村镇建设方针与城乡协调发展（下）

1、村镇建设方针与村镇建设方针与城乡协调发展（下）城乡协调发展（下）曹力群 农业部农村经济研究中心 研究员 2008年11月（四）城乡劳动者就业权利不平等 n （四）城乡劳动者就业权利不平等 n 、针对外出农民工的就业限制带有歧视性。一些城市仍沿用计划体制下劳动用工管理的办法，对企业使用农民工实行总量指标控制。年，劳动部颁布农村劳动力跨省流动就业暂行规定，开始实施以就业证卡管理为中心的农村劳动力跨地区流动就业制度。从实际情况看，这种专门面向农民工的就业证卡，大多演变成以管理之名，行收费之实。 n、对流动人口的管理制度存在明显缺陷。在外来人口比较集中的地区，当地政府城市发展规划和社会各种公共服务规划

2、并没有考虑这部分的存在和需要，对这些人的管理费用也没有包括在政府的财政预算中，普遍的做法是依靠向外来人员收取各种费用。 n 、义务教育体制的城乡分割越来越不适应社会需要。随着农村劳动力跨区域流动，农村一些儿童伴随外出就业的父母流入了城镇。第五次人口普查显示，中国有流动儿童近万。中国儿童中心最近完成的一项抽样调查显示，流动儿童失学率竟高达。流动人口的大量增加，使城市接受义务教育的群体结构发生了改变 传统以本地常住户籍人口儿童为对象的义务教育安排受到挑战。 n、城镇社会保障制度没有考虑进城农民工的需要。农民工因劳动条件和居住环境恶劣，伤亡、病害事故屡屡发生。目前从事危险行业的农民工，几乎没有享受工

3、伤保险。 n （五）公共财政对农村义务教育、医疗卫生和社会保障等社会事业的支持有限 n 、农村义务教育投入体制不合理。随着义务教育管理层次逐渐下放，基层政府和农民承担了发展农村义务教育的主要责任，这种分级办学体制在加重了基层政府和农民负担的同时，在客观上也迟滞了农村教育的发展，造成了农村与城市之间以及地区之间义务教育机会不平等的延续乃至扩大。 n 、农村公共卫生和预防保健工作薄弱，广大农民缺乏基本医疗保障。 n 由于农村公共卫生服务资金严重不足，影响了计划免疫、妇幼保健等公共卫生服务项目的开展，导致近年来部分地区儿童计划免疫任务不能完成等问题。农村中某些已经得到控制的地方病、传染病的发病率出现

4、了反弹甚至死灰复燃。一些农村地区职业病和环境污染所致疾病明显上升，对农民健康造成新的威胁。由于缺乏医疗保障体系，农民的医疗费用大幅度上升，明显超过了农民的承受能力。目前，农民看不起病、因病致残、因病返贫的问题在贫困地区十分突出。 n、中国城乡社会保障制度处于分割状态。与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度的建设还非常薄弱。在国家财政的支出中，只有少数用于农村社会救济；在农民养老保险和医疗保险上，国家基本没有承担责任。农村目前除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。 四、由城乡分割走向城乡协调发展 n （一）调整国民收入分配结构和财政支出结构，大幅度增

5、加农民可以直接受益的资金投入比重n 、继续加大农业基本建设投资力度。与中央财力增长相适应，应逐年增加一部分中央预算内投资，重点用于农业建设，保证农业投资有一个正常稳定的来源，确保中央农业基建投资保持在较高水平。n、建立对农民收入的直接补贴制度。一是逐步将主要农产品市场风险基金（如粮食风险基金）转为对农民的收入的直接补贴。二是在主产区建立对农民使用先进技术的直接补贴制度。三是逐步将一部分农产品出口补贴转为对农民的直接收入补贴。 n、充分利用的“绿箱”政策，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。 n、逐步将县以下以改善农民基本生产条件和生活质量为重点的中小型

6、基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。 （二）改革土地征占制度，依法保护农民的土地财产权利 n 1、对农民实行公平补偿。土地征用补偿的内容，包括地价补偿、地上物（土地改良物）补偿及其他补偿。中国并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。 n2、妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。为失地农民建立社会保障，在保障资金筹集方面，应坚持政府、集体、个人共同出资的原则。在征用土地时，必须从土地出让金中拿出

7、一部分，建立起农村养老保险基金。有条件的地区，要加大财政转移支付力度，为失地农民建立起与城市地区统一的养老保险制度。 n 3、积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。现行政策对农村集体非农建设用地的流转卡得死死的，但农村集体非农建设用地的流转实际上一直在自发地进行。目前法律的规定已大大滞后于经济发展的现实，必须进行改革。在符合土地利用总体规划、城市和集镇规划，在依法办理农用地转用手续的前提下，集体建设用地可以参照国有土地使用权招标、拍卖、挂牌出让的程序和办法，采用招标、拍卖、挂牌出让等方式出让土地使用权。 （三）公正对待农民工，让进城农民融入城市 n、取消针对农民工进城就业的各种准入限制

8、，实行一视同仁，平等竞争。 n2、清理整顿对外出或外来务工人员乱收费。尤其要严厉查处强迫农民接受培训，以培训之名，向农民乱收费的行为。输入地政府必须将对外来人口的管理费用纳入政府的财政预算中，绝不能变相向企业或个人转嫁负担。 n3、保障农民工子女享受义务教育的权利。要建立并完善保障进城务工就业农民子女义务教育的工作制度和经费筹措保障机制。 n4、在公共卫生领域给民工市民待遇。要将无法享受到医疗保险的民工吸纳到城市医疗救助的范围内。 n5、让农民能充分享受自由进城和自由迁移的权利。在大中城市的农民只要有合法固定住所、稳定职业或生活来源，公安部门应给予办理城镇常住户口，享受与当地城镇居民同等的待遇

9、，履行相应的义务。 n 6、妥善解决城市农民工的社会保障问题。农民工社会保障应按照他们的实际需求分层次、逐步推进。对那些在非正规部门就业的劳动力，如个体商贩等，主要以个人储蓄和参加商业保险的方式取得养老、失业和医疗保障。对那些在正规部门就业、签订劳动合同的劳动者，可逐步纳入城市社会保障的范围。农村居民在城镇就业并落户的，在没有纳入城镇社会保障体制前，可继续保留土地承包权，并可享受原集体资产的收益分配，继续保留农村的宅基地使用权。 （四）加大政府对农村义务教育的支持力度，切实改进农村（四）加大政府对农村义务教育的支持力度，切实改进农村公共卫生服务，逐步缩小城乡社会保障水平的差距公共卫生服务，逐步

10、缩小城乡社会保障水平的差距 n、进一步完善农村义务教育的管理体制和投入机制。 n、加强政府对农村卫生的支持力度。农村公共卫生服务是政府的职能，应该通过建立专项农村卫生专项转移支付制度，保证落后地区对农村公共卫生服务的投入。 n、中央财政近两年已投入135亿元，预计“十一五”期间补贴总额约350亿元以上。农村水环境污染治理将成为下一个投资重点，全国2万个建制镇污水处理总投资额将达1万亿元。n 4、坚持城乡一体化的政策导向，探索建立多层次的农村社会保障体系。完善农村社会保障制度的总体思路是：坚持城乡一体化的政策导向，坚持分阶段、逐步完善的原则，坚持地区差异原则，加大政府对农村社会保障的投入力度，优

11、先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立城乡一体化的社会保障体系。 五、村镇建设的方针n （一）建设的规模和速度，要与村镇经济发展相适应n 农村经济由计划经济转向市场经济，需要村镇建设提供多方面的服务。村镇建设速度过慢，滞后于农村经济的发展，到一定时候，必然要影响农村经济的发展。村镇建设滞后于经济的发展是普遍的现象，有的地方尤为突出。因此，当前适当加快建制镇和乡集镇的建设速度是必要的。当然，超前建设是不可取的。村镇建设没有发展起来，把过多的资金用于村镇建设，同样也会影响经济的发展速度，最终也将影响村镇建设。因此，村镇建设与经济发展是一

12、种互相作用、互相依存的关系，要尽可能做到同步建设、协调发展。 （二）镇建设要量力而行，标准适当n 村镇建设耗资很大，一定要根据自己的财力、物力，分别轻重缓急、逐步建设，决不能大铺摊子，一轰而上。村镇建设的标准一定要适当。有些项目标准过低，往往建好不久就不能适应需要，马上成为改造的对象，这样，就会造成很大的浪费。当然，不是笼统地反对高标准，只要有条件，该高的还应该高一些，如一些生产设施和基础设施的建设标准，就可以适当高一些。有些项目标准还应该与经济效益联系起来考虑，否则，建成后会成为包袱。所以，标准要强调“适当”二字。怎样衡量标准适当不适当，一是看建设资金的承受能力；二是看项目的性质和效益。 （

13、三）村镇建设要重视原有设施的利用和改造n 当前村镇的设施，多数是非常简陋的，随着形势的发展，许多设施已经越来越不适应农村的现代化建设，需要有计划、有步骤地加以改建、扩建或新建，但绝大部分村镇建设的任务都很重，不能求新过急，对原有设施，不能简单地采取推倒重建的办法。有些设施，经过改造、扩建，功能上能满足需要的，就不要新建；有些设施用地过小，必须择址新建时，也可以把原有的设施加以改造，改作他用 。（四）新区开发与旧区改造相结合n 这主要是指一些规模较大、经济发展较快的建制镇和乡集镇，随着市场经济的发展，流通领域的活跃，许多镇或集镇老街拥挤不堪，矛盾非常突出，但改造难度却很大。在这种情况下，建设的重

14、点应首先放在开发新区和建设新街上。因为建设新区、新街与改造旧区、旧街相比，往往涉及面较小，投资省、见效快。新区、新街形成后。旧区老街的矛盾必然会缓解下来，在适当时候，再回头过来改造旧镇老街，相对来说，会进行得顺利些。有些镇或集镇经过前几年的开发建设，新区、新街已初具规模，在今后的建设中，则应该注重旧区、旧街的改造，使其新旧有机结合，形成新的面貌。 六、村镇建设质量和安全管理工作 n（一）建立村镇建设质量和安全管理工作责任制 n乡镇长是村镇建设质量和安全管理工作的第一责任人，分管村镇建设的乡镇长要对村镇建设质量和安全管理工作负直接责任，乡镇建设主管部门要认真履行职责，贯彻执行国家和省有关工程建设

15、各项法规和政策。 n(二)加强村镇建筑市场的管理n凡从事村镇规划、勘察设计、施工、监理等活动的单位，必须依法取得相应的资质证书。市县、乡镇建设管理部门要对进入本行政区域内承担村镇建设工程施工的施工队伍和建筑工匠进行注册登记。对无证设计、无证施工和越级承包工程的单位和个人，按有关规定严肃查处。 n(三)加强村镇建设施工队伍的管理n实行村镇建设施工队伍资质管理和村镇建筑工匠从业资格管理。要组织村镇建筑工匠，分期分批接受县以上建设行政主管部门分级进行的从业资格培训，经考试合格，取得省建设厅统一印制的村镇建筑工匠资格证书后，方可承担建设项目。 n(四)建立工程建设申报制度，严格工程建设管理程序 n县以下建制镇的各类建设项目，由县级村镇建设管理部门审查同意，核发“一书两证”，并办理开工、定位验线手续后，方可开工建设。 n(五)村镇建设施工单位建立健全工程质量保证体系，严格进行工程质量监督 n村镇建设施工单位和建筑工匠要对建设工程的施工质量负责，强化