不可预见风险因素对项目风险等级影响路径及应对措施研究——以某热电厂迁建为例.docx

1、理论探讨不可预见现险因素对项目风险善级W影响路径及应对措施研究一一以某热电厂迁建为例文/李俊蕾刘成程王超亮李庆阳前言目前社会稳定风险评估主要基于项目可研阶段的既有环境和条件，结合风险调查和分析结论提出项目社会稳定风险等级，但并未从动态角度考虑不可预见的风险因素出现时项目风险等级的变化情况，静态评估结论存在时效上的局限性。本文以某热电厂迁建为例.重点探讨项目内外部出现不可预见风险因素时，项目的社会稳定风险等级的可能变化趋势、变化路径、提出等级变化界值的取值建议，并提出全寿命周期社会稳定风险动态跟踪机制，为推进项目有效防范和化解全生命周期内社会稳定风险、延展稳评工作宽度提供支撑。一、研究背景和意义

2、重大决策事项的社会稳定风险评估是以科学的方法和手段，对项目的风险概率、影响程度和风险等级进行评估，为项目决策提供重要的参考和依据，以期最大限度地预防和减少因决策不当而引发的矛盾和纠纷，为重大项目顺利实施及社会稳定提供保证。自2012年国家发展改革委发布重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法以来，社会稳定风险评估工作全面推开，各省、市、区县等各地相继出台针对重大决策项目社会稳定风险管理办法及流程要求，为后续项目稳评工作的开展奠定了扎实的实践基础。但笔者在实际操作中发现，常规的社会稳定风险评估偏于静态化，是在可研阶段对项目各阶段可能出现的潜在风险要素进行预测并对风险等级进行综合评定。这种预期

3、判断从理论上来说是符合逻辑和常理的，但未考虑在项目全寿命周期，当内外部环境出现与项目直接关联但不可预见、或与项目无直接关联但又易引发连带风险的风险，且这些风险因素的出现所带来的影响超出一定“界值”时，可使风险等级出现低f中/低f中-高/低-高风险转变，使项目从可行变为不可行，也一定程度上意味着已开展的社会稳定风险评估结论失效，也即评估结论存在时效上的局限性，而这种局限性和风险等级的变化可能给项目建设方、运营方甚至政府决策部门造成严重损失。本文从实际案例一青岛市某热电厂迁建项目出发，重点梳理和总结项目运转周期内可能存在的内外部不可预见因素，并探索研究其对风险等级的影响变化路径，提出风险等级变化界

4、值的取定参照依据，进而提出构建全过程社会稳定风险评估的动态跟踪机制等应对措施。本研究的前提包括：一是初次风险评估等级为低风险；二是本研究所涉及的内外部变化因素均为在初次风险评估的时点上是不可预判的（即属于不可预见因素）；三是由不可预见因素导致的风险评级变化为采取防范和化解措施后的最终评级结论；四是本文中的稳评主要是针对重大项目的社会稳定风险评估工作。二、青岛某热电厂迁建的案例概述（一）简要概述项目原厂建于2000年，原址位于黄岛区某沿海主干道北侧，原址厂区与周边区域景观、性质不符。2013年开始启动迁建选址工作，拟迁建新址位于原址的西北部，当时新址周边为坟墓区，初次判断开发价值不大，并陆续开展

5、前期手续的报批工作。项目占地面积约160亩，建（构）筑物占地面积约56亩，主要建设高效煤粉次高压锅炉+背压式热电联产机组，并配套辅助生产设施以及配办公楼、宿舍、食堂、维修车间等。工程建设期为1.5年，总投资估算约5.02亿元。资金来源为企业自筹。（二）前期批复办理时间轴（三）社会稳定风险评估工作过程1.2013年：从2013年项目前期工作启动时间节点来看，节能、环评、国家行业发展角度均为鼓励性或符合性结论，项目新址所在位置周边荒芜，临近公墓，商住开发价值不大，且无既有邻避效应突出的潜在利益相关者，无明显社会稳定风险因素。2.2013年2019年10月：随着2014年6月青岛西海岸新区获批第9个

6、国家级新区，该项目新址由2013年的偏僻荒芜地区转变为投资热土，周边重大文旅、房产、教育项目落地，环境发生了巨大变化，周边利益相关者群体构成从单一到复杂、从少量到大量。3.2019年10月至今：社会稳定风险评估和环境影响评价阶段的公众参与同时全面开展，对该项目建设内容及方案通过网络、线下公告、座谈会等方式征求公众意见。但在这期间，各风险调查渠道均收到大量的反对和投诉意见（如千人联名投诉信、逾300个投诉电话、100封反对项目建设的邮件、线上写信至省委书记投诉项目建设等），同时周边群众多次有组织地到稳评单位、环评单位、项目单位、项目所在区商业中心等地举办聚众抗议活动。综合分析调查数据和风险事件的

7、发生特点，判断该项目的社会稳定风险等级为高风险。截至目前该项目一直处于停滞状态。三、不可预见的因素分布及其对风险等级影响路径分析（一）不可预见因素的梳理结合上述案例和经验，本文认为项目在“两部三段”（即项目内部、外部，项目前期论证、项目建设、项目运营三阶段)、均可能出现不可预见因素，尤其是当项目的全寿命周期时长越长，出现不可预见因素的概率就越大。本文结合上述案例和日常稳评操作经验，将常见的不可预见因素归纳为以下几个维度：1. 规划、政策、环境维度该因素主要指在项目前期论证阶段，由于项目周边区域环境发生较大变化而对项目风险水平产生的影响。如与项目同期启动的新的邻避效应对象、政策调整改变项目的可行

8、性属性、周边区域的规划属性调整，或者国内同类项目爆发重大舆情等，使该项目周边利益相关者群体或群体的诉求发生较大变更，对项目出现连带员面影响，由原来的低风险因素转变为高风险因素。2. 建设方案维度该因素主要指在前期论证或建设阶段，由于项目所在行业内出现更好的可替代性的方案，导致项目建设的必要性受质疑，或者初次社会稳定风险评估后建设方案发生重大变化，出现新的邻避因素，导致项目风险因素和风险等级的不确定性。3. 项目直接利益方维度该因素主要是指项目在建设或运营阶段，由于相关企业的资金链、突发灾害等情况使项目突然无固定期限停滞，导致项目烂尾，造成项目用地和投资的浪费、正面利益获得者的利益受损，或负面效

9、应获得者的猜忌，并对项目产生一系列不利影响，造成项目重新启动的阻力无限加大。(二) 不可预见因素影响风险等级路径、界值取定1. 影响路径情况当不可预见因素在“两部三段”各维度内出现时，对项目的初次风险评级可能出现如下几种情况：(1) 在低、中风险界值范围内变动，项目保持低风险等级；(2) 突破中风险界值，低风险转为中风险，进而可能出现两种情况：一是不可预见因素继续恶化，中风险进而转为高风险；二是不可预见因素相对稳定，未突破高风险界值，维持中风险状态。(3) 低风险直接突破高风险界值转变为高风险项目。2. 界值取定由于不可预见风险因素/事件的突发性和复杂性特征，关于风险界值的取定，本文建议根据以

10、下几种情况选择相应的界值确定方法。(1) 对于已经发生风险事件的情况建议参照上海市重点项目社会稳定风险评估和评价指南判断风险事件的后果和影响情况，重大影响是中-高风险界值、较大影响是低f中风险界值、一般影响为低风险界内值。在此情况下，建议任何一个因素导致出现表1中所示的风险事件及后果，均可相应的进行风险等级判定。(详见表1)O(2) 对于未发生风险事件的情况对于已发现不可预见风险因素预警，但尚未发生风险事件的情况，建议采用风险补充调查和风险矩阵两种办法。(详见表2、图1)一是对于有明确影响群体对象的风险因素，可进行针对性的风险调查，按调查结果中反对数量的比例判断因素风险等级的高低。二是对于影响

11、对象范围不明确的风险因素，建议结合头脑风暴法进行专家打分取值确定风险可能性P和风险后果Q,按照R=PxQ思路通过定量计算，同时结合风险概率一影响矩阵的区间设定，通过排序确定风险等级。风险程度等级可分为重大风险(pxq>0.64)、较大风险风险等级A级（重大负面影响）B级（较大负面影响）C级（一般负面影响）表1风险事件及风险后果大规模群体性事件，如集体械斗、聚众闹可能引发事、人员伤亡，围堵风险事件党政机关，示威、静坐请愿，非法集会、集体散步等一般群体性事件，如堵塞交通、围堵施工现场等个体矛盾冲突，如个体信访、网络发布、散发宣传品、挂横幅等风险事件参与人数单次事件参与人数达到100人以上单次

12、事件参与人数在10人100人之间单次事件参与人数为10人以下风险等级A级（重大负面影响）B级（较大负面影响）C级（一般负面影响）表2风险调查结论判断标准采用面向特定对象征求意见的方式，征求意见结果，明确反对者超过33%采用面向特定对象征求意见的方式，征求意见结果，明确反对者占10%到33%采用面向特定对象征求意见的方式，征求意见结果，明确反对者低于10%调查结果（0.64>pxq>0.36）、一般风险（0.36>pxq>0.16）、较小风险（0.16>pxq>0.04）和微小风险（pxq<0.04）五个等级。该方法目前被广大社会稳定风险评估工作者广泛采

13、用。四、应时建议（-）因项目制宜，建立项目全寿命周期社会稳定风险动态跟踪机制根据项目本身特点，对于具有“邻避效应”特别突出、关系重大民生、周边环境上位规划不明确或存在较多不确定性等特点的项目，建议建立项目全寿命周期社会稳定风险动态跟踪机制，加强项目图1风险概率一影响矩阵'图2项目全寿命周期社会稳定风险动态跟踪机制示意图运转周期内不可预见风险因素的具体内涵和影响项目风险等级变化的主要原因分析，将全寿命周期风险评估纳入全过程项目管理范畴，并结合项目特点，设定可能出现风险因素的信息搜集维度，借助信息化数据分析工具，进行风险事件、风险因素的动态跟踪和调度，结合上述参考界值的设定，及时发现新的风

14、险因素并提出项目风险等级变化的预警。（详见图2）（-）新增风险不可叠加，坚守“就高”原则判断风险等级目前业内学者关于社会稳定风险评价标准的争议不断，综合风险评价指数计算出现与项目实际风险等级不对等的情况，存在瑕疵，而长期执行过程中容易使社会稳定风险评估工作变为程序要求而非技术要求，造成该种情况的主要原因在于风险是否可叠加。本文所探讨的因不可预见风险因素的发生导致风险等级变化的情况，非项目正常风险发生范畴，且由于该类风险因素发生时间不确定，可能为项目生命周期内的任何时段，故极易对项目利益相关方带来巨大损失。因此，笔者认为对此类项目进行补充评估或二次评估时，须坚守风险不叠加、风险等级判断标准“就高

15、”原则，按照风险等级大小对不可预见因素进行排序，逐项列出防范和化解措施，确保每项风险因素的风险等级均降至可控范围内，才能出具低风险的结论。（三）建议适时采取稳评和维稳并肩，提高防范和化解措施的弹性和动态性基于案例分析和项目全生命周期内不可预见风险因素的特点，在项目周期内可预警到的风险因素一般较易伴随风险事件发生，因此在补充评估或重新评估工作开展过程中，建议将初评时建立的应急预案同时响应启动，稳评与维稳措施并肩，针对可即时化解的风险，采取“边调查边化解”，针对无法即时化解需深层次回应的风险，进一步提出防范和化解措施，并注意加强措施的落地弹性和动态性，视情将时间维度和质量评价加入措施落实过程（如协助建立责任单位的中期考核指标体系），以此确保稳评结论的科学、客观、全面。（四）合理确定项目前期工作周期，避免由于周期的过度延长带来的不可预见风险因素增加从本文案例角度，造成项目从2013年低风险转变为2019年的高风险，很大程度上由于项目周边环境发生的变化，而从时间轴上来看，这种变