某某某市城市生活垃圾焚烧发电建设项目----物有所值(定）.docx

1、一、基本概况1（一）项目概况1（二）经济技术指标4（三）PPP模式运作的必要性5（四）PPP模式运作的可行性7（五）政府配套安排7二、项目风险分配框架7（_）风险分配基本原则7（二）项目主要风险分配情况8三、项目运作模式9（一）运作方式9（二）投融资结构9（三）回报机制10（四）定价调价机制10四、物有所值定性评价1（）（一）物有所值评价依据10（二）物有所值评价方法11（三）定性分析11（四）定性评价程序13（五）定性评价结果及专家建议15附件1：项目运维绩效考核表162. 本项目采用PPP模式是缓解某某某市政府财政支出压力的需要近年来，我国宏观经济增速放缓，经济发展进入新常态，某某某市财政

2、收入增长速度也受到影响。根据2014年某某某市国民经济和社会发展统计公报，2014年全市财政收入235.66亿元，增长11.2%；其中，一般预算收入173.36亿元，增长11.3%；般预算支出412.98亿元，增长13.4%；增长速度较2013年有所下降。某某某院关于加强地方政府性债务管理的意见提倡“疏堵结合”思想，提倡推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，为地方政府继续开展公共基础设施项目建设提供了可行途径。通过PPP模式引入社会资本，拓宽某某某市基础设施建设及公共服务投融资渠道，可保证项目实施资金，缓解某某某市政府财政支出压力。同时，采用PPP模式可充分利用市场优势以及风险分担，能够有

3、效解决政府在资金约束下的项目建设及运营效率问题。3. 本项目采用PPP模式是提高项目实施效率及服务质量的需要采用PPP模式，可将政府的发展规划、市场监管、公共服务质量、社会资本的管理效率、技术创新动力等有机结合起来，有利于加快转变政府职能。同时，通过政府和社会资本合作，将项目的各类风险交由最有能力和最适合的一方承担，可实现最优风险分配，有利于降低项目控制项目建设成本和全生命周期成本，提高项目管理效率。对于生活垃圾焚烧项目，社会公众期望在解决“垃圾围城"的同时能够严格执行环保最新质量标准。项目采用PPP模式，更注重绩效评价及动态调整，可激励社会资本方提高项目管理效率，满足社会公众的期望

4、和要求。综上所述，本项目采用政府和社会资本合作（PPP）模式，是大势所趋，符合实际需要。（四）PPP模式运作的可行性1. 政府部门愿意和社会资本合作并提供支持某某某市人民政府为落实“十二五”规划，垃圾焚烧处理需要达到35%,为根本解决某某某市城市生活垃圾处置问题，市政府授权某某某市城市管理行政执法局作为项目实施机构，开展本项目前期工作。政府将在财政、土地、融资、供电等方面提供相应的支持，全力推动项目的实施。2. 社会资本方具有较强的合作意愿通过本项目每年可进行的垃圾处理总量的预计和财务测算，对社会资本方而言，在项目运营期30年内，每年有相对稳定的现金流入。依靠自身专业技术和优良的管理能力，社会

5、资本方可获得稳定的收益，投资风险相对较小。同时，政府作为合作方，可以为项目建设和项目的良性运营提供政策支持。因此，本项目对社会资本方具有较强的吸引力，社会资本方合作意愿较强。（五）政府配套安排某某某市政府负责协调项目公司开展项目用地规划、项目论证、立项、批复等前期工作。垃圾焚烧发电厂红线外的各项市政配套设施建设由项目公司负责，政府协调其相关工作。除此之外，某某某市政府提供项目用地，土地费为14040万元。二、项目风险分配框架（一）风险分配基本原则按照财政部政府和社会资本合作模式操作指南（试行）要求，风险分配应当按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机

6、制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本方之间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建设、财务和运营维护、市场竞争等风险由社会资本方承担；项目法律法规、政策、行政等风险由政府承担；不可抗力、市场需求等风险由政府和社会资本方合理共担。（二）项目主要风险分配情况1 .政治风险土地取得风险：考虑到社会资本对该类风险因素缺乏控制和影响力,本项目土地取得风险由政府方承担。政府协助社会资本方以划拨形式取得土地，并提供给项目使用，且保证特许经营期内独占性使用土地。项目审批风险：考虑到社会资本对该类风险因素缺乏控制和影响力,本项目审批风险由政府方承担。特许经营期内，某某某市政府负责协调项目用地所涉及的报批、

7、补偿等工作及负责垃圾焚烧发电厂红线以外的各项市政配套设施建设。2 .建设风险本项目的具体建设工作（包括选择施工总承包单位、监理单位、设备供应商等）由项目公司负责组织开展。设计变更风险：项目公司应按规定委托有资质的机构按适用法律、法规、标准及本协议的约定等进行本项目的初步设计、施工图设计，并承担相应费用。其初步设计和施工图设计须提交给某某某市政府相关职能部门进行审查，经审核同意后方可采用。工程建设风险：项目公司应依照所有适用法律法规和建设程序以及批准的设计文件，负责本项目设施的建设工程，并承担相应费用和风险。3 .融资风险本项目融资风险由项目公司承担。项目公司在征得政府方同意的情况下可利用项目公

8、司资产进行担保融资。4 .运营风险项目公司可能由于内部管理流程、人员和体制等存在的问题，导致在运营过程中出现维漏，或无法抵抗外部复杂环境变化，从而为项目公司带来财务上的损失。该风险应属于商务方面的风险，由项目公司承担。5 .不可抗力风险出现战争、自然灾害、法律变更等不可抗力事件，可能完全地或部分地阻碍或不可避免地延误任何一方履行其在本项目协议下的义务，从而带来的损失，应该由政府方和项目公司双方共同承担。三、项目运作模式（一）运作方式项目公司与政府签订特许经营协议，在特许经营期内，对本项目采用Build-Operate-Transfer（简称“BOT”）即“建设一运营一移交”方式，由项目公司对本

9、项目进行建设、经营、移交，在特许经营期满后，或出现特许经营协议约定的提前终止的情形时，将项目公司全部资产完好移交给某某某市人民政府或其指定的接收单位或接收人。（二）投融资结构为保障项目的顺利运作，有效控制项目风险，维护政府方利益，根据某某某院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知（国发1996）35号）、某某某院关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知（国发（2009）27号）、城市生活垃圾管理办法（建设部令第157号）等文件规定，本项目要求：中标的社会资本方在衡阳市组建项目公司，注册资本为1.2亿人民币，项目公司可自行通过银行贷款等方式获取剩余所需资金。（三）回报机制本项目建成后，由项目公

10、司负责本项目的运营管理与维护工作。项目公司的收入来源主要有售电收入、垃圾处理补贴收入。综上所述，本项目的回报机制为可行性缺口补助模式。（四）定价调价机制1.定价机制（1）上网电价：当前湖南省垃圾焚烧发电上网电价为0.65元度，本项目最终上网电价由物价主管部门核定并执行。（2）垃圾处理服务费单价：项目运行前三年采取费用包干方式，单价为50元每吨，按实际处理量结算。运行三年后，由某某某市财政、审计、物价等相关部门根据项目投资成本、运行成本和电价收益等要素综合测算确定垃圾处理服务单价。2.调价机制（1）垃圾处理服务调价机制：垃圾处理服务费单价每三年审核一次。当垃圾焚烧电厂经营运行成本上下浮动超过5%

11、时，即可启动调价程序，由物价主管部门对项目公司的运行成本进行审核后双方协商调整，并报某某某市人民政府批准后执行。（2）电价变动触发垃圾处理服务调价机制：如果自投产之日起15年内因国家、地方法律、法规的变化引起项目公司补贴电价降低，项目公司可申请调整垃圾处理服务费单价，经某某某市城管局和物价部门审核后予以调整。四、物有所值定性评价（一）物有所值评价依据为贯彻落实“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营"的改革举措，财政部根据中华人民共和国预算法、中华人民共和国政府采购法、关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金2014）76号）、关于印发政府和社会资本合

12、作模式操作指南（试行）的通知（财金2014）113号）等法律和规范性文件，明确提出要科学规范地对政府和社会资本合作项目进行物有所值评价。物有所值（ValueforMoney,“VFM”）是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。物有所值评价是国际上普遍采用的一种评价理应由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化。物有所值评价，是判断基础设施及公共服务供给采用PPP供给模式与政府传统供给模式相比在供给上是否可获得更高效率和更好效果的一种方法。（二）物有所值评价方法物有所值评价通常包括定性评价和定量评价。定性评价重点关注项目采

13、用PPP模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等方面的内容。定量评价主要通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与政府采用传统模式提供公共产品和服务的公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。定量评价工作由各地根据PPP项目实际情况决定是否需要开展。本项目依据财政部关于印发PPP物有所值评价指引（试行）的通知（财金2015）167号）采用专家权重打分法进行定性评价。（三）定性分析结合本项目建设内容和PPP运作方式，本项目将从增加供给、优化风险分配、降低项目全生命周期成本、提高运营

14、效率、促进创新和公平竞争等方面对采用PPP模式建设本项目进行物有所值(VFM)定性分析。(1) 增加公共产品服务供给PPP模式的运用有利于激活社会资本投资公共事业。随着社会对PPP模式不断重视，各部门相应的在制度上对政府的履约行为进行了规范，有了制度方面的保障，社会资本投资方也就更加有信心成功运作项目，愿意与政府部门合作。社会资本参与本项目的建设和运营，能够不断推进项目建设，有利于某某某市政府利用有限财政资金做更多的公共服务供给。(2) 优化风险分配政府传统采购模式下，政府承担项目建设及运营过程中的一切风险。本项目采用PPP模式，分配机制按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑

15、政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素进行设计，在政府部门和项目公司之间合理分配项目风险。PPP模式的引入，让本项目建设及运营方面的风险由社会资本方合理承担，政府自身只承担项目审批、政治条件及政策调整方面的风险,实现了项目风险分配的优化。(3) 降低项目全生命周期成本在传统模式下，政府承担了项目全过程中的支出，获得的运营效益一般，同时政府承担其中绝大部分风险，由此带来的支出非常大。本项目在PPP模式下，可减少政府对项目具体环节的干预，基本上通过社会资本来对本项目全生命周期的各项活动进行整体负责并发挥市场力量充分整合。从全寿命周期来考虑，本项目采用PPP模式，比采用传统模式更能起

16、到节约成本的作用。项目的运营管理是社会投资人的优势和专长所在，通过借助竞争程序，使社会资本尽可能发挥运营成本控制优势。（4）提升政府公共服务水平本项目采用PPP模式能够将某某某市政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，有助于厘清某某某市政府与市场边界，提升某某某市政府的法制意识、契约意识和市场意识，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。（5）促进创新和公平竞争社会资本投资方有丰富的管理经验和成熟的工程技术，PPP模式下，社会资本能够带来丰富的管理和技术资源，能够促进本项目技术和管理创新，不断完善项目建设、提高运营效率。同时，运用PPP模式，对社会资本

17、采取最佳的选择模式，能很好的体现合作机会公平竞争的原则。通过以上分析可以看出，与政府传统采购模式相比，项目采用PPP模式实施，能够增加公共服务供给，优化项目风险分担，降低项目全生命周期成本，提高项目运营效率，促进技术创新和竞争，项目实施物有所值。（四）定性评价程序本项目的定性评价依据财金（2015）167号采用专家权重打分法，基本程序如下：1 .明确定性评价程序依据物有所值的定性分析内涵，确定本项目采用定性评价方式，评价程序如下图所示：2 .选定评价专家根据相关规定，某某某市财政局会同行业主管部门确定本项目物有所值定性评价专家组(包括财务、金融、资产评估等经济方面专家，行业、工程技术、项目管理

18、方面及法律方面专家等)，并将本项目所有相关的资料于专家组会议召开前送达专家，确保专家掌握必要信息。3.明确定性评价指标、权重及评分标准根据财金(2015)167号规定，物有所值评价的主要指标体系包括基本评价指标和补充评价指标两大类，定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。开展定性评价时，先设置六项基本评价指标，权重为80%,其中任一指标权重一

19、般不超过20%；再设置补充评价指标，权重为20%,其中任一指标权重一般不超过10%。对于本项目的定性评价，由某某某市财政局会同行业相关主管部门，根据本项目的实际情况，确定物有所值定性评价指标、权重及评分标准。4.召开专家组会议专家组掌握项目基本情况后，组织召开专家组会议，由专家在充分讨论后按评价指标体系逐项打分。（五）定性评价结果及专家建议本项目采用专家权重打分法，依次经过集体商议、专家评分、给出结果和建议三个环节，各环节情况如下。1 .集体商讨本项目由某某某市财政局组织，本次定性评价的评审专家由某某某市财政局负责推荐，评审小组由某某某市财政局推荐的PPP专家5人组成，某某某市城管局1人、某某

20、某市财政局PPP办2人、监察室1人组成监督团队，对评审全过程监督。在进行评分之前，专家通过认真研究项目的（初步）实施方案、项目产出说明、可行性研究报告等相关材料，与政府代表进行有效交流，熟悉项目概况和项目运营模式，进行集体商讨，充分探讨项目情况。2 .专家打分PPP专家组5位专家就本项目进行了物有所值定性评价，具体评分结果见附表4o3 .定性评价结论见附表5O附表2：物有所值定性评价专家评分指标体系及评分标准.17附表3：物有所值定性评价专家评分表（样表）18附表4：物有所值评价专家意见汇总表.错误！未定义书签。附表5：物有所值评价专家意见表错误！未定义书签。附件1:项目运维绩效考核表备注：若

21、国家、省、市出台具体考核办法或新的相关规定，则上表中与之不一考核类别考核要求服务水平(50%)参照生活垃圾焚烧污染控制标准(GB18485-2014)、生活垃圾焚烧厂运行监管标准(CJJ/T212-2015)、生活垃圾焚烧厂运行维护与安全技术规程(CJJ128-2009)、生活垃圾焚烧厂评价标准(CJJ137-2010)等要求及某某某市相关标准。安全及事故管理(20%)参照生活垃圾焚烧厂运行维护与安全技术规程(CJJ128-2009)、生活垃圾焚烧厂安全性评价技术导则(R1SN-TG010-2010)等规定及某某某市相关标准。财务管理(10%)项目公司的财务制度健全、管理规范，政府审核项目公司

22、财务状况。服务满意度(20%)第三方机构或指定行业主管部门对生活垃圾焚烧发电厂的垃圾处理情况、周围环境情况等进行满意度调查，满意度需在80%以上。致的或未作约定的或约定不明的，以国家、省、市出台标准为准进行调整并执行。具体考核类型及要求根据项目合同具体约定。某某某市城市生活垃圾炎烧发电PPP项目附表2：物有所值定性评价专家评分指标体系及评分标准序号指标权重评分标准有利较有利般较不利不利100-8180-6160-4140-2120-01基本指标全生命周期整合程度10%主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、观造、达营和维护等环节能否实现长期、充分整合。2凤险识另:与分配15%主要考核在项

23、目全生命周期内.各风险因米是否得到充分识别3喊效导向与鼓勘创新20%主娶考核是否维立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绪效供准和危管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购玫策，能否鼓励壮会旅本创新.4潜在竞争程度10%主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。5改府机构能力10%主要考核玫府粉变职能、优化服务.依法版约、行政监管和项目氛行管理等能力.6可融资性15%主要考核项目的市场弛资能力。7基本指标小计80%8项目规模大小55»主要专核是否能够发挥现模效应，实现资源合理利用。9运营收入睹长潜力5%主要考核顼目运营收入在特许经营期内增长潜力水平。10行业示范

24、性10%主要考核项目是否对行业内相关项目的操作具有示范作用和指导意义。11补充指标小计20%12合计100%附表3：物有所值定性评价专家评分表（样表）序号指标权重评分有利100-81较有利80-61一般60-41较不利40-21不利20-01全生命周期整合程度10%2风险识别与分配15%3绩效导向与鼓励创新20%4潜在竞争程度10%5政府机构能力10%6可融资性15%7基本指标小计80%8项目规模大小5%9运营收入增长潜力5%10行业示范性10%11补充指标小计20%12合计100%专家签字：年月曰序言物有所值（ValueforMoney,VFM）评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运

25、营方式提供公共服务项目的一种评价方法。多数项目评估方法主要聚焦在效率（即如何将投入转化为产出）和效果（即产出是否足以实现预期的效果），而物有所值除了强调效率和效果外，还强调投入成本与产出效果的关系。判断物有所值的主要标准是相对于成本的效果，即物有所值评价要重点关注投入成本与获得效果之间的关系。对于提供的产品和服务，投入的成本不只是包括设施建设期所投入的成本，还包括在设施运营维护期所投入的成本；效果不只是产品和服务的数量，还包括产品和服务的质量，如实用性、及时性和便利性等。PPP范畴下的物有所值主要是一个相对概念，需要将PPP模式和政府传统采购模式进行比较。假设两种采购模式的效果相同，则比较投入

26、的多少就可以判断哪种模式更能实现物有所值；如果假设两种采购模式的投入相同，则比较所获效果的好坏就可以判断哪种模式更物有所值。根据财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金（2014）113号）等相关文件规定，由某某某市财政局于2016年3月对某某某市城市生活垃圾焚烧发电厂PPP项目识别阶段进行了物有所值评价。一、基本概况（一）项目概况1.项目名称和选址项目名称：某某某市城市生活垃圾焚烧发电厂PPP项目（以下简称“本项目"或“项目”）。建设地点：某某某市第二生活垃圾填埋场西北侧二期预留用地内（所在地为某某某县樟木乡）。2.项目发起人和项目实施机构项目发起人：某某某

27、市人民政府授权某某某市城市管理行政执法局（简称“某某某市城管局"）作为项目发起人和项目实施机构。3 .项目类型新建4 .项目建设的必要性某某某市总体规划明确提出以生活垃圾无害化、减量化和资源化为核心，加快环卫基础设施建设步伐，建立和完善市区环境卫生设施服务体系，打造清洁卫生、环境优美、社会和谐的清洁城市，使城市环境卫生总体达到国内先进水平。某某某市第二垃圾填埋场用地面积约1100亩，未来还需增加填埋场用地才能满足日益增长的垃圾无害化处理需求，实施垃圾焚烧发电可以大大减少垃圾填埋处置方式的用地面积，达到节约用地的目的。同时该项目的建成投运还可以有效处理某某某市日后产生的生活垃圾，极大地

28、缓解某某某市经济快速发展带来的生活垃圾处理压力，有利于改善生态环境。某某某市日产垃圾在2013年已达到近1090吨，随着城市生活水平的提高，至2015年末，某某某市的居民日生活垃圾产量为1134吨，年产垃圾总量41万吨，预计2020年将达到1700吨。垃圾的快速增加，使某某某市第二垃圾填埋场已经不能满足垃圾无害化处理的需求。因此，加快建设本项目，采用新的垃圾焚烧发电技术来处理垃圾，极有必要。5.前期工作合规性2014年3月，本项目取得省发改委下发的关于同意某某某市城市生活垃圾焚烧发电厂项目开展前期工作的批复后，环境影响评价报告书、节能评估报告书、电力接入系统设计、水资源论证报告书、水土保持方案

29、报告书、劳动安全卫生预评价报告书、职业安全卫生预评价书、社会稳定风险评价报告书、可行性研究报告、通航报告、防洪报告等一系列必需的报告已经编制完毕并通过审查批复，并最终在2015年8月获省发改委关于某某某市城市生活垃圾焚烧发电厂项目核准的批复，本项目的地质灾害报告书和地震灾害报告书也经省相关职能部门同意，均采用第二生活垃圾填埋场的原报告和批文。某某某县国土局批准原属垃圾填埋场用地经变更为焚烧发电项目用地，无需重新征地。项目建设所需的所有法定论证及审批程序已于项目开工建设前全部完成。因此,本项目的前期工作，具有很好的合规性。本项目于2014年12月被评为湖南省首批PPP示范项目，于2015年9月被

30、评为财政部第二批PPP示范项目。6.项目建设内容及规模本项目采用炉排炉焚烧技术，设计生活垃圾总处理规模为1500t/d,主要建设两条500t/d的生活垃圾焚烧线及一台15MW凝汽式汽轮发电机组，预留lX500t/d的生活垃圾焚烧线及配套系统扩建可能性。本厂区总用地面积78221平方米，总建筑面积27253.4平方米，其中办公楼605.3平方米、宿舍楼1529.3平方米、传达室55.5平方米、主控楼3566.9平方米、升压站936平方米、综合水泵房559.4平方米、主厂房18725.1平方米、渗漏液处理站741.8平方米、飞灰养护间425.9平方米、地泵房15.1平方米、发电房93.1平方米。7

31、.环保工艺(1) 焚烧工艺方案根据建设部、国家环保总局、科技部城市生活垃圾处理及污染防治技术政策的要求，“垃圾焚烧目前宜采用以炉排炉为基础的成熟技术，审慎采用其它型式的焚烧炉。禁止使用不能达到控制标准的焚烧炉”。同时，考虑到所焚烧的垃圾具有高水分、低热值的特点，故本项目采用单台处理能力为500t/d的机械炉排炉。(2) 余热利用工艺方案垃圾焚烧产生的高温烟气，通过余热锅炉产生蒸汽用于汽轮发电机组发电。(3) 烟气净化工艺方案烟气净化系统拟采用目前最成熟的半干式烟气处理系统，工艺流程为：SNCR脱硝+半干式脱酸+消石灰干粉喷射+活性炭喷射装置+布袋除尘器+烟气再热循环技术组合工艺。处理后的净化烟气达到生活垃圾焚烧处理污染控制标准(GB18485-2014)及某某某市生活垃圾焚烧厂环境影响报告批复文件要求，经80m高的多管集束式烟囱排放。(4) 渗滤液处理方案采用“除渣预处理+UBF厌氧+外置式MBR+NF/RO”处理工艺,达生活垃圾填埋污染控制标准(GB16889-2008)标准排放。生活排水量为16.2t/d,经一体式污水处理设施处理，达污水排入城镇下水道水质标准排放。（5）灰渣处理方案炉渣收集到在渣坑内，再运至综合处置厂。飞灰先集中到灰库，经离子矿化稳定固化后，达到生活垃圾填埋污染控制标准，按灰渣处理合同要求送至某某某市第二生活垃圾填埋场填埋处理。本项目已与某某某龙泰贸