冲突与协调：城市化进程中中国土地立法的未来走向

1、冲突与协调：城市化进程中中国土地立法的未来走向喻文莉  绍兴文理学院内容提要: 城乡土地制度的二元模式以及由此衍生的相关问题已经成为横亘在城乡统筹发展和工业化、城市化进程中的障碍，解决这一问题的关键是从农村土地立法入手进行制度创新。应逐步开放农村土地市场，完善农村土地的市场化配置机制，显化农村土地资产价值，使之与城市化发展进程和城乡统筹发展战略相协调。城市化给我们带来了经济的发展和繁荣的同时，也造成了土地资源的破坏和耕地资源的流失。解决经济发展与耕地保护的冲突和矛盾的唯一途径是走可持续发展的道路。本着保护耕地的价值目标，应重构耕地保护法律体系，制定土地规划法、加强土地整理立

2、法、完善土地价格法律制度和改革土地税制。在土地之上存在多种利益冲突，协调和平衡这些利益冲突需要私法与公法的协同努力。私法应在公法框架下做出制度安排。私法固然要与公法相协调，但公法对私权的限制必须是基于实现公共利益必不可少的原因，并且控制在最低的限度范围之内。引 言  城市化是人类社会从城乡分野到城乡对立最终过渡到城乡融合的漫长的自然历史过程。 1 它是社会文明程度的重要标志，也是经济社会发展的世界性规律，更是消解城乡分治“二元结构”状态的最终途径。工业化与城市化的发展，不但意味着自给自足的自然经济或二元经济的解体，更重要的是强调城乡文明相互融合和统筹发展。城市化必须以用地为依托，城市

3、化进程中土地扮演着极其重要的角色，无论是产业结构的调整，还是人口的集聚，基础设施的建设，都必须通过土地的重新配置来实现。 2可以说，城市化的过程就是土地利用的变动过程。这一过程中不可避免地导致大量耕地非农化，建设用地呈不断扩张的趋势，最终导致农业和农村的发展空间不断萎缩，并对区域资源、环境和生态产生巨大影响。可见，在人地矛盾突出，人均土地资源严重不足的中国，如何协调工业化城市化发展与土地资源的合理利用、经济建设与耕地资源保护的关系，从而促进经济、社会、资源和环境的可持续发展，已成为当前土地立法面临的一项重要课题。 建国以后，我国就土地资源开发利用、保护、治理、管理等方面制定了相关的法

4、律法规，初步形成了具有中国特色的立法体系。然而，这一体系中的大部分法律法规是以追求经济的高速增长为目标，以城乡二元经济结构为基础，以计划经济体制为背景而作出的制度安排，基本上反映的是计划经济体制下的静态管理关系和管理制度，忽视了土地资产的动态配置规则，过分关注土地的资产价值而忽略了其本该负载的生态价值，片面注重城乡土地制度的二分格局，而无视城乡经济一体化的必然趋势。随着市场经济的纵深发展，工业化、城市化进程的推进，二元结构的逐渐解体和可持续发展战略的确定，现行农村土地法律制度与城乡统筹发展趋势、经济建设与耕地保护、私益与公益的矛盾与冲突日益严峻和复杂化，土地法律制度面临着前所未有的困境与挑战。

5、有鉴于此，笔者拟对如何通过土地立法协调上述矛盾与冲突，并试图使之朝着协同、互动、和谐的方向迈进作一初步探讨，以期裨益于未来的土地立法与研究。 一、协调路径之一：农村土地法律制度与城乡统筹发展的协调 世界现代史的历史经验表明，现代化的逻辑起点和历史起点是从农村开始的。工业化、现代化往往都是以牺牲农村和农民的利益为代价，以二元经济为必经的发展阶段。只是西方国家在较短的时期内就完成了现代化的起始阶段，而我国在工业化、城市化进程中，长期依靠剥夺农民利益和推行城乡二元分治的发展模式来谋求经济的发展，这在城市与农村土地制度的二元性上体现得极为充分。在二元分治的模式下，这两类土地受制于不

6、同的权利体系和制度安排。这一状况加剧了城市与农村、工业与农业发展不均衡的二元反差现象。事实上，农村经济与工业化、城市化呈良性互动的关系。工业化和城市化是农业现代化的实现途径，工业化、城市化的进一步发展反过来需要有农村经济的支撑。现行城乡土地制度的二元模式以及由此衍生的相关问题无疑已经成为横亘在城乡统筹发展和工业化、城市化进程中的障碍。 二十世纪九十年代，我国在国有土地使用权领域毅然摈弃传统的土地使用权无偿配置方式，在借鉴香港批租制度的基础上于非公益性建设用地领域建立了有偿、有期限使用、可流通的土地出让制度。这一制度首次实现了市场在土地资源配置中的基础性作用，使土地与使用者实现了最佳结

7、合，优化了土地资源的配置，实现了土地资源的自由流动和土地利用的效率最大化，并确保土地资产的保值、增值，其制度绩效是巨大的。在立法上，城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例和招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定等法律法规先后出台，城市国有土地使用权流转制度逐步趋于完善。城市土地使用权制度的改革从根本上改变了土地资源长期无偿使用的状况，促进了土地资源的市场化配置，并激励人们高效、合理地利用土地资源。城市土地立法的演进直接见证了城市土地制度改革的进程，确认了改革的成果。 实践表明，市场是实现资源优化配置的最佳选择。而在农村，土地法律制度改革举步维艰。作为农村最主要的财产土地资源的市场化配置程度

8、较低，土地的资产价值无法在土地利用者中得到显化，土地价格严重扭曲，农民难以分享工业化、城市化带来的成果。改革开放以后，农村土地承包经营权的流转和集体建设用地使用权的入市等改革与创新从一个侧面反映了农村土地制度存在的问题，表达了农民要求突破制度框架，谋求自身发展的利益诉求。然而现行农村土地法律制度设计却无法提供与现实需求相适应的法律制度保障。综观任何一个发达国家的农村工业化过程，鉴于土地制度对农业经济发展的重大影响，都把土地制度的变革作为农村工业化的前提，资本主义国家的工业化、城市化过程就是土地制度变革的过程。这一发展历程对我国亦不乏借鉴意义。随着二元结构的逐渐解体以及城乡统筹战略的确定，我国现

9、行农村土地制度亟待改革，使之与城市化发展进程和城乡统筹发展战略相协调。农村土地制度改革的关键则是从农村土地立法入手进行制度创新。 工业化与城市化本质上就是要缩小城乡差距，促进城乡统筹发展。因此，农村土地制度改革应立足于改变城乡二元经济结构，促进城乡协调发展这一宏大的目标。笔者认为，实现这一目标的土地制度改革的进路有两条：一是农村土地承包经营权流转机制创新，这反映了农村剩余劳动力转移后土地经营规模化、产业化，实现规模效益的需求；二是集体非农建设用地流转制度的创新，这反映了农民希望以土地参与工业化和城市化过程并能够分享其中利益的诉求。 众所周知，土地承包经营权在农村土地承包法出

10、台之前不能进入市场交易，土地承包经营权的流转更多是农民的自发行为，处于一种无法可依的状态。1994年土地承包法的出台改变了这种绝对禁止流通的格局。该法确立了土地承包经营权的流转制度和保护机制，实现了对农用地法律制度的重大完善，在尊重土地资源利用的公平性的同时，对土地资源利用的效率也给予了相应的重视。 3土地承包经营权的流动原本应是多方位的，但现行法律考虑到实际操作与农民的生活保障问题，只承认“四荒”土地承包经营权的抵押，将耕地承包经营权排除在抵押权的客体范围之外。物权法的出台并未改变这一立法格局。笔者认为这一规定在工业化、城市化的背景下已显得不合事宜。工业化、城市化步伐的加快，产生了农业的产业

11、化、规模化的强烈需求。无论是实现适度规模经济，发挥土地规模效应，还是发展农村非农产业，扩大农民收入来源渠道都需要获取资金。现行法律制度设计使得承包经营权人无权向非社区的金融机构通过耕地抵押获得融资，抑制了农地的价值担保功能，导致缺乏资金支持的农村经济发展缺乏后劲，农民生活条件改善的期盼再次落空。有鉴于此，我们认为应进一步完善农用地的流转法律制度，开放农村土地市场，赋予农民更多的土地权利，将耕地承包经营权纳入抵押权的客体，通过充分发挥耕地承包权的资金融通功能，显化农村土地的资产价值，以解决资金短缺的困境，促进农业现代化和产业化以及非农产业的发展，进而增加农民的生产性土地收益。 

12、0;承认耕地承包经营权的抵押是否会导致大量耕地非农用化，进而影响农村建设的统一规划，危及耕地资源的保护，甚至造成生态环境的破坏？笔者认为在耕地上设立抵押权并不会必然与耕地保护制度相悖，解决这一问题的基本思路是完善和强化耕地保护制度、土地利用规划制度、土地用途管制等相关制度。 随着城市化、工业化进程的推进和农村非农产业的迅速成长，农村建设用地需求量日益增加，土地等生产要素的商品属性和资产属性日益彰显，并不断从农业向非农业用途急剧转移，造成了耕地资源的大量流失和土地质量的严重退化。与此同时，我国现有存量建设用地未能得到充分利用，特别是农村集体建设用地数量巨大但利用效率不高。毋庸置疑，城市

13、化的快速发展和农村非农产业的迅速成长使得集体建设用地使用权进入市场参与经济活动已成为必然。集体建设用地的流转无疑具有积极的意义。首先，有利于减少建设用地的增量，优化土地资源配置，从而降低占用耕地的经济驱动，促进经济社会的可持续发展。其次，能为农村经济的发展积累资金，优化集体土地资产的分配，保护农村集体组织和农民利益，进一步缩小城乡差距，使农村和农民以土地参与工业化和城市化过程，并分享利益。虽然农村集体土地有着进入更广泛流转领域的强烈利益冲动和迫切需求，但是立法还停留在最初的否定和限制阶段。我国土地管理法规定，农村建设用地的范围包括村民住宅用地、乡（镇）村公共设施和公益设施用地、乡镇企业用地。除

14、此之外，其他建设项目需要使用农村土地的，必须先由国家征收，再由国家进行土地使用权的出让。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的物权法第151条规定，以集体所有的土地作为建设用地的，仍然应当依照土地管理法等法律规定办理。立法对农村集体建设用地使用权流转的限制使得正常的市场机制很难在农村集体建设用地的配制中发挥作用。事实上，立法的限制并没有阻碍集体土地商品化的趋势。工业化水平的快速递增和城市化规模的急剧扩张使得集体建设用地使用权的流转在广大农村已是十分普遍的现象，且流转规模不断扩大，一个庞大的隐性市场正在悄然形成。集体建设用地使用权的隐性流转带来的负面效应已不容忽视。例如，土地

15、利用总体规划和城市规划屡遭破坏，建设用地供应总量难以得到有效控制，耕地资源的保护受到冲击，耕地占补平衡难以实现等等。 实践表明，限制甚至禁止集体建设用地使用权流转的现行法律制度是以计划经济体制下农村土地的静态管理模式为背景，以城乡二元经济结构为基础而制定的，并未体现工业化与城市化发展所应有的城乡文明融合的内涵，其建立的经济基础与城乡统筹的理念根本相悖。可见，现行立法对集体建设用地使用权交易的限制性规定已经阻滞了社会经济的发展，亟需改革。承认集体建设用地使用权直接入市流转，是保障农民分享城市化过程中产生的土地级差收益的要求，也是逐步改变城乡土地二元体制的根本途径。 综上所述，

16、笔者认为，应逐步开放农村土地市场，完善农村土地的市场化配置机制，显化农村土地资产价值，充分发挥集体土地的资金融通功能，矫正被扭曲的土地价格，逐步改变城乡土地二元体制，进而促进城乡统筹的发展，是土地立法的未来走向。 改革农村土地法律制度是否意味着从二分格局走向与城市土地法律制度完全融合直到最后统一？笔者并无此意，在中国农村，土地承载了太重的负荷，它既担负着经济发展功能，又担负着社会保障功能。土地对农民而言，是最基本也是最大的社会保障，是农民的命根子。虽然近年来我国的市场化趋势推动着中国农村的急剧变革，但并未从根本上改变农民对土地的依赖和眷恋。通过否定农村土地权利的身份属性来改造现行的农

17、村土地制度，在法理上并不存在正当性的基础，在现实生活中也是有害的。况且，即使大部分农民摆脱了对土地的依靠，农村土地承包经营权的身份属性也不应当完全消除。农民祖祖辈辈生活在某一块土地上，向土地支出劳动，开垦、改良土地，对于这块土地本身就存在一种不可否认的利益，这种利益是基于长期的历史联系而形成的。即使不考虑农民生活保障的成分，这种利益也应当受到法律保护，形成法律上的权利。更何况在相当长的时间内，土地在农民生活保障方面仍将发挥重要的作用。4   如何实现农村土地的生存保障和资产增值功能之间的平衡是立法者在相当长期间内的一个重要使命。    

18、;  二、协调路径之二：经济建设与耕地保护关系的协调 耕地作为一种重要的自然资源，是人类生存和发展的基础，它承载了生产功能、生态功能和社会保障等多种功能，同时还具有保障粮食安全的功能。与其说土地是人类生存的基础，不如更确切地说人类直接依赖于耕地而生存。 5唯有保证足够数量和一定质量的耕地资源，才能生产足够的农产品和粮食，既能保证人们基本的生活需求，也能为城市工业生产提供原材料，从而推进工业化和城市化进程。世界发展经验表明，农地非农化是工业化、城市化的伴生事物，且呈非农化的农地多为城市边缘的优质耕地。此外，由工业化、城市化引发的土地利用结构、农户经济行为的转变以及环境污染必将

19、导致农地质量呈持续退化的趋势。可见，城市化给我们带来了经济发展和繁荣的同时，也造成了土地资源的破坏和耕地资源的流失。鉴于我国耕地后备资源不足，优质耕地偏少且耕地承载力大等原因，我国在土地非农化过程中面临的威胁要大于西方国家。 在农业社会，人类活动尚未危及到对自然资源和生态环境的严重破坏。自然资源和生态环境对人类的生存和发展的制约作用始于工业文明时代以后。为了追求工业化、城市化的快速发展和满足自己的经济利益，人们将土地及其他自然资源视为上帝的恩赐和财富的源泉，正如著名的美国生态伦理学家奥尔多·利奥波德所说“我们蹂躏土地，是因为我们把它看成是一种属于我们的物品。” 6基于这种思

20、想，人们对土地资源进行掠夺性地索取和征服，其开发利用活动呈明显的经济主导性，并逐步酿成了一系列生态灾难，如耕地锐减、土地沙化和盐渍化、水土流失等，危及经济社会的持续发展。这种“对自然资源的掠夺式开发利用把人类引向灾难的深渊”。 7这种思想反映在立法上，就是单纯强调对土地的利用，忽视了其本本应承载的生态环境价值。实际上，自然生态系统是社会经济发展的必要支撑条件，土地资源是整个自然生态系统的基础，人类对土地资源的开发利用活动，只有在遵循生态规律、维护生态平衡的前提下，才能取得预期的社会、经济效益。 8但是遗憾的是我们是在生态系统提供的服务确定无疑地退化的时候，才开始真正地重新进行思考。 9

21、0;在人地矛盾突出、耕地后备资源严重不足的中国，经济建设与耕地保护是经济生活中的一大矛盾，是长期困扰我们的一个难题。生存权在我国是基本人权，解决人口生存问题的基础是粮食生产，而保障粮食生产的关键是保护耕地。10因此，如何协调城市化发展与土地资源的合理利用、经济建设与资源保护的关系，是我国可持续发展面临的一项重要课题。无庸置疑，基于中国国情，土地作为资产能否在城市化进程中得到高效、合理的开发、配置和利用，作为稀缺的自然资源能否得到有效保护，土地立法起着关键的作用。 1986年以来，我国先后制定颁布了土地管理法、土地管理法实施条例、土地复垦规定、耕地占用税暂行条例和基本农田保护条例等相关

22、法律和行政法规。这些法律法规对于耕地保护做出了一系列规定，如：占用耕地补偿制度，土地用途管制制度，基本农田保护制度，土地整理复垦制度等。上述制度的建立对遏制乱占滥用耕地行为、控制耕地锐减的势头，起到了重要的作用。然而工业化、城市化进程的快速推进使得城市建设再次大量蚕食耕地，危及土地资源的可持续利用。 城市仍在低密度扩张，耕地仍在持续减少，这一严峻形势不得不令我们以全新的视角对现行法律制度作出全面审视，并在此基础上重构耕地保护法律体系。土地资源作为自然资源的重要组成部分，其可持续利用问题是自然资源可持续利用的关键。走可持续发展的道路是我们解决经济建设与耕地保护、当前利益与长远利益的冲突

23、和矛盾的唯一途径。基于耕地承载的生态价值和保证粮食安全的功能，可持续发展战略要求我们将保护耕地资源放到首要位置。可持续发展战略反映在土地立法上应以其为宗旨，逐步实现我国土地法体系从为保障经济建设为目标，以保障建设用地供应为主线，到可持续发展为目标，以切实保护耕地为主线的根本性转变。 11在全面反思现行法律制度不足与缺陷的基础上，笔者认为本着保护耕地的价值目标，我国应制定和完善下列法律制度： （一）制定土地规划法，提升土地规划的法律效力 农地与非农用地巨大的比较优势定会刺激农用地向非农用地转化，但禁止与限制并 非解决问题的良策，笔者认为关键是要科学制定土地利用规划，

24、加强土地用途管制。 土地利用规划是对一定区域未来利用土地超前性的计划和安排，是依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源分配和合理组织土地利用的综合技术经济措施。 12土地利用总体规划是对城市和乡村两个地域的土地进行综合规划。确立这一制度的主要目的是从宏观上控制和引导土地利用的方向，严格限制农用地转为建设用地，平衡土地需求关系，解决土地开发利用与生态保护、经济建设与耕地保护以及当前利益与持续发展的矛盾。土地规划法是促进土地规划活动科学化、规范化和法制化的重要保障，这一点已为西方发达国家的实践所证明。通过土地规划法来调整土地利用关系，平衡各种利益乃是西方各国的通例。美

25、国、英国、日本、新加坡和我国台湾地区等国家和地区均通过立法建立了完善的土地利用规划体制，确认规划的法律效力。英国的城乡规划法、美国的土地政策和管理法专门规定了土地利用规划的问题，日本则先后制定了国土利用计划法和城市规划法。这些国家基本奉行“没有规划不许开发”的原则，政府通过规划实施国家对土地用途的管制，使土地利用规划成为国家保护耕地的宏观调控手段。 1987年我国颁布了城市规划法。为了促进城乡统筹发展，协调城乡空间布局，2007年10月28日全国人大常委会审议通过了城乡规划法。该法将规划管理范畴从城市覆盖到乡村。城市规划法第5条规定：“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编

26、制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”土地管理法对此也有相应规定。可见，城乡规划与土地利用总体规划的关系应是：在城乡规划与土地利用总体规划协调的基础上，在用地规划方面，城乡规划应服从土地利用总体规划，土地利用总体规划对城乡规划在用地上起到控制作用。 14然而，由于部门的分立，土地管理部门和城市规划部门对这两种规划关系的解释并否完全一致。检视我国现行土地管理法可以发现，法律并没有赋予土地利用总体规划具有最高的法律效力。迄今为止，土地利用规划法尚未出台，土地规划法律制度散见于土地管理法和一些相关条例和部门规章之中。由于土地规划没有取得独立的法律地位，立法并没有赋予土地利

27、用总体规划优先执行效力，更无城乡规划违反土地利用规划的处置性规定，因此实践中两类规划难免发生冲突与矛盾。为了从根本上解决我国建设部门与土地管理部门两类规划体系协调不足的问题，笔者认为应在借鉴各国立法例的基础上，制定土地利用规划法，确立土地利用规划法的龙头法地位，树立土地利用规划的权威性，厘清土地利用总体规划与城乡规划的关系，重申土地利用规划与城乡规划的有效制约关系，以城乡规划服从土地利用规划为前提协调两种规划的关系。唯其如此，才能实现土地利用规划协调生态保护和土地开发利用、经济建设与耕地保护等多重价值目标。 （二）加强土地整理立法，规范和引导土地整理活动 解决工业化城市化发

28、展导致的土地资源供需失衡的问题，路径有两条：其一，运用土地规划、土地税收等手段控制建设用地的过渡扩张；其二，在土地生态环境容许的限度内增加可利用土地尤其是耕地的面积，提升耕地质量。土地整理正是在土地生态环境容许的限度内增加可利用土地，缓解土地供需失衡，实现生态效益、经济效益和社会效益的统一和土地永续利用的有效途径。 土地整理作为挖掘土地潜力、扩大耕地面积、提高耕地质量和增强土地供给能力的措施和手段历来受到西方各国的普遍重视。土地整理活动起源于德国，远在1821年，普路士颁布共有地分割法律同时，即实行农地重划。 141834年，联邦德国颁布了第一部土地整理法，建立起较为完善的土地整理制

29、度，随后根据社会经济情势的变化适时作了修正。有了完善的法律制度保障，德国通过土地整理活动使国家的土地利用结构和生态环境都发生了深刻的变化，取得了显著的经济、社会和生态效益，成为世界各国土地整理的典范。此后，美国、俄罗斯、荷兰、日本等国积极仿行，相继颁布了有关土地整理的法律法规。各国除制定土地整理基本法以外，还纷纷制定了配套的法律法规，辅之以基本法的实施，使土地整理法律制度趋于体系化。我国台湾地区土地整理实践也已经历时几百年，至今这一活动已由私人为主的自发行为转变为政府主导的社会化活动，土地整理的目标定位也由最初单纯追求经济效益转向追求经济效益、社会效益和生态效益的多元价值目标。 纵观

30、各个国家和地区土地整理的发展历程，可以发现，它们大抵在土地利用规划的法律基础上结合相关的土地管理法规，制定专门的土地整理法律、法规，来调整土地整理关系。 反观我国不难发现，迄今为止我国尚未就土地整理进行专门立法，只是在土地管理法和土地管理法实施条例中作了原则性的规定。1998年，我国对土地管理法进行修订时，在第41条增加了关于“土地整理”之规定，之后又相继出台了相应的法律法规。在这些法律法规的规范和引导下，我国的土地整理工作在促进土地资源的合理利用、提高耕地的经济供给能力、实现土地资源的永续利用等方面取得了较大的成效。但是由于我国尚未制定统一的土地整理法来对土地整理工作作出制度安排，

31、各地的土地整理工作是在各试点基础上按地方政策进行的，因此不可避免地引发了诸多矛盾和冲突，如集体土地所有权的置换问题，土地承包经营权和宅基地使用权的调整问题，农民权益的保护问题等等。伴随着土地整理工作的逐步深入，由制度缺失导致的障碍性因素日渐凸现，严重影响了土地整理的广泛推进。因此，借鉴西方的立法经验和理论成果制定土地整理法，明确土地整理的目标、原则和范围，界定土地整理的内容，构建土地整理程序，建立土地整理资金筹措与管理制度，界定土地整理中的违法责任，强化土地整理过程中的私权保护，形成科学有效的土地整理运行机制，藉此推进土地整理工作，是保护耕地资源，实现可持续发展战略对土地立法提出的诉求。

32、60;（三）完善土地价格法律制度，矫正扭曲的耕地价格 随着城市化的发展，耕地非农化是必然的趋势，然而在这一过程中耕地价格是决定非农化速度的一个关键性因素。土地价格作为基本的市场信号，具有调控土地利用结构，引导土地利用走向的功能。土地商品的特殊性和土地的多重属性决定了土地价格除了受到价格法的调整以外，还需受到土地价格法的规制。因此，各国的土地价格法律制度通常采用以统一价格法为基准、以土地价格法为特殊法的普通法与特殊法相结合的多层次价格法体系，而价格基本法仅规定土地价格法法律制度的共同性原则。 15 二十世纪九十年代，我国于国有土地非公益性建设用地领域建立了土地出让制度。为了确

33、保土地交易活动的顺利开展，国土资源部、国务院先后颁布了调整城镇国有土地价格关系的相关法规和规章。在这些法规、规章的引导下，城镇地价评估工作在全国全面启动，并逐步形成以基准地价和宗地地价为核心的城镇地价体系。然而，在乡土社会，由于立法对农村集体土地市场化运作的种种限制和对反映市场特点的价格机制的排斥，致使农村土地价格法律制度迟迟未被提上立法议程。迄今为止，国家仅针对农用地分等、定级和估价工作发布了农用地分等规程、农用地定级规程和农用地估价规程三个规程，作为行业标准。至于调整农用地价格关系的农用地估价制度、基准地价和标定地价公示制度、农用地价格申报制度等尚属空白。 令立法者始料未及的是，

34、伴随城市化浪潮的到来，农地市场化呈现出强劲的势头。目前，强劲的农地市场化趋势与农地价格立法的缺失形成了强烈的反差。法律制度的缺失严重制约了农地估价实践工作，以致农地作为重要的稀缺性资源，至今尚未形成完整的价格体系。由于农地法定估价原则的缺失、农用地地价体系的不完整性，以及国家规定土地征收补偿标准过低等原因，农地非农化现象日益加剧。 农用地价格评估是对农用地价值客观合理的估算和判定，科学合理的农地价格评定对于切实保护耕地资源和改革征地制度具有重要意义。众所周知，农地作为一种资源具有多种价值，例如净化空气、涵养水源、美化环境等价值。长期以来，人们对农用地价值的认识仅仅停留在单纯的经济价值

35、的基础上，忽视了农地所承载的粮食安全功能、社会保障功能、生态功能等功能。研究表明，人们普遍关注的和评估机构评估的经济价值只占到了农用地总价值的19%，其余的81%被忽视。 16 在经济社会可持续发展理论框架下，耕地对个人和社会所提供的全部价值应包括耕地的收益价格、农民的生存保障价格、耕地的国家粮食安全价格和生态安全价格，耕地价格应由这四部分的价格共同组成耕地资源综合权利价格。据此，当耕地发生用途改变转为建设用地时的收益价格，应按耕地资源综合权利价格予以补偿。根据最近出台物权法的规定，国家在征收集体所有的土地时,由用地单位给予集体以及农民足额补偿，补偿的范围包括土地补偿费、安置补助费、

36、地上附着物和青苗补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用。由此可见，农地在转为建设用地过程中并未对其所失去的全部价值进行补偿，其生态价值和粮食安全价值无法从补偿价格中得到体现。可见，在现行制度框架下，由政府制定的具有行政性的土地征收价格是低于土地真实价格的不完全价格。农地价格的严重扭曲，加速了农地非农化的趋势，助长了耕地的锐减和建设用地低成本扩张的趋势，导致农民这一弱势群体的利益被剥夺。因此，应根据土地的真实价值对土地征收价格予以修正。 农地扭曲的价格机制和土地价格立法的滞后性使得作为资源配置工具之一的土地价格不仅没有起到优化资源配置、保护耕地的作用，反而成为耕地大面积流失的一个重

37、要诱因。于是，完善土地价格立法，构建土地价格法律制度，将农村土地价格关系纳入价格法的调控视野，以完善的制度安排保障价格机制的运行已成为当务之急。 （四）改革土地税制，促进土地资源合理高效利用 土地税收作为国家宏观调控的基本手段，可以通过利益诱导机制影响投资者对土地利用方式的选择，引导土地利用走向，从而起到提高土地利用效率、降低耕地非农化的动因和优化耕地资源配置作用，最终达到保护耕地的目的。可以说，税收制度在耕地保护中具有直接的作用。因此，世界各国和我国台湾地区无不通过立法构建科学、合理的土地税收体系，以达到保护耕地资源，促进土地合理高效利用之目的。 保护耕地，不仅

38、要严格限制耕地转用行为，确保耕地总量，还应当提高存量建设用地的利用效率，从而减少闲置土地的数量，以降低耕地转用的动因。根据现行税制，我国有关耕地保护的税收制度不仅包括为保护耕地而特设的耕地占用税，还包括可以起到间接保护作用的城镇土地使用税、土地增值税三种，这三种税种基本形成了一个覆盖土地流转、取得、保有全过程的土地税收体系。 我国现行土地税收法律制度是伴随着经济体制改革的深入、商品经济的发展和市场经济的确立而逐步建立起来的。由于缺乏一贯的立法理念指导土地税收立法实践，我国土地税收法律体系存在立法层次低、课税依据不合理、计税方法欠科学、税制设计不合理等弊端。制度安排的缺陷不仅影响土地税

39、收的财政功能，而且导致其所隐含的促进土地有效利用的社会目标无从实现。于是，本着保护耕地，促进经济社会可持续发展的宗旨，改革与完善我国现行土地税收法律制度已经势在必行。 笔者认为我国的土地税制改革在借鉴其他国家和地区立法成果和实践经验，并结合我国国情的基础上，应从以下几方面着手进行： 1、改革耕地占用税和城镇土地使用税的计税依据。耕地占用税是对占用耕地从事非农建设的单位和个人征收的一次性税收。设置此税种的目的在于限制非农业建设占用耕地，控制乱占滥用耕地的行为。耕地占用税的开征曾一度扭转我国耕地保护失控的现象，起到了从源头上抑制耕地逐渐减少的趋势。就土地保有环节征收的城镇土地使

40、用税的启动则结束了我国长期延续的土地无偿使用制度，有助于激励人们节约用地，最大化发挥土地的效用。耕地占用税和城镇土地使用税均以土地的单位面积作为课税的依据，实行从量计征方式。从量计征的税制固然可按土地等级计征税额的方法来克服税负不公平的弊端，然而，随着工业化、城市化的迅速发展，土地价值不断飚升，土地税按面积从量计征的直接结果是割裂了日益增加的土地价值与税额之间的联系，致使税收缺乏弹性且税源不足。以耕地占用税为例，计税依据的制度安排不可避免地诱发了竟相抢占城乡结合部地区耕地的现象，且呈愈演愈烈之势。该税种不但不能发挥控制耕地转用行为的作用，反而形成了逆向调节。于是，抑制土地投机、促进土地合理利用

41、，以达保护耕地之土地税收功能便无法奏效。考察各国土地税制改革的演进轨迹，不难发现土地税的课税依据逐步由统一的面积税、差别面积税发展为现代的从价课征的土地税。这一税制改革走势对我国不无借鉴意义。笔者认为，一改传统从量计征方法，而采用以土地单位价值为课税标准应成为我国土地税制改革的一个基本走向，唯其如此，才能充分实现土地税收促进耕地保护、土地资源优化配置和合理利用，实现经济社会环境资源可持续发展的最终目标。 2借鉴台湾土地税制，开设空地税和荒地税，限制土地闲置行为。空地税是对城市土地经限制强制使用而逾期未使用者而征收的惩罚性税收，目的在于促进土地开发利用，抑制土地投机垄断，增加土地市场供

42、给。 17荒地税是对闲置的农业用地征收的惩罚性地价税，目的是促进农用土地尤其是耕地的有效利用，避免农用土地资源的闲置浪费，实现地尽其力的价值目标。显然，课征空地税和荒地税的政策意义大于财政意义。在土地资源日渐稀缺，房地产价值飚升的今天，任土地闲置荒芜的情形往往是基于土地持有者对土地的未来利用收益存在着某种过多的预期，这种预期对整个社会来说，无疑是造成了土地资源的极大浪费。空地税和荒地税的开征有助于抑制这种待价而沽，而不从事改良利用的投机行为，从而促进土地资源的合理流动，并使土地利用符合社会公共福利。 3、调整土地增值税，降低土地交易成本，鼓励土地合理流转。土地增值税是在土地交易环节就

43、土地增值部分课征的税收。土地增值税是为了抑制土地投机炒作行为，规范房地产市场，促进土地有效利用而课征。我国现行土地增值税实行超额累进税率，税负过重，且存在与所得税重复征税的现象。这种制度安排致使交易成本过于高昂，从而阻碍了土地的顺畅流转，导致土地闲置、浪费的现象日趋严重。保护耕地的根本出路在于解决建设用地的出路问题，为了盘活存量土地，消化利用闲置土地，笔者建议降低土地增值税税率，减轻税负。 三、协调路径之三：私法与公法的协调 土地资源的位置固定性、连绵性和质量差异性等自然特性，以及数量稀缺性、用途多样性等经济特征决定了在土地之上存在多种利益冲突。土地资源的生态价值、社会价值

44、与经济价值矛盾，以及土地资源保护的公益性与民事权利主体的个人利益之间的矛盾始终是不可逾越地客观存在。如何协调和平衡多种互相冲突的利益和价值，是私法和公法所共同面临的问题。 （一）中西方土地立法中公、私法关系的嬗变 在西欧，自罗马法至近代，物权法作为最基本的资源配置规则起到了合理配置土地权利，协调利益冲突的作用。进入19、20世纪以后，工业化、城市化带来的经济和科技的突飞猛进以及人口的快速聚集，引发了土地资源的毁损、生态环境的破坏等一系列严峻问题，于是土地利用冲突不再限于局部区域，而成为全社会的普遍问题。如斯一来，以保障私人土地权利静态安全为己任的传统物权法便受到可持续发展和

45、社会公共福利等理念的挑战。为了增进社会福利，因应社会情势，各国立法对不动产所有权的限制大大增强，如对土地所有权的内容增加了更多的义务，等等，不动产所有权的公法色彩日渐彰显。近现代对所有权的限制大多数限于不动产，极少涉及动产领域。就英美法而言，“议会的干预不断增加，几乎所有的干预皆与土地有关，就动产而言，财产法中有关动产的规定，几乎没有公共力量的影响。 18应该指出的是，虽然物权立法特别是不动产法呈现社会化、公法化的趋向，但是物权立法的社会化、公法化并未改变物权的私权品格和物权法的私法属性。无论在历史上任何时期，私法对公权力的排斥力始终是其内在性格。基于社会公共利益而对私法理念一定程度上的修正尚

46、可容忍 19，但为了防止公权力的过度扩张，私法要求保持其与公法的相对独立性，排斥对私权的侵犯。据此可知，20世纪出现的保护土地资源、维护生态平衡、规范控制土地利用等制度需求是物权法自身所无法涵摄的，各国关于土地利用大量公法规范的侵入定会使物权法乃至民法丧失其排斥公权力非法干预和介入的特定功能。有鉴于此，各国规范控制土地利用行为、调整不动产利用关系的法律便开始冲破了私法的藩篱，开始触及到公法领域。土地规划法、土地税收法、城市规划法、土地改良法等法律法规先后粉墨登场。这些法律法规从公法的维度出发，直接以公法手段干预私法领域，对土地权利的行使进行限制，如规定土地交易的最低限价，低于最低限价的交易无效

47、，这诚如学者所言，国家“为了促进土地有效率使用的公共利益，在有必要管制土地使用的情形下，基于公权力的行使，制订相关法律和行政法规，使土地的使用符合效率，增进全民福祉，是公权力的正当行使，有其正当化的理由”。 20 土地立法私法公法化的走向是立法者在人类工业文明空前发展所产生的土地资源非持续利用模式所导致的诸多利益冲突不断加剧的宏观背景下，通过立法协调私人利益和公共利益、局部利益和整体利益冲突的结果。土地规划法等土地法的出台意味着在土地利用领域，国家利用公权的介入打破了私权在土地分配中的绝对性，利用有形之手来矫正市场机制的内在缺陷，从而解决环境污染、土地流失和退化以及权利配置不合理等问

48、题。 西方土地立法私法公法化和公法私法化，公、私法从分野走向融合的演进轨迹昭示了土地的多元价值之于人类生存利益对立法产生的深刻影响。 追寻我国土地立法的发展脉络，依稀可见从公法为主到公私法并重的嬗变。由于土地市场化特别是农村土地市场化进程滞后于整个社会经济发展，我国立法迟迟未将土地物权制度以民事立法的形式固化下来。长期以来，由于实行土地公有制和高度集中的计划经济体制，我国侧重从国家干预的角度对土地关系进行公法调整，强调国家对土地资源的行政权利配置，而疏于对土地法律关系的私法规范。在法律规范设计上，土地法律规范主要是以禁止性和义务性规范为主，希望能够藉此实现土地立法保护土地资

49、源，规范土地利用的价值目标。土地既是自然资源，也是经济资源。自然资源涉及利用与保护，有明确的价值内涵；经济资源涉及效率配置与收益，意味着资源价值的市场实现。 21土地自然资源价值的实现有赖于公权力的运用，公法规范的控制和调整；土地经济资源价值的彰显借助于市场机制的运作和私法规范的调整。因此，仅仅借助于土地规划等公法手段，强制推行义务性、禁止性规范的实施，因为利益诱导机制的缺乏会使人们丧失了土地资源合理利用和保护的积极性，即缺乏内在激励机制。立法者和实务界人士深刻地认识到仅有公法规范的实施是远远不够的，还必须有公法与私法属性的物权法律制度的协同努力。物权法作为资源特别是不动产资源配置和利用的基本

50、规则，其关于资源归属和利用的制度安排将直接对资源环境产生重大影响，无论资源的合理分配还是资源的合理利用都是物权法的基本内容。 22所幸的是，市场经济体制改革的不断深入为土地物权法律制度的制定提供了制度土壤，工业化、城市化背景下土地制度改革的经验为土地物权法律制度的制定提供了立法素材。1990年5月19日国务院第55号令发布施行的城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例是在国家土地所有权条件下运用民事方法对土地利用流转进行探索的一部行政法规，虽然在内容上属于民事法规，但又采取了行政法的保护方法。随后，以此为标志的中国土地立法开始了建立私法的探索。 23融公法与私法于一体的相关土地法律法规先后出台。2

51、007年，物权法出台是我国在保护土地财产权问题上一次质的飞跃，具有里程碑意义，它标志着我国土地立法中私法与公法规范的失衡状况得到了调适，并向着协调、互动与共进的方向迈进。 总之，西方资本主义国家与中国的土地立法经历了不同的发展历程，但最终都呈现出一种共同的趋势，即在私法与公法调整、私益与公益保护之间寻求合理的平衡。 （二）中国未来土地立法中公、私法的协调 如前所述，晚近以来公法与私法的关系由泾渭分明朝着相互融合、相互渗透的方向发展，呈“公法私法化”和“私法公法化”的趋势，而它们的目的都是为了保护公共利益。 24土地的连绵性、位置的固定性和利用方式的不可逆性等特征使

52、得土地利用人的行为并不是孤立的，他利用土地的行为是整个社会生产的一部分，其土地利用往往影响邻居和整个社区，并且只要其土地利用对维持地区资源基础的生产力、价值或成本有副作用，那么他的活动就会成为集团和公众关注的事情。 25不难看出，土地利用存在私人之间的利益冲突，而且还会招致私人利益与公共利益的矛盾。当今，城市化浪潮的影响波及土地利用的各个角落，由土地利用引发的私人利益与社会公共利益冲突日渐凸现。缓解人地矛盾、私人利益和社会公共利益的矛盾的有效途径是充分地、合理地、节约地利用土地资源，发挥其效用的最大化。物权法在这一方面所起的作用无疑是巨大的。因为土地权利财产权的基于物权属性固有的排他性、支配性

53、等特征给予权利人长期而又稳定的预期，从而激励权利人有效利用土地资源，经济分析法学家认为，财产权的排他性是资源有效使用的必要条件。排他性越强，有效利用资源的诱因就越大。财产权的排他性与资源的使用效率成正比例关系。从理论上讲，“对财产权利的界定越清晰，市场机制对经济主体激励功能就越能发挥出来。因为在权利充分界定的条件下，任何人都不能没有代价地利用他人的资源获取收益，而只能充分利用自己的资源来改变自身的处境，他的资源将得到更有效的利用。” 26西方经济分析法学家波斯纳也在法律的经济分析中阐述：“对财产权的法律保护创造了有效率地使用资源的激励”，“只有通过在社会成员间划分对特定资源使用的排他权，才会产

54、生适当的激励”。 27可见，物权的排他性有助于避免土地利用中短期行为，甚至竭泽而渔的掠夺式经营现象，并因此造成土地资源的退化、生产能力的下降乃至衰竭和生态环境的恶化等恶性后果。 综上所述，具有私法属性的物权法在促进土地资源物尽其用、地尽其力等方面，其功效不可低估。应该指出的是，土地不仅涉及私人利益，而与社会公共利益攸关。当土地的占有和利用涉及公共利益时，以调整平等主体的土地利益关系为立法基点的私法规范则显得无能为力。于是需要国家以社会利益为本位，利用公法规范对土地的占有利用进行宏观干预，适度限制民事主体的土地权利，将民事主体对土地资源的利用自由限定在不损害公共利益的范围之内。在我国，

55、土地管理法、城市规划法等具有公法属性的法律先于物权法出台，这些公法规范“对一些基本的财产关系已有规定的，物权法只负有具体落实的职责，但无权作出相反的规定，因为各司其职是部门法存在的基本理由。公法规定的或许不当，那只能修改或废除公法，不能由物权法自作主张。” 28土地法中的公法规范确立的土地物权的基本原则应是物权法相关制度的构建基础，如土地管理法关于不动产财产权利的规定为物权法架构不动产物权体系奠定了基础，土地管理法关于土地所有权的规定，关于土地承包经营权和建设用地使用权两种不同形态的土地使用权规定等等，都为物权法厘清了物权体系的立法思路。此外，土地管理法致力于耕地保护的价值目标，“关于耕地强制

56、保护制度的规定，给土地物权的市场准入确定了合法的局限和标准”，29这也为我国物权法确定耕地和农田这两种特殊不动产的物权变动效力提供依据。2007年的物权法无论是在理念上还是在制度层面上无不体现出与土地管理法等公法的相互衔接和协调一致的立法思想，为在土地立法中公法和私法关系的协调树立了成功的典范。 为了实现土地的经济、生态等多元价值，物权法固然要与土地管理法等公法规范确立的相关制度相协调，私权固然要忍受社会对自己的权利在一定范围内的减损或限制，然而这种限制不是绝对的，而应被控制在一定“度”范围内。国家公权力天生具有扩张的倾向，尤其是在中国这一尚处于呼唤权利时代的国度里，政府以公共利益为

57、借口随意限制甚至损害私有财产权的情形时有发生。因此，应高度重视公共利益的无限扩张与公共权力的过度膨胀问题，以免招致公权对私权的侵蚀和威胁。如果国家采取措施干预公民私有财产权是实现公共利益所不可少的，那么这种干预应当是最低限度的。公权力对公民私有财产权的干预，只能发生在维护公共利益必要与必须的时候。30在对公权力进行规制时，特别要强调正当程序与司法救济的作用。正当程序与司法救济体现了以权利制约权力及以权力制约权力的基本精神，是实现个人利益与公共利益平衡的重要手段31  通过对中西方土地立法实践中公私法关系的历史演变轨迹的考察和公法与私法固有品格的解读，笔者的结论是我国未来土地立法中的私法制度应在公法框架下做出安排。基于土地制度的特殊属性，私法固然要与公法相协调，但公法对私权的限制必须是基于实现公共利益不可少的原因，并且控制在最低的限度范围内，“毕竟中国当前还处在一个呼唤权利的时代。32 注释:1 杨