第十二章 政府与社会资本合作（PPP）项目评价

1、第十二章第十二章 政府与社会资本合作政府与社会资本合作（PPPPPP）项目评价）项目评价了解PPP的概念、适用范围及特征，掌握PPP项目的操作模式与回报机制，以及PPP项目的投资管理。掌握PPP项目物有所值评价的方法。掌握PPP项目财政承受能力论证。 学习目标学习目标 文化文化PPPPPP：引入社会资本提升公共文化服务质量：引入社会资本提升公共文化服务质量 唐山大剧院项目采用唐山大剧院项目采用PPP模式运作，唐山市文化广播电视新闻局作为实施机构，引入模式运作，唐山市文化广播电视新闻局作为实施机构，引入北京保利剧院管理有限公司作为中标方参与大剧院的运营。该项目自北京保利剧院管理有限公司作为中标方

2、参与大剧院的运营。该项目自2016年运营以来，已年运营以来，已完成各类演出完成各类演出419场，观演人数场，观演人数16.6万人次，平均上座率万人次，平均上座率66.4%，累计票房收入，累计票房收入1230万元，万元，运营期内政府累计减少财政支出运营期内政府累计减少财政支出6000余万元，社会资本方则获得了余万元，社会资本方则获得了5%的税后利润率。的税后利润率。引入引入专业社会资本方参与运营的结果是提升了唐山大剧院提供公共文化服务的质量，提高了文专业社会资本方参与运营的结果是提升了唐山大剧院提供公共文化服务的质量，提高了文化基础设施的项目运营水平和公共文化服务效能，实现了双赢。化基础设施的项

3、目运营水平和公共文化服务效能，实现了双赢。 思考：思考：1. 引入社会资本合作方需重点考虑哪些因素？引入社会资本合作方需重点考虑哪些因素？2. 该项目达到的政治效益、社会效益和经济效益有哪些？该项目达到的政治效益、社会效益和经济效益有哪些？ 案例导读案例导读第一节第一节第三节第三节第二节第二节目录目录contentsPPPPPP模式概述模式概述第一节第一节一、PPP的定义及适用范围（一）PPP的定义 联合国发展计划署（1998）认为，PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目形成相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方达到比预期单独行动更有利的结果。 欧盟委员会将PPP定义为是

4、指公共部门和私营部门之间的一种合作关系，其目的是提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。 亚洲开发银行认为，PPP是公共部门和私营部门在基础设施和其他服务方面的一系列合作关系，其特征有政府授权、规制和监管，私营部门出资、运营提供服务，长期合作、共担风险，提高效率和服务水平。 国家发展改革委在关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资【2014】2724号）中提出，政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率通过特许经营、购买服务、股权合作等方，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。 财政部在关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知

5、（财金【2014】76号）中提出，政府和社会资本合作（PPP）模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 政府和社会资本合作（PPP）模式可以归纳为：政府和社会资本在风险分担、利益共享的基础上建立并维持长期的合作伙伴关系，通过发挥各自的优势及特长，最终为公众提供质量更高、效果更好的公共产品及服务的一种项目投融资方式。（二）PPP模式的适用范围 政府和社会资本合作（PPP）模式涉及的行业包括：

6、能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施、其他等19个一级行业。 从服务于经济社会发展的不同方面来看，PPP项目大致可分为经济、社会和政府三类。经济类包括交通运输、市政公用事业、片区开发节能等领域；社会类包括保障性住房、教育、文化、卫生等领域；政府类主要服务于司法执法、行政、防务等领域。（二）PPP项目的特征 1.PPP项目需要做更多的前期准备工作 2.PPP项目需要高度关注社会效益 3.PPP项目中涉及政府的财政支出和风险转移 4.在PPP项目中社会资本方需要合理的商业利

7、益二、PPP项目的操作模式与回报机制（一）PPP项目的操作模式1.1.经营性项目经营性项目 对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设运营移交（BOT）、建设拥有运营移交（BOOT）等方式推进。要依法放开相关项目的建设、运营市场，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。2.2.准经营性项目准经营性项目 对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设运营移交（BOT）、建设拥有运营（BOO）等方式推进。要建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极

8、创造条件。3.3.非经营性项目非经营性项目 对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设运营移交（BOT）、建设拥有运营（BOO）、委托运营等市场化方式推进。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金使用效益。 （二）PPP项目的回报机制 1.使用者付费 主要针对效益比较好的经营性项目，通常用于可经营性系数较高、财务效益良好、直接向终端用户提供服务的基础设施项目。 2.可行性缺口补助 主要针对准经营性项目，通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向终端用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目。 3.政府付费 主

9、要针对本身不具备向使用者收费基础的非经营性项目（纯公益性项目），通常用于不直接向终端用户提供服务的终端型基础设施项目。三、PPP项目的投资管理 PPP项目管理则是反映项目全生命周期内的管理情况。 PPP项目投资管理流程可分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和项目移交等5个阶段，每个阶段又可分为若干步骤： 在PPP项目全生命周期管理中还应关注以下几点： 一是注重全生命周期数据积累和使用。 二是加强绩效管理。 三是强化风险防控。 四是做好信息公示。PPPPPP项目物有所值评价项目物有所值评价第二节第二节Logo here 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财政部关于

10、印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金【财金【20142014】113113号）强调，在项目论证过程中，政府应当对号）强调，在项目论证过程中，政府应当对PPPPPP模式进行模式进行物有所值评价和财政承受能力论证。物有所值评价和财政承受能力论证。 物有所值（VFM，Value for Money）即少花钱、多办事、办好事。物有所值评价是政府运用政府和社会资本合作模式的核心理念，是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。 物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。一、物有所值定性评价一、物有所值定性评价 物有所

11、值定性评价通过风险识别和分配、以及绩效导向，以合同治理的形式，划分政府和市场的边界。 （一）基本评价指标 1.全生命周期整合程度指标。主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。 2.风险识别与分配指标。主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。 3.绩效导向与鼓励创新指标。主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。 4.潜在竞争程度指标。主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。 5.政

12、府机构能力指标。主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。 6.可融资性指标。主要考核项目的市场融资能力。（二）补充评价指标（二）补充评价指标 补充评价指标主要包括补充评价指标主要包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。等。（三）定性评价结论（三）定性评价结论 物有所值的定性评价，一般采用物有所值的定性评价，一般采用专家打分法专家打分法。在各项评价指标中，。在各项评价指标中，六项基本评价指标

13、权重为六项基本评价指标权重为80%80%，其中任一指标权重一般不超过，其中任一指标权重一般不超过20%20%；补充指标权重为；补充指标权重为20%20%，其中任一指标权重一般不超过，其中任一指标权重一般不超过10%10%。 项目本级财政部门（或项目本级财政部门（或PPPPPP中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议。中心）会同行业主管部门组织召开专家组会议。 项目本级财政部门（或项目本级财政部门（或PPPPPP中心）会同行业主管部门根据专家组意见，做出定性评价结论。原中心）会同行业主管部门根据专家组意见，做出定性评价结论。原则上，则上，评分结果在评分结果在6060分（含）以上的，通过定性评价分

14、（含）以上的，通过定性评价；否则，未通过定性评价。；否则，未通过定性评价。Logo here 物有所值定量评价是在假定采用政府和社会资本合作（PPP）模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断政府和社会资本合作(PPP)模式能否降低项目全生命周期成本。（一）政府方净成本现值（一）政府方净成本现值（PPPPPP值）的计算值）的计算 政府方净成本现值（PPP值）是指政府采用PPP模式实施项目并达到产出说明要求所应承担的全生命周期净成本和风险承担支出之和的净现值。 PPPPPP

15、值政府股权投资支持运营补贴支出风险承担支出配套投入支出值政府股权投资支持运营补贴支出风险承担支出配套投入支出二、物有所值定量评价二、物有所值定量评价1.1.股权投资支出股权投资支出 股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。 股权投资支出项目资本金政府占项目公司股权比例2.2.运营补贴支出运营补贴支出 运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。 当年运营补贴支出数额 = 年度运营成本（1+合理利润率） 对可行性缺口补助模式的顶目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。当年运营补贴支出数额 = 年度运营成本（1+合理利

16、润率） 当年使用者付费数额）财政运营补贴周期（年合理折现率）（合理利润率）（项目全部建设成本n11）财政运营补贴周期（年合理折现率）（合理利润率）（项目全部建设成本n113.3.风险承担支出风险承担支出 风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果PPP项目合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该类风险赔款金额的净额。 比例法是在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。 情景分析法是在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定

17、的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”，“不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。计算公式为： 风险敢担支出数额基本情境下财政支出数额基本情景出现的概率不利情景下财政支出数额不利情景出现的概率最坏情境下财政支出数额最坏情景出现的概率4.4.配套投入支出配套投入支出 配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投人或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为： 配套投入支出政府拟提供的其他投入总成本社会资本方支付的费用（二）公共部门比较值（二）公共部门比较值（PSCPSC值）的

18、计算值）的计算 公共部门比较值（PSC值）是假设项目由政府融资、拥有和运营，并且能够运用最大效率的方式向公众提供产品或服务，再把政府和企业运作项目的区别和风险综合考虑进去的全项目生命周期现金流的净现值。PSC值是参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值和项目全部风险成本三项成本的全生命周期现值。1.1.参照项目的建设和运营维护净成本参照项目的建设和运营维护净成本 建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。 运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内

19、运营维护所需的原材料、设、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与政府和社会资本合作(PPP)项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。2.2.竞争性中立调整值竞争性中立调整值 竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用政府和社会资本合作(PPP)模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。3.3.项目全部风险成本项目全部风险成本 项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，可按照上述风险承担支出的方法进行测算。其中，政府风险承担成本等同于PPP值中的全生命周期风险承担支出责任，两

20、者在PSC值与PPP值比较时可对等扣除。（用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同。）（三）定量评价结论（三）定量评价结论 VFMVFMPSCPSCPPPPPP 当VFM0时，认为通过物有所值定量评价；当VFM0时，认为没有通过物有所值定量评价。物有所值评价结论为“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施方案后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。PPPPPP项目财政承受能力论证项目财政承受能力论证第三节第三节Logo here 财政承受能力论证财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作（是指识别、测算政府和社会资本合作（PPPPPP）项）项

21、目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为的影响，为PPPPPP项目财政管理提供依据。财政承受能力论证包括：责任项目财政管理提供依据。财政承受能力论证包括：责任识别和支出测算和能力评估。识别和支出测算和能力评估。 一、责任识别和支出测算一、责任识别和支出测算 政府和社会资本合作(PPP)项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。 财政部门应当综合考虑各类支出责任的特点、情景和发生概率等因素，对PPP项目全生命周期内的财政支出责任分别进行测算。 财政部门（或PPP中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目，进行财政承受能力评估。 财政承受能力评估，包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。