《再上岸、再规划、再平衡：美国清洁能源供应链战略》

1、再上岸、再规划、再平衡：美国清洁能源供应链战略【译者按】2021 年 5 月，美国国际战略研究中心发布“能源安全和气候变化项目”的研究报告再上岸、再规划、再平衡：美国清洁能源供应链战略。报告对当前国际清洁能源行业的竞争格局进行了系统分析，明确指出中国在国际清洁能源领域占据着主导地位，美国必须认真检讨并建立清洁能源供应链。基于此， 报告提出要通过再上岸(Reshore)、再规划(Reroute)和再平衡(Rebalance)三大战略来保障美国清洁能源供应链安全、应对气候危机并保持在全球竞争中的领先地位。赛迪智库工业经济研究所对该报告进行了编译，期望对我国有关部门有所帮助。【关键词】再上岸 再规划

2、 再平衡 绿色产业政策 供应链近年来，全球在清洁能源技术方面的投资和消费支出达数千亿美元，且将以指数级增长。上述巨额投资有望重塑全球工 业竞争和能源安全格局。一、清洁能源行业竞争日益激烈随着气候政治越来越倾向于“绿色产业政策”，政府的气候战略不断发生变化。几十年来，各国为实现能源多样化、提 高能源安全方面实施了多项产业政策，但直到最近这些政策才 用于应对气候危机。自 20 世纪 80 年代末，政府就开始对绿色产业进行定向支持，在 2009 年金融危机期间和之后更是加速了对该产业的扶持力度。与过去政府的努力方向不同，清洁能源政策不仅设定了更 高的减排目标，且政策范围更广，包括创造就业岗位、增强技

3、 术竞争力等。绿色产业战略更加注重经济的整体转型，积极推 进符合深度脱碳目标的行业，鼓励公私合作和风险承担，这反 映出政府干预措施的思维转变。在此背景下，实施气候政策的 政策工具，正在从减少污染的监管方法转向协调公共投资、技 术开发、创造利基市场、增加就业和贸易保护的产业战略。（一）在经济转型计划的支持下不断提高的气候雄心过去十年间，世界许多排放大国都大幅提高了气候政策的 目标，扩大了以气候变化的名义的政府干预范围。2015 年，近200 个国家达成共同目标，即“与工业化前的水平相比，将全球变暖升温幅度控制在 1.5 摄氏度的范围。”随着各国纷纷宣布实现这一目标的政策，对本世纪末升温幅度的估计

4、已下降了0.7 摄氏度。目前，130 个国家已宣布或正式通过了到 2050 年实现温室气体净零排放的目标（见图 1）。为实现这一雄心壮志，决策者不得不改变气候政策框架。至少从 21 世纪初开始，气候政策已经从减少污染，转向利用清洁能源政策创造新经济机会，例如，对清洁能源的投资成为全球金融危机后经济增长和复苏的重要来源。为应对金融危机， 各国刺激计划新增近 5 万亿美元的绿色投资（约占总额的15%），标志着绿色产业政策规模的大幅增加。值得注意的是， 支持者和专家并没有把气候行动说成是为换取环境利益而付出的高昂代价，而是开始真正强调气候政策的附加利益。在政治上，向少数前景良好的行业提供政策优惠，如

5、通过上网电价补贴和税收减免，促进可再生能源公司的发展，进一步推动了绿色产业政策执行。图1：130个国家已采用或正在讨论净零目标已实现（2）已立法（6）拟立法（6）政策文件（18）正在讨论目标（98）无目标（二）绿色产业政策的发展概览1、世界各国纷纷制定绿色产业政策的相关行业路线图相关绿色复苏计划以及绿色产业政策范式，强调的是开拓新市场、引进新技术和优化经济结构。这是产业战略的新特点， 其目的是改变“经济结构，鼓励资本流入有价值的行业部门。” 传统产业政策通常强调出口导向型产业的发展，如汽车业或航空制造业，这两个产业具有极强的生产力和贸易溢出效应。绿色产业政策不仅有效地解决了此类结构性经济问题，

6、提高了该产业在全球生产和贸易网络中的地位，还对系统地实现经济去碳化十分有利。绿色产业政策在众多政府战略计划和“路线图”中均有体现，这些文件和“路线图”，包括欧盟委员会发布的的欧洲 绿色协议、韩国的“绿色新政”、中国的“战略新兴产业” 目录，拜登政府的“重建更美好的未来”议程也列入其中。所 有这些路线图的关键特点是明确说明了政府工作重点或战略部 门。战略部门包括可再生电力、碳捕捉和储存、电动汽车（包 括私人和商务车）、低碳氢气、能源密集型工业过程、海上航 运和商业航空业。2、践行绿色产业政策的路径之一：深化公私部门合作私营交通部门去碳化和大量制造电动车，是许多国家 2030 年战略的重点。过去十

7、年间，中国的电动汽车产业战略十分积 极，2011 年市场仅有 5000 辆汽车，到 2019 年已发展到 100 多万辆（占当年全球市场份额的一半）。此外，中国在电池技术 上游供应链的各个组成部分都形成了先发优势。这种优势在供 应情况出现短缺时能增加中国竞争力，在地缘政治紧张时可发 挥杠杆作用。同时，欧洲正积极通过实行欧洲电池联盟倡议等 措施支持电动汽车供应链所有环节的发展，从研发到关键矿物 开采加工，再到电池和电动汽车制造。欧洲电池联盟将公私利益相关者凝聚在一起，在欧洲开发 出一条可持续的电池价值链，这是公私部门在专门绿色产业政 策机构中进行合作的又一范例。公私合作有助于促进知识和信息高效共

8、享。3、践行绿色产业政策的路径之二：制定正确的组合激励措施与传统环境政策相比，绿色产业政策更加注重供给侧，包括研发资金和创新机构，而碳价格或天然气税等在传统的环境政策中占据重要地位的需求侧工具仅仅作为补充。虽然与传统环境政策在目标、监管和公共投资等工具类型上必然有所重叠， 但绿色产业政策在政策目标的广度和工具的组合上差异更大。各国更有可能将投资可观稳定的当地市场的政策，与激励生产链各部分的本地化，以及新低碳技术的创新结合起来。可再生能源的发展史说明了此种方法是如何演变的。在太阳能光伏技术发展的最早阶段，美国和日本实施了提供研发资金和示范项目补贴等一系列供给推动型创新政策，但未能建立一个可观的本

9、地市场。德国的电力上网法为该技术创造了第一个重要的市场，但几乎没有补充性的供给推动政策。因此， 德国的太阳能制造份额从占 2008 年的 25%，仅仅三年后就下降到 5%。反观中国，在整个太阳能价值链中，逐渐从传统政策转向更协调的绿色产业政策，如今已成为全球太阳能光伏制造供应链的主导力量。4、践行绿色产业政策的路径之三：帮助工人转向低碳产业绿色产业政策框架还涵盖保障“公正转型”、“创造就业机会”等概念，并将就业和劳动力市场政策与气候变化挂钩。 越来越多的再培训和教育战略政策支持采煤等碳密集型行业中 的熟练国内劳动力逐渐向低碳产业转型。例如，欧盟在其绿色 协议战略中纳入了一项转型机制，成员国可以

10、利用该机制中400 亿欧元（480 亿美元）的基金，支持工人从采煤等碳密集型行业向绿色产业转型。（三）绿色产业政策推广面临的机遇和挑战绿色产业政策推广的潜在因素包括：一是随着国际绿色产业政策越来越普遍，如果先行者提供成功实施案例，可能有更多国家进行效仿。二是成功的绿色产业政策可以进一步改变气候行动的政治局势，壮大支持积极去碳化的政治联盟。三是随着低碳技术成本不断下降，绿色产业政策的经济动力将会增加。 在过去十年中，太阳能的价格下降了 82%，陆上风能下降了约40%，锂离子电池自 1991 年首次商业化以来下降了 97%。随着这些技术与现有高碳技术相比变得更有竞争力，潜在的经济和政治收益变得愈加

11、明显，进而推动各国制定绿色产业政策来发展本国绿色产业。然而，绿色产业政策的推广也将面临一些挑战。一是各国在气候变化方面做出的努力不够，可能会导致气候恶化，产生灾难性后果。二是绿色产业政策可能将全球化带来的收益转移到某个特定国家，而这些收益原本应该降低清洁能源技术的成本。三是绿色产业政策可能导致国家转向保护主义和孤立主义。二、贸易紧张和对中国供应链的依赖人们越来越关注中国在清洁能源市场的主导地位和全球清洁能源市场对中国供应链的过度依赖。在过去的十五年间，全球已催生了三种核心低碳技术市场：太阳能光伏发电、风力发电和用于电动汽车的锂离子电池。此类技术的发展得益于国际贸易和全球供应链2019 年这三类

12、产品的出口额约为 4000 亿美元。由于这些低碳技术最初是在政府的支持下发展起来的， 因此很快被卷入贸易争端。这些贸易争端造成了摩擦，影响了市场发展轨迹。但这些争端在很大程度上也没能阻止中国在这些技术领域取得主导地位，显而易见，中国现在是太阳能光伏、 锂离子电池领域的领导者，甚至也可以视为是风力发电领域的领导者。鉴于中国庞大的市场份额，清洁能源技术也卷入了特朗普担任总统期间出现的美中贸易战中。这些环环相扣的动态即贸易争端和对中国的过度依赖为这些低碳技术的规 模化和技术持续扩张带来的挑战奠定了基调。（一）中国清洁能源领域市场份额在本世纪前十年，中国开始扩大光伏电池和组件的生产， 但仍从国外进口主

13、要原料多晶硅。然而，到 2010 年代初， 中国制造商开始在供应链上纵向扩张，并在新的多晶硅工厂中占据越来越大的份额。中国的这一转变引起了争议，一些国家发起了贸易调查并对中国电池征收关税，不过这些措施并未能阻止中国产业发展。虽然这些壁垒迫使中国生产商将生产工厂转移到东南亚以避开关税，但今天中国仍然占了从东南亚进口到美国的太阳能组件的绝大部分价值。（二）与中国的贸易争端如何影响清洁能源政府支持可再生能源部署的政策,往往与支持开放和非歧 视的贸易制度发生冲突。美国经常对中国政府的政策内容提出 质疑，认为中国通过产业政策补贴在国际市场上竞争的中国制 造商，所以 2010 年代美中两国经常发生清洁能源

14、贸易冲突。随着中美摩擦波及到更多的产品，强度不断升级，两国在某一个 领域的分歧都会演变为在另一个领域的分歧。这些争端及其对 应的潜在政府激励措施，重塑了清洁能源供应链。贸易争端迫使美国太阳能产业的相对和绝对产量出现萎 缩。2004 年，美国的太阳能光伏组件出货量占全球的 13%；到2017 年，这个数字不到 1%（目前仍在该水平徘徊）。整个价值链上的情况各不相同：2015 年后不再生产晶片，电池产量有升有降，逆变器产量不断上升，但在 2017 年后又下降，而组件产量多年保持稳定，后于 2019 年大幅提升（见图 2）。2010 年，美国太阳能光伏制造业的收入高于太阳能光伏产业；到2019 年，

15、光伏产业的收入比制造业的收入高 10 倍。图 2：美国的太阳能电池和组件进口，按原产国分类来源：美国国际贸易委员会三、美国电力基础设施的网络和其他安全风险实现全球气候目标所需的能源系统类型将更多地依赖电力系统，而电力系统将更多地依赖分布式能源资源（DER）进行发电、存储和保障灵活性。因此，克服电力系统的潜在脆弱性是一个更加重要的任务。最近，美国再一次对电力系统进行高度关注，主要关注的是中国设备和投资对美国电力系统的作用。保护美国电力系统免受网络威胁并不是一个新挑战。随着 推动美国经济的实体系统自动化程度和关联性越来越高，因此 也更容易受到破坏，美国政府对这一挑战采取了措施但并未彻 底解决。事实

16、上，随着技术及其应用的不断发展，网络安全成 为了一个无法解决，但可以通过持续关注和主动管理来应对的 领域。电力系统的网络风险可能来自针对电网或其他关键基础 设施的直接攻击，影响电网的运行或安全。通过利用组件供应 链中的漏洞可以进行网络攻击，包括插入仿冒品、未经授权的 生产、篡改、盗窃和插入恶意软件和硬件。（一）美国的应对措施近年来，美国一直在加强其应对美国电力基础设施的网络和其他安全风险的能力。自 2005 年能源政策法案通过以来， 联邦能源管理委员会（FERC）一直在监测大容量电力系统的可靠性。联邦能源管理委员会将北美电力可靠性公司（NERC） 认证为美国的电力可靠性组织，负责制定关键基础设

17、施保护（CIP）网络安全可靠性标准。大容量电力系统网络安全标准 虽然是在提交联邦能源管理委员会批准前通过协商一致方式制 定，但这些标准是强制性、可执行的。此外，大容量电力系统 的网络可靠性由联邦能源管理委员会管辖，而分布式能源资源 的网络可靠性主要由各州和当地配电系统负责。针对美国电力部门的网络攻击一直在增加，电力行业每天 面临数百万起网络入侵企图，2011 年至 2017 年期间，黑客入侵的频率至少增加了 7 倍。在这种情况下，特朗普政府于 2017年 5 月发布了关于提高关键基础设施网络安全的行政命令（E.O. 13800），要求对网络攻击造成的长时间停电进行评估。根据 E.O. 1380

18、0，能源部制定了一项减少美国能源部门网络风险的五年战略。美国能源部还根据FAST 法案，于 2018 年成立了网络安全、能源安全和应急响应办公室（CESER）。美国还采取措施应对供应链漏洞引发的网络威胁。2016 年7 月，联邦能源管理委员会发布第 829 号命令，指示北美电力可靠性公司制定关键基础设施保护可靠性标准，解决软件完整性和真实性、供应商远程访问、信息系统规划、供应商风险管理和采购控制等问题。因此，北美电力可靠性公司制定了一个新的关键基础设施保护标准（CIP-013-1）来解决供应链风险管 理问题，已于 2018 年经联邦能源管理委员会批准。（二）投资方面的担忧对电网等关键基础设施的

19、投资一直是政府审查的对象。对 拥有或控制公用事业电力设施的企业进行投资不论是国内 还是国外投资，一般都要接受联邦能源管理委员会的审查。至 于外国投资，美国外国投资委员会（CFIUS）是美国政府审查可能构成国家安全威胁的外国投资的主要工具，而且基本上也是最后手段。为了更好地保护美国能源设施免受外国投资可能带来的国家安全威胁，同时仍欢迎此类投资，国会于 2018 年通过了外国投资风险审查现代化法案(FIRRMA)。该法案以对 国家安全的威胁、漏洞和后果为基础，扩大外国投资委员会的审查权限，包括某些房地产和其他非控制性外国投资，从而强化该委员会职能并推动其现代化。“非控制性外国投资”的执行重点是“与

20、关键基础设施有关的某些功能”的美国技术、基础设施和数据等领域企业。能源领域属于美国外国投资委员会管辖的“关键基础设施”。（三）美国盟国的主要应对措施中国一直在投资美国及其盟国的能源部门。2005 年至 2020年，中国在美国、欧洲和澳大利亚的能源领域投资分别达 167.5 亿美元、766.5 亿美元和 387.1 亿美元。然而，美国盟友对中国投资的安全担忧也在上升。在欧洲，中国国家电网已成功投资 西班牙和葡萄牙等国的电网系统，但其投资意向在法国和德国 遇到了阻力。为了明确外国投资构成安全威胁的因素，欧盟于2020 年 10 月出台了针对外国直接投资的新规定，包括针对关键基础设施的规定，该规定对

21、所有 27 个成员国均有约束力。在其他地区，日本进一步修订了其外汇及对外贸易法（FEFTA）规范关键领域的外国投资。例如，2020 年 5 月生效的外汇及对外贸易法2019 年修正案将购买“12 个指定核心部门”股份的外国投资者预审查投资水平降低（从 10%降至 1%）。澳大利亚也收紧了对外国投资的审查。2020 年春季，新冠肺炎疫情引发经济危机，澳大利亚许多国内资产面临易遭抢购的风险。为了保护这些资产，澳大利亚政府收紧了对外国投资的审查程序，外商投资审核委员会（FIRB）要求，当外国人行为涉及“应 予申报的国家安全行动时”，必须事先申报获得批准，其中包括设立或获取电力和天然气等关键基础设施直

22、接利益（10%或以上）的行为。（四）启示由于组件供应链高度全球化，现代发电和输送系统既依赖 操作技术，也依赖于信息技术。因此，中美经济进一步脱钩可 能导致美国决定逐步淘汰中国产品，这可能会对美国电力行业 带来成本上升或其他复杂影响。例如，在回应特朗普 2020 年 5月签署的第 13920 行政命令时，包括设备制造商、发电机和分销商在内的美国企业表达了极大顾虑，认为淘汰特定供应商的 全部或部分设备这一命令代价过于高昂。此外，企业也高度担 忧更换这些组件所需的时间。在销售产品和系统之前，电气供 应商需要花费数年，而非数月的时间来设计、采购、制造和测试设备。由于技术或质量原因，有些部件更换难度可能

23、更高。 另一个需要考虑的关键问题是，脱钩是否以及如何影响美国能源基础设施现代化的步伐。中国对美国能源基础设施的投资一度呈上升趋势。根据美国商会 2013 年的一份报告，能源领域是中国在美基础设施相关投资的重点。中国对美国能源基础设施的投资包括中国投资公司 2009 年斥资 15.8 亿美元收购AES 电力公司 15%的股份，以及 2013 年中国新奥集团与总部位于犹他州的CH4 能源公司成立的合资公司，该公司在美国建立了一个全国性的天然气加气站网络。2005 年至 2020 年，中国在美国能源领域进行了 26 次投资，总额达 167.5 亿美元。然而，自 2016 年之后中国对美国的此类投资呈

24、现了下降趋势。虽然这种能源投资下降的原因很难确定，但可能的因素包 括中国政府决定收紧资本外流、美中贸易紧张关系等。整体来 看，美中进一步脱钩产生的中国投资下降并不会影响美国能源 基础设施现代化，因为美国自身有能力负担其能源基础设施现 代化所需的资金。四、制定战略反应（一）指导政策的核心主张随着时间的推移，现有低碳技术市场将扩大到新燃料、产 品和技术。美国面临的问题是谁将提供这些技术。我们建议制定一项战略实现美国利益，使低碳能源供应再上岸、再规划并 实现再平衡。制定战略时需要由三个核心假设主张为指导：一 是能源转型的混乱局面不能成为推迟或未来减缓向低碳转型的 借口。二是美国应认真对待低碳世界的战

25、略威胁和脆弱性。三 是当前在低碳能源领域与中国脱钩不可能实现，未来也未必能 实现脱钩且成本可能很高。因此，美国需要一个能源转型的地 缘政治和经济战略。没有一种单一的战略可以满足美国的多样 化的需求：“创新”、“转移”或“对中国强硬”都行不通。1973 年石油禁运以后，美国采取了多种战略和制度体系来管理能源不安全的问题，并引导该体系走向新的平衡状态。如今也需要制定类似的战略措施，可概括为再上岸、再规划和再平衡。（二）再上岸再上岸的理由是在美国采购大宗商品和生产产品，能减少进口依赖带来的产业脆弱性，同时给美国带来新兴产业的经济收益。再上岸不应该是一个狭隘的概念它不仅仅意味着供应链的转移，或努力确保

26、下一个制造工厂建立在美国而非中国。 从广义上讲，上岸是指确定美国具有竞争优势或最脆弱的供应链和技术并逐步培育这些技术。应当注意的是，确保再上岸战略成功有两个先决条件：一是建立巨大、稳定的燃料和产品需求市场；二是拥有充满活力、创新的工业部门来供应燃料和产品。在需求侧，创造对这些技术的需求是清洁能源供应链转移的主要出发点。开辟市场的主要手段包括：出台限制污染技术市场的严格规定（例如，车辆燃油经济性标准或工业用户和发电的排放标准）、对产生外部效应的活动征税（如对石油产品、 天然气或电力征税）、对公共基础设施进行重点投资，推动基础设施使用更加便利化。在供给侧，政策的核心是创新。没有创新，就不可能在未来

27、创造的市场中领先，全面的创新政策应该支持创新流程中的所有阶段。但仅靠创新是不够的，必须配合一套更全面的政策， 鼓励上游供应商和制造企业在美国本土建厂。这将十分困难， 因为事实已经证明几十年来美国再工业化的尝试与供应链全球化和低成本制造业规模经济的现实背道而驰。因此，当前应该把重点放在美国能够把控的那些前沿产业，而不是在保护主义上下功夫。制定此类战略有助于美国在原有竞争优势的基础上，建立 支撑未来产业发展的新优势。随着时间推移，清洁能源转型可 能会改变工业生产的模式和比较优势，而现有优势在十年后可 能会变得微不足道。在许多对清洁能源转型至关重要的行业方 面，美国仍有广阔的提升空间。例如，碳捕捉与

28、封存活动符合美国石油和天然气行业的工业特点，而美国在这方面远远落后 于其他国家。近海风能是一项前景广阔的产业，美国可以结合 其在风能方面的优势资源、高超的工业技艺，以及在石油和天 然气方面先进的传统工业能力进行再提升。低碳能源技术领域 的竞争，并非要追赶或复制中国已经做过的事情，而是着眼于 未来。当然，再上岸也有局限性：并非所有的材料、组件和成品 都会在美国本土采购或制造。各国间的贸易是为了提高自然资 源利用效率和获取竞争优势，并从专业化和规模经济中获益。 清洁能源供应链也不例外。战略措施的另外两个要素再规 划和再平衡侧重于管理各国间贸易。（三）再规划对进口的依赖本身不会自动带来危险或脆弱性，

29、但对美国 来说，供应商产生的威胁级别取决于其所在何地。美国的一个 选择是与那些地缘政治负担较小或没有地缘政治负担的供应商 建立关系。欧洲公司一直与挪威保持着密切的关系，部分原因 是为了对冲对俄罗斯天然气的过度依赖风险。多年来，美国主 要从加拿大进口天然气，这种进口依赖从未上升到像石油那样 具有战略意义。另一选择是鼓励供应多样化，例如，美国依赖 四个主要供应商的铀，但它们的市场份额都没有超过 20%，而且其中两个是美国的亲密盟友（加拿大和澳大利亚）。日本和 欧盟都采取了区域多样化战略，目的是鼓励供应多元化，最大 降低风险。天然气方面，美国也可以效仿日本或欧洲的做法走出国门，在条件有利的地方建立新

30、的供应链。美国不需要在本国境内生产所有关键矿产；它可以利用美国进出口银行（EXIM） 或国际发展金融公司（DFC）等机构，鼓励开发新的锂矿或钴矿，或开设新工厂，为太阳能电池板、风力涡轮机或电池提供零部件。（四）再平衡当依赖进口是不可避免的，而这些进口来自那些在战略、经济或环境方面有风险的供应商时，长期以来美国和其他国家一直依赖多种方式来管控风险。这些方式可归入“再平衡”这一战略。主要包括六大要素：（1）明确界定威胁；（2）建立相互依存关系；（3）建立或调整国际机构以管理不安全问题；（4） 利用国内政策和制度来塑造外部供应商的行为；（5）建 立战略缓冲区；（6）依靠威慑防止公开的攻击。（1） 明

31、确界定什么是威胁。各国制定了复杂的计算方法以确定短板和潜在威胁，并估计应对对这些威胁的弹性。这种做法在电力领域由来已久，而在低碳能源技术领域则普遍缺乏，部分原因是这些技术刚刚开始规模化，部分原因是中间制成品的贸易比燃料贸易筹划更难。了解风险的方法很多，包括：绘制供应链图了解集中度和瓶颈；量化系统的利用率和备用容量； 了解系统中的法律、监管或合同僵化问题；研究主要参与者的行为以判断他们在危机中可能作何反应。这些都是美国可以适应低碳时代的工具。（2） 建立相互依存关系。目标是找到维持贸易关系的空间，要么是出于交换条件，要么是认识到破坏这些关系将付出 何种政治代价。可以从这个角度来看待美国和沙特阿拉伯之间 的关系。即使“石油换安全”的描述往