国的中央银行及其金融监管体系德意志联邦银行是德国的中央银行，也是欧洲中央银行体系以及欧元体系的组成部分。该行根据1957 年 8 月生效的德意志联邦银行法成立，注册资本金2.9 亿马克，全部由德国联邦政府持有，总部在法兰克福，全国下设9 个分支机构， 130 个业务代表处。中央银行理事会 (theCentralBankCouncil)是最高的决策机构，它由联邦银行行长、副行长、执行理事会以及州中央银行行长组成。目前，该行的职责主要包括：一是协助欧洲中央银行完成保持货币稳定这一最重要

39、的任务；二是参与并执行欧洲中央银行制定的货币政策；三是实际操作管理外汇储备金( 尽管名义上各成员国的外汇储备都集中在欧洲中央银行名下，但实际操作由各国中央银行完成) ；四是在支付体系中，既要保证德国银行有足够的流动性，又要保证非现金支付与清算的往来和畅通；五是作为银行的银行，负责给商业银行提供再贷款融资；六是作为国家的银行，在不允许向本国政府提供贷款的前提下，允许在政府发放国债过程中提供帮助以及管理各政府机构的账号。 ( 一 ) 德国的银行 ( 信贷机构 ) 及职能德国的银行按照从事的业务种类， 可以分为综合银行和专业银行。 目前， 由于德国实行混业经营政策， 故综合银行除可以从事典型的银行业

40、务， 如存款、 贷款、电子银行业务等外，还可以经营有价证券、 客户理财以及保险等业务； 专业银行则只能从事其营业许可证所规定的特定金融业务。1、综合银行德国的综合银行在整个银行业中具有重要地位。按照银行的组织形式，它可以分为3种类型，即信贷银行、储蓄银行和合作银行。(1) 信贷银行。目前德国共有该类银行 279 家，它又分为四类：一是全国性的大银行，包括三家， 分别是德意志银行、 德累斯顿银行和商业银行；二是区域性银行，其业务局限在某一特定区域内；三是外国银行在德国的分行，目前共有 80 多家；四是私人银行，主要形式是一般的或有限责任的合伙人公司或单一股东形式的公司， 其业务比较单一， 面向高

41、收入层。(2) 储蓄银行。目前德国共有该类银行约 550 家。这类银行依据地方公法成立，且只能在批准所在地开展银行业务。 它所从事的业务与合作银行相近， 是面向大众， 用于保证低收入层存款， 并聚集闲散资金进行贷款的一类信贷机构， 可作为普通的商业银行来运作， 是德国银行业的第二大部分。(3) 合作银行。 目前德国共有该类银行约 1700 家，是该国银行业的主体。 这类银行是由同业互助建立发展起来的银行， 主要分两大类：一是农业银行，是由农民互助形成的， 一般以发起人命名的银行，其历史较长，业务主要面向农业方面。二是大众银行 ( 合作社银行 ) ，属私立性质， 其合作各方主要是商人， 规模一般

42、都不大， 同类银行往往组成同业联合体互助以增强竞争力， 这类银行一般只允许股东借贷。此外，还有一些特殊的合作银行， 如药剂师合作银行、铁路合作银行等。2、专业银行专业银行是办理特殊业务的银行，主要包括：(1) 建设信贷银行。专业从事为客户提供住房购置或建设方面的资金，是带有特殊任务的信贷银行， 类似于基金的性质。 会员必须定期存入资金， 达到一定金额后才可以从银行取得贷款，主要是支持、鼓励居民购房，积累财产。(2) 抵押银行。业务仅限于给地方政府和其他公共机构提供抵押以及商业贷款。(3) 不动产信贷银行。具有融资性质，须经专家对房地产评估决定贷款比例，以地产作抵押从银行取得贷款，有普通商业银行

43、职能。(4) 投资公司。是拥有投资基金的银行，能够拥有股份、债券、地产。(5) 担保银行。是给中等规模公司贷款提供担保的专业银行，使其能够获得在正常情况下较难获得的贷款。(6) 有特殊任务的银行。如经济振兴信贷银行，于1948 年成立的公法机构，80%股东是联邦政府， 20%是州政府，总部在法兰克福。全国 2100 人，管理 246 亿资产，是德国最大的银行之一。 其主要任务有 4 个：一是实施马歇尔计划，为德国战后经济振兴提供资金，此项业务是其传统的支柱业务之一， 包括对个人、 地方、 企业的资助。主要是对中小企业资助项目( 德中小企业占 90%)，大部分资助年营业额在 1000-2000

44、万欧元之间的中小企业，企业可用贷款投资固定资产等，贷款期一般10-20 年，并通过商业银行进行发放，利率5.5%( 商业银行一般增加1 个百分点 ) 。另一项支柱业务是协助提高研究开发新产品的能力，对开发新产品的项目进行投资资助，由于其不能直接投资私人企业，所以只能够通过商业银行间接投资这些企业， 风险相对较小； 二是融资资助本国企业向国外出口；三是向发展中国家提供经济援助，进行项目融资；四是提供咨询服务。其利率低于市场利率水平，一般为3-5%。再如，德国偿还银行， 主要是管理国家协助二战后难民返家自立发放的贷款，它与经济振兴信贷银行共同管理、发放600 种资助项目的贷款。( 二 ) 德国银行

45、体系的特点1、德国中央银行从属于欧洲央行。从修改后的 德意志联邦银行法可以看出， 欧洲中央银行体系建立后，德国的中央银行已经从属于该体系， 成为其中的一个组成部分。 德国中央银行的主要职能， 诸如货币政策制定、外汇业务及储备金管理等已经成为欧洲中央银行的职能，德国央行的职能更多的体现在参与制定各项政策以确保完成欧洲中央银行的任务， 以及在本国范围内贯彻和执行这些政策。2、德国中央银行履行职责具有很强的独立性。首先，德国的中央银行本身具有很强的独立性。德意志联邦银行法明确规定， " 在对其职责的执行不受侵犯的条件下， 德意志联邦银行必须支持联邦政府的一般经济政策。 在行使本法律所赋予的

46、权力时， 联邦银行可以不接受联邦政府的指示， 同时，相关的制度安排，如中央银行理事会和执行理事会成员的任命程序和年限， 以及经费的独立也保证了德国央行独立性和权威性， 从而避免中央银行在制定和执行货币政策中受到外来因素， 尤其是政府等行政部门的干扰。 其次，欧洲中央银行也具有很强的独立性。 欧盟相关法规中， 从机构设置、职能、 人事以及财政等方面都做出了明确规定， 以最大限度保障欧洲央行的独立性， 这也维护了各成员国央行的独立性。3、德国的银行与中小型工商企业联系密切。尽管目前德国在一些行业，诸如汽车、 钢铁等， 已经成长起了一批即使在国际上也非常有名的大型，甚至特大型企业，但是直到现在，中小

47、型企业始终是国内经济的中坚力量，其总规模占比超过80%，它们对国民经济的总贡献远远大于大型企业集团，因此，无论是德国政府还是国内的银行业历来非常重视中小型企业的成长和发展，国内银行业的资金支持更是对德国战后中小型企业的发展壮大大有裨益，银行甚至通过参股控制企业，形成了以银行为核心的垄断资本集团， 同样，国内众多中小型企业的发展也对银行业的繁荣起到了积极作用。目前在德国， 尽管证券市场也非常发达， 国内有大大小小 8 个证券交易所， 但是间接融资始终是国内中小型企业获得资金的主要渠道。4、德国金融业允许混业经营。目前德国已经放弃原来执行的分业经营政策， 改为混业经营， 这使得德国国内的一些大型综

48、合银行在继续经营传统信贷业务的基础上开始从事证券和保险等业务，以扩大业务范围，增加新的利润增长点，应对更加激烈的市场竞争。但是， 混业经营的实行也加大了这些银行的潜在风险。德国的银行监管体系及特点德国的银行监管体系包括行业监管机构 ( 其职能类似中国的中国人民银行 ) 的监管以及审计部门的稽核监督， 前者主要是指德国金融监督管理局， 后者包括德国联邦审计院的政府审计监督、 经济审计公司的社会审计监督、 行业协会的自律性检查以及银行内部审计部门的稽核监督。( 一 ) 联邦金融监督管理局该局于 2002 年 4 月由原来的信贷监管局、 保险监管局以及证券监管局三个局合并而来，隶属于联邦财政部， 全

49、面负责对德国境内包括银行、 证券以及保险等所有金融机构的监督和管理工作。 2002 年 5 月，该局脱离联邦财政部，成为独立的法人，但其业务工作依然接受联邦财政部的督导。 该局收支完全独立， 经费全部来源于监管对象的缴费， 其收费标准按照监管对象资产总量的一定比例收取， 支出仅接受联邦审计院的审计监督。 目前该局拥有员工1500 名，总部设在波恩，无任何分支机构。该局最高管理层为管理理事会，由财政部、司法部、内政部、银行、保险公司等部门的人员组成，理事会一年召开三次会议，主要讨论金融监管局的财政预算问题。联邦金融监管局内部按照监管对象的不同种类划分为不同的部室，如：大银行监控部、区域银行监控部

50、、合作银行监控部、 人寿保险公司监控部、私人医疗保险监控部、 财产保险公司监控部等。联邦金融监管局的地位及职责分别由联邦银行法、信贷法、储蓄银行法、合作银行法、证券账户管理法、联邦保险法等四十余部法律赋予。总的来说，联邦有关法律规定联邦金融监管局有权监管所有金融机构，包括银行、 金融服务机构、 保险公司等， 并且可以依法对被监管对象进行处罚。联邦金融监管局依法独立履行职责，不受任何机构制约。 其监管目的是要保证金融机构业务经营的合规性和安全性，防范金融风险， 保证保险投资者和债权人的资产安全。该局对银行业的监管主要包括：一是对市场准入的审查。 联邦金融监管局负责德国境内新成立银行及增设机构的资

51、格审查，包括最低资本金、高层人员资格审查等，并发放经营许可证。二是对银行日常经营的检查。联邦金融监管局主要对银行自有资本、流动性、 大额贷款及风险大的经营环节进行审查。比如，银行的自有资本的数额必须保持在巴塞尔协议 规定的比例之上；银行资产的流动性必须保持在规定比例之上，以保证银行有足够的支付能力，以及对大额贷款和贷款集中度的监管等等。由于德国国内银行数量众多，该局对银行的审查主要依靠社会上的经济审计公司以及相关计算机系统对央行每日报送数据所进行的自动检查。依照有关法律， 每家银行每年必须自行选择一家经济审计公司进行审计，且年审报告必须报送联邦金融监管局。 该局可以依据上报的年审报告，也可以依据其它渠道信息，在不提供任何理由的情况下另行指派经济审计公司或者直接指派内部审计人员对可疑的银行重新进行审计。 根据审查结果， 若银行有违规行为， 联邦金融监管局可以直接对发现的违规行为依法进行处罚。处罚的方式有以下几种：1、罚款； 2、对银行提出起诉；3、撤销董事会有责任的成员的任职资格；4、吊销银行的营业执照。( 二) 中央银行德意志联邦银行法中并没有赋予德国中央银行对国内银行的监管职能，但是根据信贷法 规定，德国中央银行必须参与对银行的监管，主要是利用自身网点优