第十一章 城市公共服务管理

1、城市管理学（第三版）杨宏山 编著城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 第十一章城市公共服务管理改革开放以来， 随着经济体制改革的推进， 一些公共服务领域引入市场机制， 实行 “使用者付费”。 在教育、文化、医疗等领域， “使用者付费”提高了供给效率， 也引发 “看病难”“上学难” “住房难”等争议和讨论。在市场经济体制下，政府有责任保障全体 居民都能享受到基本公共服务。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 11. 公共服务的概念内涵11.1.1 公共服务的含义第一种观点将公共服务等同于公共行政，认为政府的所有职能都是为了维护公

2、众利 益，都属于公共服务的范畴。行政伦理学者特里库珀认为， 公务员的地位和合法性乃是 根源于其职业的责任和义务 。第二种观点公共服务是由政府主导提供的旨在保障公民生存和发展普遍需求的 服务项目 。公共服务是政府承担的职能之一，并非政府职能的所有方面。 除了公共服务 外，政府还承担政治统治、行政管制、经济发展等职能。 公共服务具体包括提供公共安 全、基础教育、公共卫生、公共文化、社会保障等内容 。第二种观点区分了政府的统治、管制和服务职能，将公共服务界定为政府直接面向公 民提供各类服务项目。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 11. 公共服务的概念内涵11.1.2 公共服务的分类基本

3、公共服务高层次公共服务政府保障个人生存和发展所必须提供的最低水准的公共服 务。除基本公共服务之外的政府服务， 则属于高层次公共服务， 如高等教育、收费公园、 收费道路、非保障性医疗项目。对于高层次服务，地方政府可根据实际情况自主决定是否 提供、如何提供，并引入 “使用者付费”机制。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 11.2 政府的公共服务职责11.2.1 政府的公共服务职责定位 提供基本公共服务 区分 “掌舵”与 “划桨”职能 为私人部门介入公共服务提供激励城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 11.2 政府的公共服务职责11.2.2 公共服务供给的价值诉求效率公平效果

4、回应性城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 11.3 社会公平的制度安排11.3.1 社会公平的几种观点自由主义自由主义强调个人自由、权利平等、程序公正， 反对政府对市场分配的结果进行干 预。亚当斯密提出并论证了个人的自由选择和自利行为可以实现社会福利最大化。功利主义功利主义以谋求最大多数人的 “最大善” “最大幸福”为出发点， 认为社会全体的幸 福是个人幸福的总和，公正的社会分配应当有助于促进个人效用总和的最大化。 平均主义 平均主义主张 “结果平等”， 即平等分配公民权利和社会财富， 是很有道德感召力的 一种公平理论。罗尔斯主义罗尔斯提出的正义理论包括两个原则：第一原则是平等自由

5、原则， 即公民基本权利和 自由的平等分配，它涉及的是公民的政治权利；第二原则是差别原则和机会公正平等原则 的结合，即在坚持第一原则的前提下，通过一定的社会和经济的不平等安排， 尽量平等地 分配社会合作所产生的利益和负担，从而能给最少受惠者带来补偿利益 。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 11.3 社会公平的制度安排11.3.2 底线公平的含义所谓底线公平，是指政府在保障公民权利平等、机会平等和经济效率的基础上， 还要 提供保障个人基本生活和发展权利所必不可少的基本公共服务。 一个社会如果缺少基本公 共服务，那就不能保证个人谋求生存和发展的最基本条件 。 为促进底线公平， 政府管理

6、 需要做到： 公民基本权利的平等化分配 经济活动收益的功利化分配 基本公共服务的均等化分配 维护社会和谐的综合回应性分配城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 11.3 社会公平的制度安排11.3.3 底线公平的制度保障明确界定基本公共服务标准加大社会性财政支出比重开放高端公共服务领域扩大公众参与，提升政府回应性城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 11.4 城市事业单位改革11.4.1 城市社会事业的含义 城市社会事业的概念社会事业是为满足社会共同需要， 负责提供公共服务， 由公共部门利用国有资产举 办，所需经费全部或部分由公共财政支付的非营利活动。社会共同需要是相对于个人

7、需要 和特定社会团体需要而言的，它为界定公共事业提供了基本标准 。 城市社会事业不以营 利为目的，主要负责提供教育、科技、文化、医疗卫生等公共服务。 我国城市社会事业主 要由各类事业单位承担，它们直接隶属于党政部门 。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 11.4 城市事业单位改革11.4.1 城市社会事业的含义 城市社会事业的现状（1）事业单位行政化。（2）经费来源财政化。（3）资源配置非社会化。（4）服务运行低效化。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 11.4 城市事业单位改革11.4.2 城市社会事业改革方向提供主体多元化提供方式多样化资金来源多元化城市管理学（第三

8、版） 21世纪公共管理系列教材 11.4 城市事业单位改革11.4.3 事业单位改革目标定位 对事业单位改革目标的探讨城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 近年来，一些学者主张以非营利组织为事业单位改革的主导目标模式。 这一观点受到 了决策部门的重视。在科技、卫生、文化等领域的体制改革文件中， 频频出现 “非营利组 织”这个概念。作为介于政府和企业之间的 “第三部门”， 非营利组织以弥补市场失灵和 政府失灵为使命。在欧美国家，非营利组织已经成长为推动社会进步的一支重要力量。由于国外非营利组织大多是科研教育、医疗卫生、文化娱乐、慈善救助等方面的社会 组织，其功能与我国事业单位具有相似性

9、，一些学者主张按照非营利组织模式改革事业单 位。我国事业单位的根本问题不在于非营利定位，而在于政府垄断社会事业。 事业单位改 革如果不扭转政府垄断，仅依照非营利组织模式进行改革，难以从根本上解决面临的现实 问题 。事业单位改革的基本目标在于开放社会事业领域，引入市场机制和社会组织，培育多 元化的社会事业主体。推进事业单位改革，需要鼓励进行多种形式的探索和实践， 在坚持 政府主导的同时，发挥社会力量和市场机制的作用，实现社会事业提供主体多元化、资金 来源多元化、公益服务提供方式多样化。政府的基本职责在于保障基本公共服务均等化，促进公共服务公平公正。 为此， 一方 面，在财政上要加大对农村和欠发展

10、地区社会事业发展的支持力度， 缩小城乡之间、地区 之间社会事业发展差距。另一方面，政府要完善相关扶持政策， 放宽准入领域， 鼓励社会 力量兴办公益事业。政府还可通过税收优惠政策，鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠社 会公益事业。城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 11.4 城市事业单位改革11.4.3 事业单位改革目标定位 事业单位的分类改革行政类事业单位，逐步转变为行政机构经营类事业单位，直接改制成为企业。公益类事业单位， 着力完善法人治理结构。本章小结城市管理学（第三版） 21世纪公共管理系列教材 公共服务不同于公共行政，公共服务涉及的人与人之间的关系是平等的， 公共行政涉 及的

11、则是自上而下的等级关系。根据个人的依赖程度，公共服务可分为基本公共服务和高 层次公共服务。提供基本公共服务是政府的职责所在。公共服务供给追求效率、效果、公 平、回应性等价值目标。公平正义是城市管理的核心价值之一。社会公平学说主要有自由主义、功利主义、平 均主义、罗尔斯主义。罗尔斯主义主张通过再分配机制对弱势群体有所照顾， 使所有社会 成员都能享受发展成果。构建惠及全民的基本公共服务体系， 需要明确界定基本公共服务 标准；加大社会性财政支出比重；开放高端公共服务领域；扩大公众参与， 提升政府回 应性。城市公共事业发展的基本方向是提供主体多元化、资金来源多元化、提供方式多样 化。事业单位改革需要根据不同单位的特点，分类实施改革和管理。 主要承担行政职能的 事业单位可转变为行政机构，从事生产经营活动的事业单位直接改制为企业， 从事公益服 务的事业单位需完善法人