村镇建设方针与城乡协调发展（上）

1、村镇建设方针与村镇建设方针与城乡协调发展（上）城乡协调发展（上）曹力群 农业部农村经济研究中心 研究员 2008年11月n一、中国城乡关系的历史演变n二、中国城乡差距的现状n三、造成城乡差距过大的主要因素n四、由城乡分割走向城乡协调发展n五、村镇建设的方针n六、村镇建设质量和安全管理工作 一、中国城乡关系的历史演变 （一）改革开放前城乡关系的主要特点 、工农产品价格剪刀差。新中国成立后，由于工业没有基础，推进国家工业化需要大量资本积累。为了保证以廉价的方式获得农业剩余，国家对粮食和棉花等大宗农产品实行统购统销政策，自由市场交易被严格限制；年在农村建立了人民公社体制。统购统销和人民公社体制实现了

2、国家对农民和农业剩余的全面控制。在这种体制下，国家通过工农产品的不等价交换，从农业部门取得了巨额的资金。改革开放前多年，国家以工农产品价格“剪刀差”形式从农业中提取的经济剩余估计在亿元亿元之间。 n 、城乡劳动力不能自由流动。建国初期，农民享充分的自由迁居城市的权利。年城市人口增加总量中迁移增长占到了，年更是占到了。从年代后期开始，中国逐渐形成了极为严格的户籍管理制度，限制农村人口流入城市，把城乡间人口的迁徙直接纳入国家计划的直接控制之下。改革开放前的近三十年中，中国农业劳动向制造业及相关部门的转移是相当微弱的，越来越多的劳动力只能继续滞留在农业部门。从年代至年代后期，中国的城市化进程完全处于

3、停滞甚至倒退状态。 n、城乡居民的权利和发展机会不平等。在城乡分割的户籍制度下，国家明确将居民区分为农业户口和非农业户口两种不同户籍，人为地将城乡居民分割为两个在发展机会和社会地位方面不平等的社会集团。 （二）改革开放以来城乡关系的主要变化 n、工农业产品交换市场化程度的提高，推动了城乡关系的合理化进程。年代中期以来，国家取消了实行长达年之久的农产品统购统销制度，越来越多的农产品实现了由市场定价，计划经济体制下形成的极不合理的工农产品价格关系得到逐步调整。 n、乡镇企业异军突起，城乡经济相互作用日趋紧密。乡镇企业已成为中国农村经济的主体力量和国民经济的一大支柱，成为增加社会有效供给、增强综合国

4、力的有生力量，成为多年来中国经济增长最重要的推动力量。 n、农业剩余劳动力向城镇的大量转移，对城乡隔离体制造成了巨大冲击。在城乡关系的转变中，农业劳动力转移具有决定性的意义。经过年多年的时间，中国已有近亿农村劳动力通过不同方式解决了在非农产业和城镇就业的问题。 n 、小城镇的大量涌现和迅速发展，奠定了城市化发展的基础。截至2002年底，全国共有建制镇19811个，比2000年增加了119个，增长率为6%；常住人口亿，分别占全国人口的，农村人口的。建制镇的数量首次超过了乡的数量。小城镇接近农村，农民进城门槛低，便于分流和转移农村富余劳动力。大力发展小城镇已被中国确立为解决农民就业问题的一项重要政

5、策。二、中国城乡差距的现状 n （一）城乡居民收入差距在波动中重新扩大 n 年城镇居民生活费收入是农村居民平均收入的倍，到年下降到了倍。农村率先改革，使农民率先获益。年城乡居民的收入差距由:缩小到:。但此后城乡居民收入差距又呈逐步扩大趋势。年城乡居民收入差距已扩大到:，超过了改革初期的差距。年，中国城镇居民人均可支配收入为元，农民人均纯收入仅为元，城乡收入差距进一步扩大为：。 （二）农村居民内部收入差距也呈扩大趋势 n 年城市和农村居民基尼系数分别为和，说明当时中国城乡内部居民收入分配基本上是平均主义分配。年这一数据分别扩大为和，城乡内部收入差距呈扩大趋势，且收入增速随收入水平呈阶梯式增长，呈

6、现典型的“富者愈富，穷者愈穷”特征。如年，城镇居民收入高低倍数为倍，而年只有倍；农村居民收入同期高低倍数分别是倍和倍，农村居民之间的收入差距比城镇还要大。 2007年农村居民人均纯收入的基尼系数为0.3742，比2002年扩大0.0096。农村居民人均纯收入最高省与最低省的收入比：2002年为4.18 1，到2007年扩大为4.36 1；城乡居民收入差距比：2002年为3.11 1，到2007年扩大为3.33 1。（三）在国民收入再分配过程中，城乡投资差距依然很大 n 2007年，全社会固定资产投资总额为137239亿元，比上年增长24.9%，增长幅度比上年提高了0.9个百分点。全社会固定资产

7、投资占国内生产总值的比重达到了55.0%，比上年提高了2.5个百分点，投资率仍然偏高。在全社会固定资产投资中，用于城镇的为117414亿元，比上年增长25.6%，比上年提高了1.1个百分点；用于农村的19825亿元，比上年增长20.9%，提高1.0个百分点。城镇得到的固定资产投资是农村的5.9倍，与上年相比，差距继续扩大。n（四）城乡社会发展差距悬殊 n1、教育。据第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占，远低于城市人口占的水平。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成，这无疑是中国城乡之间最大的不平等。 n 2、医疗。目前，广

8、大农民缺乏基本医疗保障，基本上处于自费医疗的状态。年城市个人支付的医疗费用占总医疗费用的，而农民个人支付的医疗费用则达到。年，占中国总人口的农村人口，只消耗了的卫生总费用。年，农民人均卫生总费用为元，城市居民人均卫生总费用为元，前者仅为后者的。 n 3、社会保障。按享受社会保障的从业人员计算，农村的社会保障覆盖率只有，城乡社会保障覆盖率的比例为：，城乡人均社会保障费的比例为：。在养老保障方面，虽然已有近万农民投保，但效果很差。在扶贫救助方面，据民政部统计，年，农村仅有万人得到了最低生活保障，占应保人数的，城镇享受最低生活保障人数达到了万人，基本实现了应保尽保。 三、造成城乡差距过大的主要因素

9、n （一）国家财政支农资金投入总量不足，农民直接收益的资金投入比重很低 n 、政府财政支农资金投入总量不足。如果按协议计算口径，年，中国财政对农业支持总量分别为亿元、亿元、亿元、亿元和亿元，分别占当年农业总产值的、和。按照相同的口径，发达国家的支持水平约为，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为。在规则允许的种“绿箱”政策措施中，中国使用了种（政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助）。“黄箱”支出在年年计算基期内年均亿元，占农业总产值的，与谈判允许的（亿元）相比，中国“黄箱”政策的支持空间还有亿元。 n 、政府支农资金投入结构不合理。一是政

10、府农业财政支出中用于人员供养及行政开支部分大体维持在，而用于建设性的支出比重不高。二是农业财政建设性资金中，直接用于农业基础设施比重较少，用于农业科研和推广应用的比重很低，而用于大中型带有社会性的水利建设比重较大。三是在政府农业投入中，直接用于流通环节的补贴过高，而直接用于生产的资金很少。四是政府农业财政资金的投入主要以间接支持为主，农民直接得到实惠的资金投入比重很低。以年的政府农业财政资金投入方式为例，直接补贴农民，与农民收入直接有关的资金投入仅为亿元左右，约占左右；与农民生产生活直接相关的资金投入亿元左右，占整个资金投入的左右；属于以间接方式支持农业、农民、农村的资金大约在亿元左右，包括对

11、大型水利、生态、气象等基础设施的投入，农林水气等部门事业费的大部分，农产品流通补贴等，约占整个资金投入的左右。 n 、财政农业支出部门分割严重，有限的资金不能形成合力。目前，政府投资的农业项目实行按投资额度确定权限，审批手续繁杂、程序较多。项目审批制度化、公开化、科学化不够，存在一定的盲目性和随意性。财政支农工作的主要内容往往是分资金、下指标，重资金分配、轻资金管理。农业项目的管理存在诸多漏洞，使得很多项目的实施效果较差。 n（二）土地征用制度对农民明显不公平 n、征地范围过宽，存在滥用土地征用权的问题。现在的征地项目早已远远超出“公共利益的需要”，“公共目的”的土地征用与商业目的土地征用混杂

12、在一起，存在对土地征用权的滥用。 n 、土地征用对农民的补偿过低，农民存在严重的利益损失。根据现行土地管理法，对农民的补偿总计为该耕地征地前三年平均产值的倍，最多不超过倍。按照这个标准，对农民以现金形式补偿的通常都在每亩万万元之间。现在国家每征一亩地，铁路、高速公路给农民的补偿一般是每亩元。工商业用地对农民的补偿一般是每亩万元，发达地区和城市郊区一般也就是每亩万元。 n 、对失地农民的安置无法解决他们的后顾之忧和长远生计。各地上报国务院审批的建设用地项目中，以上的征地项目是给被征地农民发安置补助费，让他们自谋出路。年全国非农建设占用的万亩耕地，按人均耕地不足亩计算，至少有万农民因征地失去或减少

13、了土地。按现在的经济发展进度，年至年的年间占用耕地将达到万亩以上，失地和部分失地农民将超过万人。相当一部分失地农民，由于找不到工作或失去工作，成了“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”阶层。 n、“以地生财”，已成为地方政府增加财力，筹集城镇建设资金的重要途径，成为新时期“以乡养城”的一种新形式。 年以后，土地出让金大幅度增长，年达到亿元。年要突破亿元。 n （三）城乡居民税赋制度不统一 n 、税率并不低。改革后农业税税率统一为不高于土地常年产量的，附加税率统一为不高于正税的，合计为不超过常年产量的。大多数地方实际执行的税负都是。无论是与中国历史上的农业税率相比，还是与其他国家农民承担的税负相比，按土地常年总产量征收的农业税，税率都偏高。 n 、税制不科学。农村税费改革后，农业税是按土地的常年总产量计征的，没有考虑当年总收入扣除生产耗费后的实际所得，这个常年产量既包括农民销售的商品粮，也包括农民的口粮和种子粮等。也就是说，没有