新预算法对地方融资平台审计的影响422

1、新预算法对地方政府债务审计的影响陈璋（西南政法大学 管理学院；重庆 410120）摘要 政府债务风险关乎国计民生，新预算法允许地方政府有条件地发行债券，同时规定地方政府及其所属部门不得此方式以外的任何方式举借债务，这让作为地方政府吸纳资金的重要渠道的地方融资平台地位变得尴尬。本文首先对地方政府融资平台的现状进行分析，再通过研究新预算法对地方政府债务的影响分析出地方政府债务审计重点与问题，在此基础上提出新预算法下地方政府债务审计思路。关键词 新预算法；地方政府债务；审计影响地方政府债务作为地方经济建设的重要资金来源，在保障地方经济发展、改善人民生活、应对突发事件和自然灾害、抵御金融危机等方面发挥

2、了重要的作用。然而我国地方政府债务规模逐年增长，偿债风险也随之加剧，这已经引起了各方面的高度重视。2014年8月31日新通过的预算法中有关地方政府债务的规定中华人民共和国预算法（2014）第三十条：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性

3、支出。”“除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”赋予了地方政府适度的举债权，也让地方政府融资平台的地位变得岌岌可危。因此，在新预算法通过的背景下，如何防范新形势下的地方政府债务风险，政府债务审计应得出一套行之有效的审计实施思路。一、地方政府融资平台概述（一）地方政府融资平台的内涵地方政府通过设立融资平台的形式进行举债。地方政府融资平台指地方政府发起，通过划拨土地、股权、规费、

4、国债等资产设立的，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体，地方政府在必要时还会以财政补贴作为还款承诺，平台公司以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。1地方政府融资平台的具体形式包括各类综合性投资公司,如建设投资公司、建设开发公司等。地方政府投融资平台并非新生事物,产生根源在于近二十多年来地方政府有大量政府性投资需求,但受限于法律、当地财政实力和严格的财政支付条件不能直接举债,因此需要借助投融资平台对外融资。（二）地方政府融资平台的特殊性1平台是受政府掌控的融资工具首先，地方政府投融资平台是由地方政府组建的,其注册资本大多来自当地政府的土地划拨、规费

5、、股权、国债；其次，大部分投融资平台的高层由地方政府任命或委派甚至是机关部门领导兼任,相当于该平台由地方政府主导或绝对控制；再次，地方政府投融资平台公开融资时大多由政府直接或间接提供担保,并且平台自身大多没有收入来源,偿还本息部分或者完全来源于地方政府的财政补贴；最后，地方政府投融资平台必须在政府的指导下承建基础设施建设、重大配套项目,主要的投资决策必须符合当地政府的发展规划,因为其融资的目的就是为了解决地方政府在城市建设、公用事业等项目上的资金缺口。22. 商业银行贷款是融资平台吸纳资金的最大来源地方政府为了GDP的快速增长，需要通过融资平台获得大量贷款。一方面，地方政府以自己信用为担保,通

6、过以企业形式出现的地方融资平台向银行申请贷款，地方政府在信贷过程屮处于强势一方,银行不能发挥一般的信贷约束作用,为了获得大量资金，地方政府常常利用融资平台向商业银行申请贷款。另一方面，商业银行也偏好于向地方政府贷款。商业银行认为地方政府贷款有财政收入作保证，又有土地做为抵押担保，因此风险意识不强，大量发放贷款给有政府背景的融资平台。银行的利润主要来自于放贷规模，政府的资金需求迎合了银行的放贷需求,也提升了银行的业绩。3. 资金主要投向公共基础建设地方政府融资平台主要为地方政府融资,以满足地方公共基础建设资金需求。由于城市公共基础建设投入资金大，耗费时间长，需要长期占用资金，因此这些项目基本上只

7、能依靠政府完成,故地方政府融资平台所筹资金主要是投向公共基础建设。4. 地方政府融资平台自身盈利能力有限公共基础建设项目大多不能产生经济效益,而融资平台筹资建设的项目却基本都是共基础建设项目,这就导致融资平台自身盈利有限而无法偿还银行贷款。二、地方政府融资平台现状分析（一）地方政府融资平台发展现状近年来地方政府投融资平台贷款总体规模膨胀, 截至2013年 6月底，地方政府总债务约17780.84亿元,地方政府负有偿还责任债务108859.17亿元,其中通过融资平台公司举借40755.54亿元,占比37.44%，成为地方政府债务的主要举借主体。（二）地方政府融资平台债务迅速发展的原因1.财税体制

8、不健全分税制改革所产生的问题。11994 年我国实行分税制改革，把税收分为中央税和地方税，大多数税收流向中央，地方政府财政收入的税收来源受到很大影响，给地方带来一定的财政压力。在这种情况下，一方面地方政府要承担大量市政建设、公用事业支出；另一方面，地方政府缺乏税收来源，收入入不敷出，这必然导致财政捉襟见肘。因此地方政府为了平衡收支，不得不通过举债来填补，融资平台也因此成为地方政府成为地方政府获得贷款、吸纳资金的一种有效途径。2.地方政府官员盲目追求政绩我国现有的政府官员考核办法存在的不合理性，使得部分官员盲目追求政绩。一些地方领导者为了使自己在位时获得一些成就，通过成立大量融资平台获取资金来进

9、行各种大规模城市建设，追求各种数据指标的不合理增长。有些地方政府官员甚至在政府债务已经产生风险的情况下，仍然大量举债去建设满足自己虚荣心的 “形象工程”。这些工程短期行为明显，而后一届甚至后几届政府都要为这种行为买单，承担偿还责任。3.城市公共基础设施建设的发展需要大量资金。进入21世纪以后，中国经济迅猛发展，城市化进程不断加快，城市人口扩张态势显著，各级地方政府要承担大量城市公共基础设施项目建设的任务。但地方政府财力严重不足，远远满足不了城市发展的需求。在这种情况下，地方政府只能采取多种方式进行融资，成立大量融资平台就是其中之一2。由于公共工程建设很少能靠项目收入偿还债务，因此大部分的偿还责

10、任就落到了地方政府的头上，政府的隐性债务不断扩大。4.地方政府债务管理不规范。我国的预算法和担保法已经对地方政府的举债行为做出了硬性规定，但是各级政府为了发展，地方政府违反相关法律法规给融资平台提供供保，向商业银行、金融机构和其他单位大量借债。没有了法律约束。地方政府在举债时就更加肆意妄为，导致融资平台在筹集和使用债务资金时缺乏科学性和规范性。地方政府债务缺乏监督，也造成大量资金的滥用和浪费。三、新预算法对地方政府债务的影响（一）新预算法对地方债务进行了规范新预算法与旧预算法在关于地方债务这方面相比，为地方政府借债开了“正门”。旧预算法不允许政府借债，不允许出现赤字，而新预算法允许地方政府通过

11、发行地方政府债券的形式举债，这解决了地方政府如何借债的问题。虽然新预算法赋予了地方政府一定的举债权，但是新预算法也严格规定了如何对地方政府债务的管理的问题，新预算法规定：第一，只有省、自治区、直辖市的地方政府才能发行地方政府债券，这限制了举债的主体，市县级政府因此无权发行地方政府债券；第二，地方政府举债的规模要通过全国人大批准并列入预算，这限制了举债规模，有利于防范政府超额发行债务，减低债务风险的发生；第三，地方政府发行地方政府债券获得的资金只能用于公益性支出，这限制了地方政府对债务的使用，有利于防范地方政府债务滥用，降低了债务遭到挪用的风险；第四，要对地方政府债务建设风险评估与预警机制，这为

12、地方政府债务设立了管理机制，有利于对地方政府债务进行监督；第五，地方政府不得为任何单位和个人提供担保，这项规定堵住了地方政府妄图通过担保的形式通过融资平台违规借债的途径。新预算法通过这些规定严格限制了地方政府的借债权，为地方政府举债设立了一道道门槛，防范了权力的滥用。新预算法指出地方政府举债应当提供偿债计划来源，并纳入预算全口径监督。这理清了政府的还债责任，并通过纳入预算监督的方式对地方政府债务实现了预算管债的目的。这些规定解决了地方政府如何还债的问题，有利于地方政府控制债务规模。新预算法通过对地方政府债务的借债、管债、还债等问题的解决，在一定程度上规范了地方债务。（二）在一定程度上冲击地方融

13、资平台的发展新预算法规定地方政府可以在一定限额内举债，此项新规定废除了1995年实施的预算法中地方政府不得发行地方政府债券的要求，赋予了地方政府在合理范围内的举债权。地方政府可以依法举债，这意味着地方政府可以在一定程度上不再需要借助融资平台隐性举债。这将会有效遏制地方政府融资平台的发展和毫无节制地盲目举债现象，地方政府融资平台将会收到巨大冲击，一部分融资平台将会被清理。中央对腐败行为的不容忍和老虎苍蝇一起打的严厉态度，部分地方政府官员妄图借助地方政府融资平台举借债务趁机以权牟利的行为也将会被严重遏制。然而，新预算法中也规定地方举债的规模要收到各种严格审批，其用途也只能是公益性资本支出，这就通过

14、各种限定严格限制了地方政府举债的行为。因此地方政府自行发行政府债券的额度与实际经济建设发展的资金金额相比，可谓是九牛一毛了。因此，地方融资平台不会因为新预算法的出台而失去其存在价值，只是未来发展会受到一定程度上的冲击。（三）地方融资平台亟待分类转型一是对没有收益、难以吸引社会资本参与的公益性投融资项目，应当剥离此类融资平台的融资职能，让其退出融资平台的经营范围，对专门从事上述公益性融资项目的平台公司应予以清理，其原有项目由政府发行地方政府债券进行融资3。二是涉及污水处理、轨道交通、集中供热、管网项目、体育中心、医院、海底隧道等可以吸引社会资本参与的公益性投融资项目，要积极通过PPP PPP模式

15、即PublicPrivatePartnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。合作模式经营，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还；三是对在多年运营中已积累一定资源和项目建设运营经验，具备市场化运作经营能力，后续可依靠自身经营和资源整合偿还债务的相对成熟的地方融资平台，要使其与政府脱离关系，将其完全推向市场，使之变成普通企业。四、地方政府融资平台审计重点与存在的问

16、题（一）地方政府融资平台审计的重点1.确定被审计单位对其财务报表的认定是否恰当审计机关和审计人员在对融资平台进行审计时，要确定被审计单位的认定是否恰当。对管理层财务报表的认定包括存在与发生、权利与义务、完整性、准确性、计价与分摊等。对于存货要对其存在性进行认定，被审计单位在资产负债表上列示的存货，要对其实施存货监盘程序。对于发生的认定，审计人员要审查被审单位是否存在虚报的情况，比如虚构交易等，审计人员可以通过函证的方法进行查明。对权利与义务的认定是要确认资产归属于被审计单位，负债属于被审计到位的义务，比如审计人员可以通过查阅相关所有权证书、购货合同、结算单和保险单等确认资产负债表中的固定资产是

17、否确实为公司所有，如果不能确认，则违背了权利的目标；如果被审计单位将不属于本单位的债务记入账内，则违反了义务的目标。对于融资平台的收入要从其完整性入手，要审查收入是否均已入账，是否存在少作收入的情况，审计人员可以通过审查银行账户，调取银行对账单，看资金来源和用途。审计人员要通过对已记录的交易是否按正确金额反映的来推定准确性，比如审计人员可以通过比较被审单位销售业务中的价格清单与发票上的价格、发货单与销售订购单上的数量是否一致，重新计算发票的金额，以这种方式确认其业务是否准确。对于计价和分摊这一块，审计人员可以通过函证查明客户回函认可的金额与应收账款明细账余额是否一致；通过对明细账和总账的账账核

18、对，查明应收账款明细账余额合计数与总账余额是否相符；通过审查应收账款账龄，查明被审单位是否存在不按规定对应收账款计提坏账准备的情况。2.全面摸清地方政府融资平台的现状在进行地方政府融资平台审计时，首先应全面摸清地方政府融资平台债务管理的现状，确定审计重点，制定审计计划4。在了解地方政府融资平台现状时，我们可以通过几下几点来进行:首先，要查清地方政府融资平台的注册资本，审查其注册资本符不符合法律规定，包括货币资金注资是否占总注册资本的30%以上，实物注资的资产是否真实存在有效，并且要审查其有没有抽逃注册资本、转移资金的行为；其次，要审查融资平台公司的管理控制模式，审查其是否具备企业化运作条件，审

19、查其是否建立了完善的财务管理制度；再次，要审查融资平台的融资渠道是否合法，资金来源是否可靠，融资是否具有可偿还能力；最后，还要审查融资平台资产的运营状况，审查融资平台的项目总量和项目进度。3.核查地方政府融资平台债务规模和债务类型审查融资平台的债务情况，需要核查政府债务规模和债务类型。核查债务规模就是审计地方政府融资平台债务是否真实有效合法,查清地方政府融资平台所有债务的具体规模、借债来源、约定用途、还本付息 、抵押担保等方面的情况，这些情况可以通过债务率、债务增加率、偿债率等指标分析。核查债务类型首先要将地方政府融资平台债务分类：如果某一类债务的还款资金来源是财政资金，则此类债务属于地方政府

20、融资平台负有偿还责任的债务；如果某一类债务的还款资金来源是非财政资金，并且是由政府部门提供担保，则此类债务属于地方政府融资平台负有担保责任的债务；如果某一类债务的还款资金来源是非财政资金，并且是为公益性项目举借，其中不含拖欠其他单位和个人的债务，则此类债务属于其他相关债务；如果某一类债务的还款资金来源是非财政资金且不是为公益性项目举借，则此类债务属于非政府性债务5。审计部门和审计人员在对待不同类型的债务时，要区别对待，有针对性地进行审查。4.对债务进行分期，厘清债务责任审计部门和审计人员在进行审计时，要确定好各个阶段时期的债务责任。对每笔债务的借款期和还款期都应有所把握，区分历史债务和新增债务

21、。对于历史债务，要厘清债务责任，查明相关责任人，对责任人追责，在审计报告中对相关责任人应负责任提出审计意见。对于新增债务，要审查相关负责人举债的原因和动机，查明其是否有违法违规的举债行为。5. 审查债务偿还能力，揭示存在的风险隐患，提出审计建议审查地方政府融资平台债务的运行状况并对风险作出客观评价，深入分析地方政府融资平台债务形成的主要原因,提出加强地方政府融资平台债务管理,建立健全规范的地方政府融资平台举债融资机制,有效防范和化解潜在风险的意见和建议6。（二）地方政府债务审计存在的问题1.地方政府债务审计力度不足目前绝大部分的地方政府投融资平台都由政府直接领导管理或间接管理,由政府审计部门直

22、接执行审计。 这种大规模的政府有针对性的审计,只在政府债务性风险加剧的特殊背景下,才由国家出面统一部署进行,可以说是在问题出现事后时进行的专项审计,并没有形成常规性审计,而且这种由上级机构对下级机构监督进行的审计,亦没有健全的制度来保障相关方面审计的进行和实施。在这种状况下，审计部门和审计人员对地方政府融资平台债务审计的难度加大，大大降低了审计效率，导致审计结果也常常不尽人意。在监督体系方面，审计机关无法在融资平台融资之前掌握相关情况，缺乏对地方政府融资平台举债行为的监督，使审计机关对地方政府融资平台的监督起不到应有的作用，不能及时预警风险，避免风险的产生。2.审计内容不合理，不重视绩效审计与

23、经济责任审计，我国目前的政府官员考核机制以政绩为主要参考标准，该考核机制片面强调GDP、CPI、财政收入等指标的重要性，使得债务资金的使用效益及偿债风险等指标被过度忽略，地方政府官员为了政绩通过融资平台大量举债而不在乎债务资金是否得到合理利用。审计部门和审计人员在对地方政府融资平台进行审计时，往往只注重审查地方政府融资平台债务的基本情况，单纯的审查帐表和相关会计资料，缺少对地方政府官员的绩效审计和经济责任审计，无法对地方政府融资平台违规使用的债务资金和部分政府官员贪污的款项进行查明，不能有效规范地方政府官员通过地方政府融资平台举债的行为，无法有效防范债务风险。3.以审计机关为主，较少利用外部资

24、源对地方政府融资平台的审计调查工作，主要以审计机关为主。但是审计机关的各个部门却没有通力配合、积极合作，审计金融的部门只检查银行的贷款、审计财政的部门只检查预算的使用情况，审计人员各行其是。在这种情况下，审计人员眼光会变得狭窄，无法从全局看待整个问题，造成对地方政府融资平台风险的判断失误。同时，审计机关和审计人员在对地方政府融资平台进行审计时，较少利用外部资源，审计人员往往站在审计的角度看到债务问题，无法从专业的角度，比如金融、信贷等，这也会导致审计人员看待问题不够透彻。五、新预算法下地方债务审计思路1.对举债程序的合法性进行审计新预算法规定，地方政府只能通过发行地方政府债券的形式举借债务，不

25、得以除此之外的任何形式筹措。因此，可以说地方政府通过融资平台的方式筹措借款、吸纳资金从根本上来看是不合法的。但是由于前文已述的现实情况，地方政府通过融资平台举债的形式在今后很长一段时间内还会存在，也就是说地方政府通过融资平台筹措借款的情况还是存在的。在新预算法下，审计机关要审查地方政府筹措的债务是否得到了全国人大的批准，债务余额是否符合批准的限额，债务资金是否列入了本级预算并且是否接受了当地人大的监督。审计人员在对地方政府债务审计时，要充分与人大机关联系沟通，从人大机关获取相关资料，判断被审单位是否接受了人大监督。2对债务使用的合规性进行审计新预算法规定，但地方政府举借的债务能用于公益性资本支

26、出，不得用于经常性支出。审计机关和审计人员在对地方政府融资平台进行审计时，要查清融资平台的性质，对于非公益性的融资平台，要联合相关执法部门予以清理；对于公益性的融资平台，要重点审查债务资金的支出是否合法，是否符合公益性资本支出的要求，有无存在挤占挪用的现象。审计人员在对支出进行审计时，应重点关注支出的真实性和完整性，审查支出是否真实存在，是否执行了本级人大批准的支出预算，各项预算支出数同支出列报依据是否一致，是否从严控制了财政支出，上级拨入资金是否纳入预算管理，是否坚持专款专用原则。3.对债务举借方式的规范性进行审计新预算法规定地方政府不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。因此，审计机

27、关和审计人员在对融资平台进行审计时，应重点关注融资平台是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源，对于不能按时按量偿还的债务，是否有相关政府部门的非法担保。 4融入绩效审计地方经济的发展和基础设施建设的主要资金之一来源于政府的借贷，而且政府举债在一定程度上缓解了地方政府的财政压力。形成的举债资金使用范围是十分广泛的，使用得当，不仅可以带来良好地经济效益，缓解地方财政压力，进而促进经济繁荣安定和社会的和谐稳定。审计机关以提高债务资金使用效益为目的，对地方政府融资平台债务开展绩效审计是十分必要的。7该项工作主要通过对借贷资金是否合理运用、运用过程中产生的经济和社会效益如何以及地方政府对举债的偿还能力等各个

28、方面进行绩效评价，进而使地方债务资金的使用监督机制得以建立健全，确保了地方政府债务资金得以有效、安全利用，提高其使用率，保证地方政府债务管理的规范性。5重视经济责任审计以目标经济责任书或者任命书的形式，明确地方政府官员任期内在地方政府融资平台债务举借、使用和偿还环节的经济责任，为地方审计机关提供评价依据。实现经济责任审计处罚的公开透明，推行经济责任审计结果公告制度，详细披露地方政府官员在地方政府举债过程中的受托经济责任履行情况。整合审计资源，领导干部经济责任审计应结合财政审计、金融审计、投资项目绩效审计，科学评价地方政府官员在地方政府投融资平台债务方面的责任履行情况8。六、结语地方政府融资平台

29、作为我国现阶段经济发展的特殊产物，其在推进城市基础设施建设中发挥了积极的融资作用。但由于其天生的特殊性加上相关监管的缺失，导致其在发展中出现了许多问题，并带来了不容忽视的债务风险隐患。新预算法的出台，在一定程度上对这些隐患起到了约束作用。审计机关和审计人员应当就地方政府债务审计所出现的各种问题结合新预算法的规定摸索出一套行之有效审计思路，以达到防范债务风险的目的。参考文献:1周贤莉.地方政府投融资平台审计研究D.西南财经大学,2012.2 王芳. 地方政府融资平台公司的风险控制研究以某省交通投资集团有限公司为例D. 西南政法大学，2012.3顾功耘,胡改蓉.如何规制地方融资平台J. 上海国资,20124梅建明,詹婷.地方政府融资平台债务风险与“阳光融资”制度之构建D. 中南民族大学学报，2012）.5罗峥.我国地方政府融资平台风险及对策研究D. 沈阳理工大学,2013.6郑雪晶. 我国地方政府融资平台债务风险问题研究J. 时代经贸，2013.7方铁成.地方政府性债务问题的审计思考J. 时代金融，2014.8李维，段湘姬. 地方政府投融资平台债务风险形成与化解对策J. 四川理工学院学报，2013.The infl