农业转移人口宅基地退出机制研究.docx

1、农业转移人口宅基地退出机制研究张锐。傅东平2(1.广西大学公共管理学院，广西南宁530003；2,广西师范学院科研处，广西南宁530001)摘要农业转移人口宅基地退出是提高土地资源利用效率、实现城乡虚设用地增减挂钩、保障农民权益的关键逸择.而有效的宅基地退出机制是推进农业转移人口宅基地退出的重要保障.当前我国农业转移人口宅晟地退出目曲还面临着传统观念约束、地方政府职能措位、宅基地产权不明晰、退出意愿不强烈、补偿不合理等制约性因意，为了解决这些间题.必须构定宅冬地退出的就业保障机制、经济补偿机制和收回密罚机制同时宅基地建出机制设计运行还变要良好的制度保障。关键词农业转移人口；宅基地退出；机制设计

2、I制度保障中图分类号F301文献标识码A文章编号1002-5227(2014)06-0092-06收稿日期2014-08-26作者简介张蜕(1975)，男.湖北孝感人，广西大学公共管理学院副教授，研究方向为经济伦理学；停东平(1971-)，男.湖南浅县人，副教授.博士，研究方向为新型城镜化.,、导论2014年中央一号文件指出要完善农村宅基地管理制度，十八届三中全会也指出要以城带乡、统筹城乡发展。这些政策的实施都不可避免地涉及到宅基地退出问题。建立合理有效的宅基地退出机制对城乡用地资源节约集约使用、提高土地资源利用效率、改善农民生活条件、缩小城乡差距、实现城乡一体化至关重要。目前，安徽省人民政府

3、关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见提出带头试点建立宅基地退出补偿机制，此外，浙江、湖南、四川、宁夏等省区也对宅基地退出机制进行了不同程度的探索。农村宅基地退出是我国特有的土地制度背景下产生的概念，而国外目前针对土地的市场机制已经非常完善，研究重点主要集中在土地市场和农村居民点上。土地可以通过公开市场自由交易，但在交易过程中会发生市场失灵，造成土地利用的效率低卜，应该通过政府干预以弥补市场失灵。通过模式化的农村土地交易程序简化可以降低交易费用，促进农村土地交易市场健康发展。明确土地产权也能降低交易成本，实现土地生产要素的有效配置，形成规模经营，是提高农业生产力和农业投资的重要选择。波兰农

4、村居民点用地大址增加的主要原因是农用地减少，而农用地减少是由农业生产下降、土地立法权力下放、土地私人控制减弱造成的“。罗马、新德里等大城市由于城市不能提供足够的住房给大量:移民，导致移民从大土地所有者手中以较低价格在农业区附近购买大房子或在没有建筑许可条件下自助建造小住房。市场开放程度在乡村住宅流转与距离差异之间扮演重要角色，市场开放程度越高，农村住宅远距离流转比例增加越多X：。目前我国学者对宅基地退出的研究已经从多个方面展开，主要集中在宅基地退出的必要性、宅基地退出的难题、宅基地退出模式及影响因素、宅基地退出机制设计和宅基地退出补偿研究等方面。加快农村宅基地退出对于缓解城乡建设用地矛盾、保护

5、耕地资源、提高建设用地节约集约用地整体水平、统筹城乡生产生活生态空间、建设社会主义新农村至关重要建立农户宅基地退出机制有利于城市建设用地的供应，有利于促进农村剩余人口转移、有利于改善村居环境悠。我国当前宅基地退出还存在若诸多难题需要解决。宅基地退出过程中宅基地保障功能丧失，基于使用、收益及处分权的宅基地资产价值丧失，在宅基地实行福利性分配和无偿占用的利益驱动下.农民很难做到宅基地无偿退出。制度不完善、农民传统观念浓厚、退出机制缺失和监督管理工作乏力极大地阻碍了宅基地的退出目前宅基地退出面临的主要问题是宅基地分配制度缺陷、村庄规划和土地利用规划滞后、宅基地管理缺位、宅基地退出机制缺失，并且宅基地

6、退出机制缺失是最根本的问题:祯。宅基地退出面临着4个两难问题：整村推进还是零星搬迁、先拆后建还是先建后拆、节约指标留在农村还是卖到城市、旧宅基地复垦为耕地还是因地制宜国内学者对宅基地退出模式定义不尽相同。宅基地退出有5种典型模式：农户异地建新后自发退出并复垦老宅基地、农户自愿退出废弃或闲置宅基地政府无偿实施复垦、城乡建设用地增减挂钩中引导农户集中居住腾退老宅基地、农村危房改造限额用地腾退多余宅基地和生态移民搬迁腾退老宅基地"幻。农村宅基地退出模式有4种：城镇化村庄改造模式、村庄内部改造模式、整体搬迁改造模式和中心村建设模式对宅基地退出影响因素的研究大多集中在实证研究层面。基于Logi

7、sticZ1元回归模型，以河北省为例进行分析，家庭成员结构、工作稳定程度、非农收入比、家庭成员参保情况以及从众心理对宅基地退出有显著影响力入基于重庆市开县357份农民工调查问卷研究得出农民工退出宅基地主要受宅基地保障功能、经济补偿期望值、家庭经济收入状况、技能培训状况、家庭赡养人口等因素的影响板。基于重庆市“两翼”地区1012农户的调查，农民年龄和受教育程度、家庭收入情况、家庭需赡养老人数址、宅基地退出补偿方式多样性对宅基地退出有正向影响，而家庭成员务工工作变换频率、家庭需抚并子女数量、现有住房面积、宅基地面积对宅基地退出有负向影响购。国内学者对宅基地退出机制设计和建立也有所涉及。农村宅基地退

8、出机制建立的前提条件是保障农户宅基地合法权益、不增加合法占用宅基地农户经济负担，重点在于建立宅基地收网补偿制度，健全宅基地整理、置换、夏垦机制，健全农村住房保障体系，实现宅基地有偿使用制度5】。建立宅基地退出机制的根本思路是建立农户主动退出的激励机制和补偿机制，形成宅基地主动退出需求，推动农户主动退出现有宅基地。对宅基地补偿测算、补偿标准、补偿方式、补偿机制的研究均已经涉足。参考土地征收补偿的内容和计算方法，将从住房保障功能、生产要素功能和未来不确定性期权价值三个方面对宅基地价值进行测算，最终确定宅基地退出补偿金额如。对宅基地补偿标准的研究主要分为两种观点。政府只需要对宅基地流转者的建筑物进行

9、补偿，不需要对宅基地进行补偿，因为农户是无偿取得宅基地的宅基地补偿应该按照房地分离的原则进行补偿，房屋补偿收益归房屋所有人或其他权利人所有，宅基地补偿收益应该在村民之间均衡配置L宅基地退出经济补偿一般采取货币补偿、产权置换等方式进行。宅基地退出补偿方式可以分为3种：实物补偿、货币补偿和建设性补偿（。学者们对宅基地退出补偿机制的研究大多都集中在建立宅基地有偿退出机制。农户退出宅基地后获得政府补贴，或获得进入城镇购买经济适用房、公租房、保障房的优惠以及城市医保、社保的优惠23】。对农民退出宅基地进行补偿时，不仅需要考虑宅基地的住房保障功能，更需要考虑宅基地的经济收益功能，补偿标准应该以保护农民合法

10、利益为出发点，遵循市场价值对农民进行补偿I"。综合现有的文献资料.学者们对宅基地退出的研究涉及面非常广.对宅基地退出可行性和必要性、退出难点、退出模式、退出影响因素、退出机制、退出补偿、政策建议均有所研究，并取得了一定的成效，为后续学者深入研究奠定了基础，但研究也存在一些不足之处。首先，对宅基地退出影响因素的研究差异较大,还没有形成统一、规范的指标体系；其次，对宅基地退出机制的研究还不够具体，大多停留在宏观层面的机制设计上；最后，学者们大多从政府角度或城市发展角度分析宅基地退出，从保护农民权益方面研究很少。因此.本文希望从宅基地退出制约性因素出发，具体探讨宅基地退出机制设计，最后提出

11、宅基地退出的制度保障。二、农业转移人口宅基地退出的制约性因素（一）传统观念约束当前农业转移人口不愿意退出宅基地受传统观念影响太深，大多农户把宅基地当作一种祖业进行传承，更偏向于宅基地属于私人财产，产生对宅基地的依赖，不愿意进行宅基地退出。农业转移人口迁移到城镇后造成农村宅基地大量闲置，但许多农户宁愿闲置宅基地也不愿他人使用。同时,受传统文化思想观念的影响，许多农户也不愿意使用或购买他人的宅基地。（二）宅基地产权不明晰我国法律规定宅基地所有权集体所有指的是是三级农民集体所有，但宅基地所有权的主体并没有明确界定。宅基地属乡镇农民集体所有，由乡镇农民集体经济组织进行经营管理；宅基地属村组集体所有，由

12、村民小组进行经营管理；宅基地属农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会进行经营管理我国法律没有明确区分每一级农民集体享有的宅基地所有权，由此造成产权混乱，引发大虽的产权纠纷，阻碍了宅基地退出。目前我国宅基地产权权能并不完善，法律明确规定宅基地所有权归农村集体经济组织所有，农民依法对集体所有土地享有占用和使用的权利，但并没有规定农民享有宅基地收益权，由此导致农民退出宅基地缺乏后续的生活保障，不利于农户自愿退出宅基地。（三）地方政府职能错位在我国宅基地退出过程中，地方政府本应该粉演提供服务的角色，而不应该享有收益的权利。然而在现实宅基地退出中，地方政府广泛参与宅基地退出收益分配过程，赚取了大量的

13、土地出让收益，其扮演的更多的是经纪人的角色，土地财政已经成为地方政府获取收入的最重要来源。由于我国宅基地退出过程以行政力量为主，农民利益损失无法得到有效表达和保护。因此，地方政府往往对农村宅基地进行强行征用，给予农民少虽的经济补偿，以极低的成本获取大量的宅基地，通过宅基地的复垦转化为城市建设用地指标，经过一级土地市场的交易获得巨额的土地出让收益，而享有宅基地使用权的农业转移人口却无法获得应有的经济补偿，极不利于宅基地的退出进程。（四）宅基地退出意愿不强烈我国宅基地的取得是基于农户的特殊身份而无偿取得的，同时农户对宅基地享有使用无期限性、占用无留置成本性，同时超标的宅基地不用受到法律惩罚，农民容

14、易滋生出“不占白不占”、“尽鱼多占”的心理，进而倾向于尽可能多占用宅基地，无法实现土地节约集约使用，不利于提高土地资源利用效率。同时我国缺乏宅基地退出有效的机制，针对农业转移人口的城市公共服务和社会保障严重不足，农民工市民化后出现诸多的后续生活保障问题。因此，许多农户虽然都进城务工但都不愿意放弃农村宅基地，同时，城市物价水平的日益提升、城市房价的大幅上涨，许多农户出于城市生活的担心而选择继续保留农村宅基地以获得保障，由此导致农业转移人口宅基地退出意愿严重不足。（五）宅基地退出补偿不合理我国目前针对农村宅基地的退出补偿方法是在政府主导下进行的，而作为宅基地所有权人和使用权人的农村集体经济组织和农

15、户的意愿没有得到充分考虑。在宅墓地退出补偿标准方面，对于减少宅基地，补偿标准按照宅基地退出面积采用国家征用土地的标准进行补偿；对于拆迁住房，补偿标准按照住房拆迁标准进行补偿或进行等面积置换”2）。政府出于公共建设目的往往以较低的价格对农村宅基地进行征用，而政府将宅基地转化为城市建设指标后将获得巨额土地收益，往往城市建设用地价格与农村宅基地征用价格之间的价差相差数十倍之多，并且政府承诺给予农户合适的补偿也远远低于农民的心理预期，由此农户容易产生得不偿失的心理，从而不愿意退出宅基地。对农村集体土地上房屋拆迁补偿标准我国法律并没有明确的规定，但如果按照土地管理法规定的地上附着物标准进行补偿，往往出现

16、补偿标准过低的情况，不利于调动农户退出宅基地的积极性。三、农业转移人口宅基地退出的具体机制设计建立宅基地退出机制的目的在于提高农村土地利用效率，提升土地集约利用水平，缓解城市建设用地紧张局面，实现城乡建设用地增减挂钩。宅基地退出机制设计的基本思路是农业转移人口退出宅基地后生活水平至少不低于继续保留宅基地的生活水平。针对目前我国农村宅基地退出存在的一些制约性因素，本文将从三个方向进行宅基地退出机制的探讨。（一）就业保障机制就业保障机制是针对自愿退出农村宅基地的农业转移人口而建立的。农户选择自愿退出宅基地意味着其农村集体经济组织成员的特殊身份已经消失，不再享有宅基地使用权，不得从事农业相关生产活动

17、，所以宅基地退出必须考虑农户退出宅基地之后的后续就业和保障情况。农民本身就处于弱势地位，利益表达机制并不完善,许多农民宅基地退出后遭受利益损失也无法得到有效的维护。建立健全就业保障机制是保障农民生活的必然要求，也是农户宅基地退出的前提条件。完善农民退出宅基地后进城就业制度，将农民纳入城销就业体系，政府也应该积极搭建农民就业平台.积极发展适合农民的产业，积极为进城农民提供就业岗位，解决农民进城后的就业难题。社会保障制度直接关系到农民城市工作生活的归属感，将农民纳入城市社会保障体系，积极完善农民进城后的医疗、卫生、养老等保障，建立城市最低生活保障.破除农民城市就业生活的后顾之忧，促使退出农民苴正安

18、心落户城市。（二）经济补偿机制经济补偿机制是针对城镇就业并定居城镇的农业转移人口退出闲置宅基地而构建的。此时农民选择退出宅基地后农村集体经济组织成员的身份并没有丧失，继续持有宅基地使用权，继续享有相关的政策优惠。农民作为理性经济人，只有宅基地退出后预期收益大于预期成本时才会选择退出宅基地。同时，宅基地退出补偿标准制定也应该合理，补偿标准定得太高将超出政府的支付能力，补偿标准定得太低又无法达到农民的心理预期。宅基地退出的经济补偿可以采用货币补偿、宅基地换房、宅基地换社保等方式。对于退出宅基地后进城无住房的农户，可以按照规定的冥换标准换取城市的一套房屋，农民进入城市房屋居住，同时按照“多退少补”的

19、原则妥善解决农民补偿问题；对于退出宅基地后进城有住房的农户，一方面可以通过相互协商或补偿标准将宅基地转让给本集体组织成员或地方政府，农户获得相应的经济补偿；另一方面，在尊重宅基地使用权人合法权益的基础上，通过用宅基地换社保、换住房补贴、换养老生活补助等方式鼓励农户退出闲置的宅基地。（三）收回惩罚机制收回惩罚机制是针对非法超标占用多处宅基地的农业转移人口而设计的。中华人民共和国土地管理法规定，农村村民每一户只能申请拥有一处住宅用地，并且其面积不得超过省、自治区和直辖市规定的面积标准。我国宅基地取得的无偿性使得“一户多宅”、“一人一宅”的现象屡见不鲜.解决此类问题的方法原则上可以无偿收回超标的宅基

20、地，甚至采取惩罚性使用制度，更严重的做法是政府进行强制性拆除。对于合法取得且面积达标的宅基地退出农广，继续采用原有的补偿或置换方式；对于合法取得但面积超标的宅基地退出农户（包括因赠与、继承等方式获得的宅基地），农村集体经济组织或地方政府可以出于公共目的对超标的宅基地进行无偿收回，也可以对超标的宅基地使用较高的惩罚性收费制度，促使农户退出超标宅基地；对于因种种原因非法取得的超标宅基地，采取高额的惩罚性使用费用政策，使农户因经济压力而退出非法占用的宅基地，如果高额惩罚性费用无法取得实际效果，采取强制性拆除这一极为严厉的做法。四、农业转移人口宅基地退出的制度保障（一）改革现有宅基地审批制度，以村集体

21、经济组织为主，以各级政府为辅我国现行的农村宅基地审批制度实行的是村民申请后由村集体、乡镇、县市三级政府逐级审批制度。符合条件的农民提出农村宅基地申请，由村集体经济组织讨论通过后上报给乡镇政府，乡镇政府审核宅基地申请是否符合村庄规划、城镇规划、土地利用规划后再上报给县市政府，由县市政府决定农民是否通过宅基地申请。现行的宅基地审批制度审批程序复杂、审批周期长、审批透明性差等缺陷造成我国农村经常出现“少批多建”、“未批先建”、“多占少批”等问题。因此，必须改革现有的宅基地审批制度，充分尊重农村集体经济组织权利主体地位.县市政府退出宅基地申请最终决定权的地位，建立起以村集体经济组织审核为主，各级政府审

22、核为辅的新型审核制度。村集体经济组织享有宅基地申请的决定权，乡镇政府作为我国农村的基层政府组织，负责村庄总体建设规划和乡镇总体土地利用规划，扮演着科学规划的角色，县市政府则应由原来的决定者转变为监督者，确保宅基地得到合理有效使用。（二）明确宅基地产权制度，确立农民宅基地退出的主体地位农民选择退出宅基地取决于预期收益大于预期成本，实现这一目标的关键在于必须明确农民在宅基地退出收益中扮演着主体地位，而这种主体地位的确立又需要明确的宅基地产权制度作为保障。当前我国宅基地产权制度界定不清，既不利于宅基地资源的有效配置，也不利于农民合法权益的保护。明确宅基地产权制度是实现宅基地退出的重要前提条件，确立农

23、民宅基地退出的主体地位是明确宅基地产权制度的有效保障。宅基地产权制度的具体设计方法是村集体经济组织享有宅基地所有权，同时享有宅基地的规划权和监督权，村集体经济组织有权对农民宅基地使用行为进行约束和监督；农民享有宅基地的永久使用权，承认农民的主体地位就是要明确宅基地的使用权、占有权、收益权、转移权都归农民所有购。根据这种宅基地产权制度，宅基地在村集体经济组织之间转移时，由于所有权未发生变化.故收益全部归农民所有；当宅基地转化为国有用地转让时，所有权发生变化，故收益归村集体和农民共同所有，但农民应该占收益中的主体部分。(三) 探索推行宅基地有偿使用制度，推动农民退出非法超标宅基地有偿使用制度是针对

24、超标占用宅基地或非法获取宅基地而建立的，探索推行宅基地有偿使用制度的目的在于增加农民保留宅基地的成本，使宅基地预期成本高于预期收益.给农民形成经济压力，从而推动宅基地推出。目前国内对探索宅基地有偿使用退出制度进行了积极的探索，南京市委市政府公布的关于全面深化农村综合改革、加快城乡发展一体化发展的意见提出要探索农村宅基地有偿退出机制，严格落实一户一宅政策；杭州市政府出台的关于进一步加强农村宅基地管理切实维护农民合法权益的意见吸收了淳安千岛湖镇宅基地有偿使用、有偿退出的良好经验，指出各县市可选择有条件的地区开展宅基地有偿使用试点。建立宅基地有偿使用制度的关键之处在于宅基地有偿使用费用标准的制定是否

25、合理，如果标准制定的太低，无法对农民形成经济床力，退出宅基地的积极性降低；如果标准制定的太高，乂容易对农民的权益造成侵害，不利于宅基地的退出。合理有效的宅基地的有偿使用费用标准，有利于农村宅基地的规范使用，提高宅基地利用效率，从而助推农民退出非法超标宅基地。(四) 有序放开宅基地流转制度，为农民退出宅基地提供有利平台随着城镇化进程的不断推进，农村转移人口纷纷向城市转移，由此催生出对城市建设用地的大量需求，而我国城市建设用地指标是有限的，因此，农村宅基地成为城市用地计划的重要选择。我国土地管理法等法律法规明确限制宅基地流转，禁止城镇居民购买农村宅基地，禁止将宅基地出售给其他集体经济组织成员或城镇

26、居民。宅基地流转制度的限制造成农村宅基地的大房闲置，“一户多宅”、“小产权房”等问题普遍出现。解决这一现象，必须放开宅基地流转制度的限制，允许农村宅基地上市交易，允许其他集体经济成员或城镇居民进行购买，有利于农村宅基地资源的集约化使用，有利于城乡建设用地的增减挂钩，是改善农民生活水平、缩小城乡差距、推进城镇化进程的关键选择。宅基地流转制度的实施增加了农民的财产性收入，提高了非农业收入在家庭总收入中的占比，弱化了农民对宅基地的依赖程度，为农户退出宅基地奠定了良好的基础。参考文献1 Macmillan«I).C.AnEconomicCaseforLandReform.LandUsePol

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