对集体林权制度改革及金融支持问题的研究

1、对集体林权制度改革与金融支持问题的研究基于甘肃省天水市的调查摘要：集体林权制度改革是农村基本经营制度的又一次深刻变革。本文通过对甘肃省天水市集体林权制度改革情况及金融支持情况的调研，分析改革制约因素及金融服务集体林权制度改革的难题，提出相关对策建议。关键词：集体林权制度改革 金融支持 研究集体林权制度改革是党中央、国务院深化农村改革的又一重大战略决策，是农村基本经营制度的又一深刻变革。改革的核心意义在于确认和落实了农民对集体山林的各项权益，通过明晰所有权、放活经营权、落实处置权、确保收益权以及推进减免林业税费等配套改革，能有效提高林农经营山林的经济收入，切实保障农民的林地权利。通过对天水市集体

2、林权制度改革进展情况与金融支持情况的调研，笔者认为当前集体林权制度改革实践中仍然存在一些亟待解决的问题。一、 天水市集体林权改革概况天水市现有林地总面积958.3万亩，森林覆盖率为30.2%，其中林地647.5万亩，疏林地26.84万亩，灌木林地61.85万亩，未成林造林地171.47万亩，宜林荒山62.38万亩，其他77.1万亩。在现有林地中，集体林地有345.07万亩，列入林改范围集体林地均为国家重点公益林地和村级集体经营地方公益林地。中共中央国务院关于推进集体林权制度改革的意见下发后，天水市政府出台了关于深化集体林权制度改革加快林产业发展的意见，明确自2009年10月份起，用两年时间实现

3、“山有其主，主有其权，权有其责，责有其利”的目标，建立“产权归属清晰，经营主体到位，责权划分明确，利益保障严格，流转顺畅规范，监管服务有效”的现代林业产权制度，实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。止2010年3月，全市已完成确权到户面积121.57万亩，占试点改革任务337.14万亩的36.06%，完成确权到户户数3790户。从集体林权制度改革的模式上看，主要有以下六种：一是家庭承包经营模式。凡适宜家庭承包经营的集体林地，都要实行家庭承包经营，试点县大多数乡镇和村组采取了这种承包模式，完成林改面积42.72万亩，占林改总面积的77.26%。二是联户合作经营模式。对林权状况复杂，群

4、众意见难以统一，落实独户承包确有困难的，实行联户合作经营并确权到户。三是有偿承包经营模式。对林木状况良好、价值较高的林地，实行有偿承包。四是集体股份合作经营模式。对林木价值较高，分户承包确有难度，采取集体股份合作经营的承包模式。五是集体统一经营模式。对不宜实行家庭承包经营的林地，可采取集体统一经营模式。六是稳定承包关系模式。对原林地实行“三定”以来划定的自留山由农户长期无偿使用；对德援造林等重点生态工程项目已落实到户经营的，按法律规定认定确权。总体上看，天水市集体林权改革起步较晚，但仍然取得了阶段性的成效。一是改革的社会效益初显。林权制度改革是把农村尚处于闲置状态的大面积宜林荒山资源挖掘出来，

5、分给农民一份长期可靠的生产资料，农民直接享受国家的惠林政策，促进林业升值和林产品开发，激活了农村生产要素，提高了市场配置林业资源的能力。二是推动了农村产业结构调整。通过集体林权制度改革，大力调整了产业结构，积极实施农业产业化经营，已完成苹果、核桃等经济林定植12.77万亩，实现了由用材林向经济林的根本转变，实现了全市农、林、牧业的协调发展和集约化经营。三是促进了生态文明建设。通过林权制度改革，实现了“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标，进一步激发了农民护林、爱林、造林的积极性，为打造天水后花园和天水市最佳易居环境奠定了良好的生态环境，促进了生态文明建设。四是金融投资的示范带动效应迅

6、速显现。止2010年3月末，全市林业贷款余额为6026万元，其中，林农联保贷款余额2500万元，林农小额信用贷款余额3526万元，金融机构通过增加对林业的信贷投入，使林农和林业企业的有效融资需求得到基本满足。同时，激发了林农和社会各个方面投入林业的积极性，社会投入林业的资金额度不断加大，促进了林业集约经营水平的稳步提高。由于资金有了保障，林农企业形成了敢于先从负债经营到高投入，再到高产出、高回报的良性的经营管理循环，有利于林改后资金流、技术流、信息流向林业集聚。二、制约金融支持集体林权制度改革的主要问题（一）林权抵押贷款发展尚存在较大的制约因素。金融支持集体林权改革所涉及到的核心问题之一就是通

7、过确权实现林业资源的流转和变现，由于林改政策措施不配套，制约着林权抵押贷款的发展。主要有以下几点：一是确权难。林权抵押贷款的首要问题是对林权进行价值评估，但天水市缺乏专业的森林资源资产评估机构和人员，也没有相应的社会中介评估机构，现有的会计师事务所、审计师事务所没有开展这方面业务的资质和经验；二是抵押难。未形成规范的林权贷款抵押登记管理制度，林权抵押过程中的操作程序不明确，尚未建立统一的林权抵押登记评估程序；三是流转难。尚未建立林权交易中心，对林权的收益权及未来收益权在投融资中的抵押担保没有做出科学合理的评估，影响林业资源的流转。（二）贷款期限短，金融机构参与面小。一般来说，林木的生产周期比较

8、长，一般成材需要7年以上，与之相匹配，种植贷款应主要以中长期贷款为主，而林产品加工周期相对较短，林产品加工、流通等贷款应主要以短期为主。但是，金融机构出于对风险的考虑，对林业种植贷款的期限并没有与林木的生长周期相匹配，到目前为止各金融机构发放的林业贷款全部是短期贷款。从经办金融机构看，办理林业贷款的金融机构主要是农村合作金融机构和县区农业银行，其中，农村合作金融机构林业贷款余额4526万元，占全部林业贷款余额的75.11%。林业贷款品种相对单一，信贷规模较小，难以满足林农和企业的融资需要。（三）森林保险尚未跟进，信贷风险扩大。林木生长期限长这一自然属性，加大了其在成长期遭遇自然灾害、病虫害等风

9、险的概率，一旦发生大的灾害，林农权益和抵押贷款权益得不到保障。目前试办的只有森林火灾保险和有害生物保险两种险种，对森林危害较大的洪涝、干旱、冰冻、泥石流及山体滑坡等自然灾害没有开发保险产品。一方面，抵押物林木难以管理，只能在林农的种植管理下，风险不可控，林木资源尚不能参加保险。另一方面，商业性保险不能享受到上级财政补贴的优惠，政策性农业保险也没有将林业保险纳入其扶持范围。（四）财政配套资金短缺，林改后的投融资体系尚未建立。由于天水市财政十分困难，林改经费较为紧张，森林生态效益补偿基金县级自筹部分很难筹集，这对林改的进度和林改后的管护工作有一定的影响。全市尚未建立林权交易中心，对林权的收益权及未

10、来收益权在投融资中的抵押担保没有做出科学合理的评估，使林权改革在农村投融资体系建设的作用发挥不明显。 三、加强金融支持集体林权制度改革的几点建议（一）创新贷款方式，为林业提供全方位金融支持。一是根据广大林农资金需要特点，通过发放信用贷款、信用证、惠农卡等方式建立面向林农的小额贷款扶持机制。二是通过依法有效评估，统一协调林权抵押贷款登记，规范相关操作程序和收费标准，建立现代化的计算机登记网络，完整记录林木及林权抵押贷款的详细情况等措施，大力开办林权抵押贷款业务，促进林业的产业化发展。三是根据林业生产的特点合理确定贷款期限。对用于生活和非营林的贷款期限可设计为12年；对低产林改造贷款，因中途就有抚

11、育性采伐收入，期限可设计为35年；对周期在20年以上的用材林，期限可设计为1015年。通过贷款期限的合理确定，真正起到扶持林业发展和生态环境改善的作用。四是进一步落实利率优惠政策。对有抵押、风险小的林业贷款实行基准利率甚至下浮，减轻林业企业和林农负担。五是适当下放贷款审批权限，减少审批环节，简化贷款手续。对于5万元以下的小额林权抵押贷款，可以只登记，不需要评估和加入保险，授权基层金融部门可以直接办理。六是人民银行要加大对地方金融机构的扶持力度，对林业贷款发放比例高的农村信用社等县域存款类法人金融机构，可根据其对林业信贷投放的合理需求，通过增加再贷款、适当延长再贷款期限等方式提供流动性支持。 （

12、二）大力发展林业保险。一是按照“全覆盖、低保费、高保额”的要求，将林业保险纳入政策性农业保险范围，丰富林业保险品种，加大补贴水平和补偿力度，提高林农投保率和森林保险覆盖率，探索引入全乡、全村联片投保机制，以降低保险公司和理赔认定的难度。二是各商业保险公司要主动开展林业保险业务，开发针对洪涝、干旱、冰冻、泥石流及山体滑坡等自然灾害和偷盗等损失的林业保险产品，覆盖林业产业的各类风险损失。三是降低保险费率，提高保障理赔金额。建议按照本辖区近年森林实际损失测算出均值，作为确定保险费率的依据，降低保险费率。同时按林业生产成本，合理确定保险理赔费金额，真正发挥保险保障、降低林业风险的作用，调动林业企业和林

13、农投保的积极性。四是设立林业风险准备金，降低林业风险，充分调动农民参保积极性，扩大保险覆盖面。（三）加强对集体林权改革的财政支持。中央和地方财政要建立林木良种优质种苗补贴、造林成本补贴制度，加大对农民的直接补贴力度，特别要加大对西部干旱缺水等地区宜林荒山荒地造林的财政补贴，增加林业产业化专项资金，扶持特色林业产业。财政应注资建立林业贷款担保公司，由担保公司按照市场运作原则，参与林业贷款的担保与反担保工作，以降低林农贷款担保难问题，同时，探索成立“民办、民管、民监督”的民营担保公司，由担保公司为林业贷款提供担保，提高林业贷款项目的市场化运作水平。建议设立林业产业发展风险准备金，由市政府从本级财政

14、年度预算中安排部分资金设立林业产业发展风险准备金，为银行贷款提供偿债资金保证。实行税收优惠政策，税务部门对金融机构开展的小额林权抵押贷款业务营业收入应免收营业税，对担保中介机构开展的小额林权抵押贷款担保业务应实行税收减免优惠政策。（四）加快建立林业投融资体系建设。地方政府要加快建立林业交易中心，为林业投融资体系建设创造条件，出台森林资源登记、评估的收费管理制度和办法，尽可能地降低收费费率，根据林木生长期限长的特点延长评估期限，对在抵押贷款期间所抵押的林木，未经抵押权人同意不予发放采伐许可证、不予办理林木所有权转让变更手续。贷款到期时，要积极协助金融机构做好抵押权的处置工作。金融机构要大力推进林业小额贷款业务的开展，积极探索金融机构+担保公司+林户、金融机构+龙头企业+林户、林农联保等到多种贷款模式，增加林业经营者的融资渠道。同时，建议设立贷款互保金，获得贷款的林业中小企业需按贷款额的20缴纳贷款互保金，在委托贷款行开立贷款互保金专户，为借款人(林业中小企业)提供质押担保。（五）大力发展林业合作经济组织，提高农民参与林改的积极性。积极引导农民在自愿的基础上，以资金、技术和亲情、友情为纽带，组建成新型林业合作经济组织和林业经营实体，积极开展多种经营方式，建立健全林业造、管