公共服务的选择困境及其治理省略广州市环卫服务承包实践观察

1、第 25 卷第 4 期2013 年 8 月行政学院学报Journal of Guangdong Institute of Public AdministrationVol. 25 No. 4Aug. 2013公共服务供给问题二篇 ( 之二)公共服务合同的选择困境及其治理基于广州市环卫服务合同承包的实践观察( 广州行政学院，510070)广州摘要: 地方在公共服务合同承包时常常因承包企业、合同规则、合同周期的选择陷于困境。从理论上分析选择困境产生的，主要在于信息不对称、不确定性和短期合作行为导致的 “逆向选择”行为。由此应优化公共服务合同的选择机制，包括信息披露机制、竞争机制以及合作机制。: 公

2、共服务合同; 选择; 治理号:D63 31 文献标识码: A 文章编号: 1008 4533 ( 2013) 04 0012 06伴随着市场化的深入与职能转变，越来越多的地方选择合同承包作为公共服务供给的主要机制。然而，在选择公共服务合同时并不顺利，常常因为承包企业、合同规则、合同周期的选择而陷于困境。公共服务合同承包的最大是: 如何在既有体制所限定的选择范围内追求效率和公平的双重价值，以及如何公共服务和市场的特点，激励和市场化合同的实施。本文将以广州市环卫服务市场化实践为落脚点，着重探讨公共服务合同承包中 所遭遇的选择困境及其治理。一、公共服务合同的选择问题广州市环卫服务领域的市场化始于 1

3、995 年，至今已有十多年的历史。过去由大包大揽的作业模式基本上被以企业生产服务，与居民负责监督的新的模式取代。经过地方多年的市场培育，广州市环卫市场从无到有，从少到多。环卫服务作业市场属于无形市场，卫服务经营企业 ( 卖方) 利( 买方) 提供城市道路的清扫、保、处理、利用以及环卫基础设施的建其商品交换主要是通过招标采购的形式进行。在这个市场用的物资、技术、设备及劳动，通过向居民、洁，生活、粪便、医疗和渣土的收集、设、运行管理、维护等服务内容，满足城市建设和居民的生活需要，完成商品 ( 环卫服务) 着多方面的决策，其中对承包企业的选择、合同交换。1部门在订立公共服务合同时，规则的选择以及承包

4、期的选择常常在实践中遭遇困境。合同承包企业的选择困境。长期以来，环卫服务都是采取直接生产的方式，环卫服1.收稿日期:基金项目: 作者简介:201303 01科学基金青年项目基于产权结构与利益群体的城市治理模式创新研究( 编号: 12CZZ035) 。( 1980) ，女，江西瑞昌人，广州行政学院公共管理教研部副教授，管理学博士，研究方向为公共服务与地方治理。12务机构大多是事业编制，经费依靠财政拨付，市场中的环卫企业不仅数量少、规模小，而且不齐。多年的市场化发展并没有从根本上提升环卫服务市场的发育水平，环卫企业总体上仍然处公布的数据，于 “低质量、低标准、低水平” 的三低发展阶段。据广州市环卫

5、行业目前全市有各类清洁公司 700 多家，其中在行业登记的 562 家，这 562 家中属于 A 级企业的仅有 34 家，属于 B 级企业的有 90 家，属于 C 级企业的有 388 家，属于其他会员的有 50家。2而在这 34 家 A 级资质的企业中，可供选择的服务质量较好的环卫企业仅有 10 多家。这种总体规模偏小、实力较弱的行业整体状况导致在确立环卫服务的市场准入方面无法抬高门槛，很多时候几乎不设置任何只是为了能够有足够数量的环卫企业应标。由此大小企业都可以自由进入这一市场，结果就是在竞争中一些规模大、实力强、信誉好的大企业往往由于报价被规模小、信誉差的小企业取代。而这本非部门的初衷，而

6、是在整体行业水平低下、的承包费用偏低的状况下不得已的选择。与此同时，行业的普遍低水平也制约了对企业的高标准和严要求。从广州市整体的环卫企业经营状况看，不论是环卫作业的机械化水平，还是处理和污染防治的技术含量，还是环卫工人消化和应用新技术、新工艺的能力、以及环卫企业的规划化经营能力和科学管理方法都无法全面达到的需求。这也就使得难以执行对于不达标欲 “罢” 不能。最企业的惩戒措施。在事后的行动中，小企业不断发生道德风险，令地方后，就是环卫企业的区域性特征也制约了选择。如在广州市比较有影响的、比较的车市环卫机械设备厂不仅承包了 DS 区市容环卫局环卫车队，而且还取得了两个区环卫队和两个区部分机械清扫

7、作业的承包经营权，年产值达几千万元，堪称是国内环卫企业的领头 羊。但是 “领头羊” 充其量也就这么大的规模，而且它们仅仅承担了各自区域的环卫作业任务， 实力不强，市场开拓能力弱。3合同规则的选择困境。市容市貌就像是城市的一张脸，环卫工作是 “面子工程”，正是环2.卫工作的这种特殊性决定了无论对于哪一项工作的现场检查都自然而然地牵涉到环卫工作，其频率上具有典型的多发性，导致执行过程中经常变更，使订立合同时签订的静态条款频频失效， 生城市;承担高额的合同变更成本。调研反映，由于 “创卫”、“”(“创卫” 指争创卫” 指争创文明城市) 以及亚运保障等各种政治性要求而带来的各种突击性检“查任务使得保洁

8、检查具有典型的不确定性，不论白天、黑夜， 配合市、区布置的临时性、阶段性任务 ( 会检、突击整治、想来检查就下来检查。而为了活动等) ，各个街道办的经常处于高度动员的状态，正如 A 区 CG 街街道办所言: “尤其是市检期间他喜欢什么时候来检查就什么时候来检查，也不管你与企业签订合同是多少个小时保洁的，是签的 24 小时还是 16 小时，哪怕半夜三更他们都会过来检查，去看内街巷的保洁工作。” 根据调研情况反映，合同订立的保洁标准一般主马路是 16 小时保洁，城中村、内街巷里面是 8 小时保洁。而遇到 “创卫”“” 检查，主马路则要求 24 小时保洁，城中村、内街巷也必须 16 小时以数量繁多、

9、频频要求的各种检查评比，承包企业在环卫作业中对投入的时间、 等常常处于一种不确定的状态，企业往往就合同文本之外额外增加的生产成本向。为了迎接以及经费要求追加费用。街道办的同志无奈地告诉我们:“对于街道来讲，这种创卫创什么的工作是经常性的，我们多少天没有休过周末了，每天晚上工作到 10 点半。有能力的给点加班费，但是也是象征性的; 没这个能力的连加班费都没有。我们员就无所谓，但公司不同，超出合同范围的每一分钟都跟你算帐。这里面有后续经费的问题。作为公司来讲这是无法回避的问题，是合 情合理的要求。特别是环卫工人，你让他加班不给加班费，那就是违法的行为。这方面的投入真是无法估算，签了一年 300 万

10、的合同，为了应付这些突发最后要花都搞不清楚。主要是不确定因素太多啦! ” 由于合同执行中不确定性的因素太多，导致合同变更过多，而合同变更又直接改变合同规则。133. 合同周期的选择困境。还有一个比较有争议性的问题就在于承包的周期。如我们所调研的 JK 街在两年多的时间里更换了 3 家承包公司。对于承包企业来说，希望尽量延长承包周期， 收回前期投入的环卫服务配套设施的成本; 但对于而言，却希望缩短承包周期，以防范企业签约后的投机行为。如采用与保洁公司一年一签的 JH 街就如是谈到: “街道并不是对公司很。一年一年订的话，对我们来说可以主动一点，如果不好的话一年以后到期就可以自动解 除合约。但是也

11、有一个弊病。对于公司来说他只有一年合同，投入就受到限制，如果按照三年期 投入，一年解除合约那公司就亏损了。而一年期跟三年期的投入是不一样，质量肯定也是不同 的。所以长期合同和短期合同各有利弊。公司希望合同周期订长一点，但是街道又担忧一旦签了 合同以后，公司总是唯利是图。” 而与之对应的是，环卫服务的企业就对这种一年一签的合同承 包形式叫苦不迭。某环卫企业的相关 就如是指出: “对于公司来说，希望承包周期起码有三年我们才有钱赚。要不然我第一年都是投入，第二年才能平衡，第三年才有盈余。你现在就一年时间，你说我是投入好还是不投入好啊? 那样你服务质量不高也不能怪我啊! ” 实践观察，的问题，服务质量

12、更差。选择短期合同二、公共服务合同选择困境的理论分析在任何公共服务的市场化供给既有效率又有效力，中，都必须面对两个根本性的: ( 1)( 2)要想公共服务的假如市场并能够在多大程度上依赖促成其的市场?善，不具备竞争市场所要求的条件和水平，是否有能力有效地管理这些承包合同?413这两个，有面的因素限制了自发性市场缩减规模、提高效率的作用。在于信息不对称时1. 信息不对称与 “逆向选择”。合同选择机制出现问题，首要部门和承包企业事前隐藏了信息，事后隐藏了行动，所以在合同选择与实施时出现了逆向选择和道的很多可能是专门化，而不是标准化的服务，并且往往还需要在充满缺陷的 可能并不知道要买什么，到哪里去买

13、，甚至买到的到底是什么，这些都德风险。市场中去所。限制了市场机制发挥自身作用。合同治理的成效在很大程度上取决于选择 “优秀的” 承包商的能力。如果在环卫服务的外程中，人隐藏了谈判和缔约的真实信息，甚至提供虚假信息，就可能导致逆向选择问题。非对称信息模式被许多 中著名的案例就是 “柠檬市场”。在柠檬市场上只有卖学家用来分析市场反应问题，其的质量而买方不知道，买方误为市场价格反映了柠檬的市场质量，价格高的平均质量就好，由此出售低质柠檬的人就会通过提的价格得到额外的，而这些则来自出售高质柠檬者的损失，其结果是低质柠高檬充斥市场。5也就是说，当过劣的卖方对质量比买方有的信息时，低质量的将会高质量的，从

14、而使市场上的质量持续下降。环卫服务市场也如同 “柠檬市场”一般，是低素质的企业高素质的企业。作为向市场环卫服务的一方和企业作为可提企业的素质和承受能力而买方并供这种服务的另一方在市场上了关系。当卖方知道全了解时，买方误以为中标的价格反映了市场的质量，因而愿意在这种价格下卖方提供的服务。实际上卖方在提供环卫服务时隐藏了许多重要信息，如故意降低价格，或以降低工人工资和罚款的方式来降低成本，当然这信息在事前是的。而高素质的企业往往采用诚实守信的经营方式隐瞒真实成本，自然在招标时不是具有信息优势，结果必然是低素质的企业中标，而高素质的企业市场。长此以往，低素质的企业就会占据环卫服务市场导致质量下降。而

15、结合环卫服务的特定筹资机制，它所的逆向选择风险可能更高。因为某些环卫服务是由特( 比如街道) 自行筹资来供给的，对于某些财政比较紧张，或者环卫服定地域内的基层务的优先性不高的基层而言，较低的承包价格可能已经将某些优质的公司排除出了市场，而愿意以较低价格承包的供应商往往会在今后的服务供给中一些非常严重的缺陷。不确定性与 “逆向选择”。市场化竞争带来不确定性，这会使公共服务的供给更加复杂。2.14比如，作为买方，多高的价格才是合理的? 供应商的服务到底应该达到什么样的质量? 同类的产品供应商是否应该收取不同的费用等等。指出: 大型组织的是寻找降低不确定性的方式，而不是低廉的价格。658 在私人市场

16、上，寻找能够公司在可接受成本上生产可接受商品的稳定模式，常常比 “弱肉强食、适者生存” 的竞争模式更加重要。之间的长期关系即便在商界，也是一种惯例而非特例，这里关键并不在高的效率，而在于是否能够达到主满意的要求。做不到这一点的供应商将会被淘汰，这才是竞争的真正含义。如果考虑到我国特 定背景下公共服务的供给时常还夹杂有各种政治含义，就会使得市场机制的 “失灵” 更加明显。确定激励和惩罚机制，是委托人和人之间，包括机构上下级之间在内的所有关系的内容之一。自行提供公共服务的情况下，等级制下的权威机制是实施激励和惩罚的主要机制。市场化供给公共服务的情况下则更加复杂。需要设计激励和惩罚措施找到供应商和之

17、间的平衡点，保证自利的供应商在特定的时间、特定的地点、以特定的价格提供特定的服务。部门为了减少事后的不确定性，避免机会行为和纠纷，尽可能将可预见的事项纳入合同之中，诸如总承包费用、服务内容、质量标准、奖惩措施都规定得非常具体详细。这种静态 的完全合同，虽然设计很完美，但在事后却很难执行。就拿当初签定的环卫合同来说并没有考虑广州市 “创卫”、“” 对合同的冲击，随着 “创卫”、“” 活动的展开，临时性的任务亦不断增加，原先确定的保洁时间和质量标准也随之提高。导致合同双方就相关问题再谈判，从而成本。本来部门选择完全合同是为了规避事后风险，实际上却选择了增加了工作难度和全合同，增加了事后的风险。另一

18、方面，由于自身也是一个庞大的体系，就环卫服务而言，不同的服务 ( 比如内街保洁和主干道保洁) 就是由不同层级的分别提供的。考虑到还需要依赖于下级完成某些政治性任务，同样需要激励和惩罚机制。此外，政自身的目标经常模糊不清，承包商也、企业、公民的复杂网络中活府在很多情况下其实难以运用有实际意义的惩罚措施。未必能够有效服务提供过程，同时承包商还需要在动，这些不确定因素都可以成为承包商规避惩罚的借口。在信息不对称、监管的情况下，就算做出惩罚，承包商也可能会通过机会寻求 “补偿”。行为转嫁成本，或者在今后的工作中以其他的方式去3. 短期合作行为与 “逆向选择”。对于合同周期的选择，是选择短期合同还是中长

19、期合同，两难选择。由于环卫服务市场是一个全竞争的市场，存在许多不确定性。部门同样部门在选择合同期限时，一般不敢选择长期合同，担心与承包企业签定长期合同，容易被市场 “套牢”，给今后的工作造成。于是部门只好选择短期合同 ( 一年) ，原以为短期合同对部门工作有利尤其对干不好的企业，解除合同容易，随时可以选择新的企业，然而短期合同 “麻烦”。一方面企业由于合同期短，对未来前景缺乏乐观而稳定的预期，舍不得投入 甚至经营者有 “大捞一把” 的思想，追求利润最大化，造成企业内部劳资关系紧张，而工人却频频 “跳槽”，影响公司正常工作的开展。另一方面部门由于每年都要选择新的承包企业，常常在工作交接时出现 “

20、空档”，原承包企业在交接前工作懈怠环卫质量下降; 新承包企业接手后需要熟悉情况，适应环境。这个交接期一两，多则半年才能转入正常状态。实际上，选择短期合同，不仅不利于调动企业的积极性，而且还会使企业因短期行为产生道德风险，而部门不仅不能选择高素质的企业作为合作伙伴，而且还会造成企业的素质下降，和管理成本上升，合作难度加大。事实表明，合同期限太短是造成逆向选择的重要部门因合同期。短选择了低素质的企业，而低素质的企业也因合同短选择了低素质的劳动者。如此选择下去环卫 服务市场就会出现 “恶性” 循环的结果。三、优化公共服务合同的选择机制如何在信息全和不对称状态下，健全合同选择机制，是整个合同治理机制应

21、解决的一个15问题。广州环卫服务市场化的实践证明，由于在设计合同选择机制时遵循的是少投入、低成本、低门槛的选择原则，但是又期望获得高质量、高效率、高标准的服务回报，这种目标失 衡的规则设计是导致逆向选择和道德风险的重要 。因此，要提高公共服务合同承包后的服务质量与服务效率，提升公众的满意度，就必须改进合同选择机制。1. 信息披露机制。信息披露是合同双向选择的首要条件。信息披露问题面对的是那些一旦被披露就能证明或被验证的私人信息，它的关键问题是让信息拥有方披露。因为有信息的一方不能报告虚假信息，他只能在披露或不披露之间选择。私人信息可验证性研究有一个非常重要的理论完全披露定理。该理论强调在满足一

22、定条件时，所获得的均衡结果是有信息的一方完全披露信息。当完全披露的所有条件不全满足时，自愿披露行为一般产生所有相关的公共信息，这时可能需要强制性披露执行。虽然强制性信息披露具有重要的作用，但是在实际操作中这种往往很难执行。另一方面，如果有些制度的设计能够最小化总的披露成本并且能够承诺只生产和披露最相关或最必要的信息的话，它就是最优的制度。7135 笔者认为，企业出于自利性追求，主动完全披露与自身利益密切相关的服务生产信息，因此，通过实行强制主体在参全的。性信息披露是非常有必要的。目前地方大多只是公开政务信息，并未要求市场与公共服务供给的过程中披露相关的生产信息。这种信息披露机制是不对等的，也是

23、这种情况，应通过解决合同双方信息披露问题，对应披露而不披露的一方，实行强制。这样就能保证合同双方在相关和必要的信息的披露出的选择。2. 竞争机制。解决简单不对称信息下合同选择问题的另一种思路是引入竞争机制。如果每个人都拥有私人信息，那么委托人降低人信息的一个重要途径就是在人之间引入竞争机制，即采取拍卖的办法，拍卖理论的研究得出了如等价定理、赢者等重要的结论。7204 竞争也许使委托人降低对人的激励问题，但胜出者的出售比所有投标人的估价都要高，胜出在某种意义上是一个坏消息，这是因为它显示了胜出方高估了商品的价值。在这种情况下，我们碰到的是赢者的。如果采用人绩效的相对评价机制，它的主要好处是可以降

24、低人共同冲击的风险，但对委托人而言会增加管理难度和评价成本。锦标风险厌恶的赛则是一种现实中最常见的相对绩效评价形式，它的好处是降低了委托人事后产出的激励。因为产生的序数排序很容易测量，并且很难控，可能更重要的是委托人没有激励操控锦标赛的结果，无论谁胜出，他都必须对获胜者进行。这种竞争方式，有利于委托人在新一轮的拍卖中选择锦标赛的优胜者。8虽然，拍卖与锦标赛制都是委托人在人之间组织竞争的式，前者侧重对人的选择，后者侧重对人绩效的，这两种竞争方式所导致的结果各有利弊。因此，在设计合同选择机制时，既要保持人之间的适度竞争，人之前的“合谋”，又要防止委托人通过设置不平等的条件，降低对人的激励。总之，委

25、托人在选择代理人之前引入竞争，仍是解决信息不对称全问题的一种有效机制。比较理想的是数名投标者参与的真正竞争性招标，当几个的投标者势均力敌、难分伯仲，很难在其中作出抉择时，与承包商协议定标不失为一个解决办法，但必须是在确定承包者之后。目前的经验显示，竞争招标和协议定标最后确定的价格并无明显差别。委托人在选择人之后，仍需要在人之间保持一定的竞争，而组织锦标赛是对人的一种有效激励。合作机制。选择长期合作关系是克服合同短期行为，避免事后道德风险和逆向选择的一3.个有效机制。曾指出，由于存在着委托人和人之间的信息不对称问题，因为竞争机制“直接节约出来的大量成本在一定程度上又花在了大量的谈判、执行和监督上

26、”，相比于协调以及分权协调所带来的高昂的协调成本，合同制意味着高昂的承诺成本。9164 对于合作双方而言，信守责任与承诺意味着对合作声誉问题的关注。声誉的价值等价于主体对未来合作的预将不期，它决定局中人维护声誉的行为。四位16学家克、完全信息引入重复博弈，建立一个声誉模型专门用来解答有限次重复博弈中出现合作现象的问 题，大大扩展了对重复博弈的合作行为的形成机制的解释。10214 223 在重复博弈中，参与人假设有足够的耐心，任何短期的机会易关系，那么参与人就有积极性为行为的所得都是微不足道的，参与人着力于实现一种长期的交 建立一个乐于合作的声誉，同时也有积极性惩罚对会行为。重复博弈导致合作，提

27、示人们关注声誉机制的价值。因此，运用合同机制要注重长期效益、克服短期行为，尤其要选择那些关注合作声誉、信守合作承诺的对象作为长期路径。11合作的伙伴，这是克服合作困境的四、结语广州市环卫服务合同承包的实践引出了三点重要的启示: 首先，依赖私人部门履行其公共服务职能的范围在扩展，但是从实践观察看，这种拓展与市场本身发育不足形成激烈的矛 盾与，这就需要通过市场准入、行业培育、标准规范等措施造就和发展一定数量的优质的公共服务生产主体以满足部门的多元选择。其次，在新的公共服务供给，治理的中心从权力转向了合同。与科层制中从政策到具体的连续权力链条不一样，承包合同分离了服务的提供者和服务生产者，这就造成了权力的断裂和分散，增加了成本。部门可以通过各种正式或者非正式的制度和规范去影响承包商，但是他们不能依赖纵向的行政指令形式，而必须依 赖于特定的激励约束机制来赢得承包商们对任务的积极回应。这同时也意味着的职能悄然发生了变化: 具体生产和提供服务的职能在消减，而对实际从事服务提供的 “人” 的监督职能却在增加。最后，公共服务的合同承包治理机制需要 整。即便是同一种公共服务，不同地区，甚至不同层次的不同的具体情境进行 “适应性” 调部门所的市场条件和政治环境也是不一样的