释放中小城市活力的关键在哪？

1、释放中小城市活力的关键在哪？2016年6月6日，为贯彻落实国务院关于深入推进新型城镇化建 设的若干意见（国发20168号），加快推动培育中小城市、特 大镇功能拓展和行政管理体制改革，国家发展改革委城市和小城镇改 革发展中心与温州市人民政府在浙江省苍南县龙港镇联合主办“新生中小城市培育专题研讨会”。在研讨会上，国家发展改革委城市和小 城镇改革发展中心主任李铁致辞，并对各地做法进行点评。本文根据 李铁主任的发言录音整理而成。加快推动设市还权，释放城市发展活力1997年1月15日在浙江省苍南县龙港镇召开了全国小城镇综合改革试点工作会议，而今天是2016年6月6日，我们又在龙港召开新生 中小城市培育的

2、专题研讨会。从1995年开始抓小城镇试点到今天的 特大镇改革，已经过去了整整快 20年。今天的专题研讨会正好是对 20年来的城镇化改革发展，对浙江、对全国来讲意义重大，特别是 对特大镇改革发展历程的非常好的总结，也是开启未来新篇章的一个 重要时刻。一直以来各级政府，特别是国家发展和改革委员会在推动新型城镇化 改革方面积极探索，取得了明显的改革成效。今年，国务院印发了关 于深入推进新型城镇化建设的若干意见（国发20168号），全面 部署深入推进新型城镇化建设。其中也特别指出“新型城镇化新型城 镇化是现代化的必由之路，是最大的内需潜力所在，是经济发展的重 要动力”，而新生中小城市培育作为国家推进新

3、型城镇化的重要内容， 也具有非常重要的意义。浙江中小城市发展与国际城市差距明显世界城市发展规律表明中小城市更具有活力。 像英国、法国人口 6446 万人，50万人口以上的市分别只有 7座、11座；德国人口 8119万人， 50万人口以上的城市13座；即便是东亚国家的日本，总人口 12713万人，50万以上的市仅29座。可是，这几个国家却有着众多更具活力的中小城市。英、法、德20 50万的市分别为18、20和26座，5 20万的市分别为26、87和147座；而5万人以下的市，德国有1878 座；在日本的791个城市中，20万人口以下的市占86%表1英法德日城市规模人口（万人）6446663081

4、1912713城巾（个）70一2064791其中：1000万以上1500万1000万1300万500万11100万300万1431050万100万5791720 50 万26871474105万以下19末浙江省常住人口为5539万人，按市辖区常住人口统计，浙江省50万人口以上的城市共28个，而2050万的城市3个。按照2014年建制镇建成区人口排序，浙江省建制镇建成区人口在20- 50万的有2个，5- 20万的镇有46个，5万以下的镇有581个。将浙江省与英法德日四国的城市数量进行对比，在中小城市发展的差距更加明显。英国、法国的人口分别是 6

5、445.7万人、6630万人，与浙江的人口规模相近，可是英法两国的中小城市数量是浙江的数倍。英国、法国20 50万的市镇（城市和镇小计）分别是浙江的4.2倍和4倍；520万的市镇分别约是浙江4倍、2倍。英国5万以下的市、镇分别为19个和7514个，法国5万以下的市镇为36563个，而浙江5万以下的建制镇仅为581个。205。万3218320表2浙江与英国、法国小城市比较小城520 万4626140875万以下58119751436563再看比浙江人口多出2580万人的德国。德国市的总数为2064个，其中：20 50万的市有26个，5 20万的市有147个，5万以下的市有1878个，而浙江城市总

6、数为31个，其中，20- 50万的市只有3 个。东亚日本的人口 12713万人，是浙江人口的2.3倍，而日本市总 数791个，其中：20-50万人口的市是80个，是浙江的20多倍；5-20 万人口的市（410个）和町（4个）共计414个，是浙江同规模市镇 数的9倍；而5万人口以下的市（272个）和町（ 743个）小计1015 个，是浙江的近2倍。表3浙江与德国、日本小城市比较2050万3226800520 万04614741045万以下-5811878272743小城市我们可以看到，当前大城市严控人口的政策根本上并没有发生任何变 化，外来人口难以留在大城市，更难以真正融入城市？这些人口能转 移

7、到哪里去？是否可以在大城市周边的小城市或镇？在中国城镇化 的特殊道路上，根据国际城市发展规律，如何培育新生中小城市，发 挥其吸纳人口的重要作用。等级化城镇管理体制严格限定了低等级城市发展中国20401个建制镇中，建成区人口超过20万的建制镇约36个，而10万人口以上的建制镇约235个；5万人以上的建制镇约885个。虽 然日本5-50万的市町是494个，但日本人口是中国的不到1/10 ,可 见，小城市的作用没有得到有效发挥。回顾历史可以发现，中国经济发展实际上起源于上世纪八十年代因乡 镇企业的蓬勃发展而兴建起来的小城镇， 在广东、江苏、浙江、福建、 山东等省，县以下经济所占比重几乎超过了全省经济

8、的 70%。但是九 十年代县改市以后，经济重心基本由县以下城镇向地级市及更高层级 的城市转移。早在20年前我们就提出在龙港设立第一个金库， 促进了分税制改革； 又在湖南浏阳的大瑶镇开展了第一个“以地生财”试点，如今成为“土 地财政”的元老。这些改革大大促进了城镇发展， 但是在等级化城镇 管理体制下，行政手段配置资源导致资源更多向高等级城市集中，也使得过去的改革又退回起点。一方面，中央管理的一些重要资源是按 照行政层级向下分配的，例如每年城镇建设用地分配的指标，隐含着 巨大的土地出让利益，往往被截留到高等级的城市，如省会城市和地 级城市。2013年我们关于土地指标分配的调查发现，西部某省会城 市

9、，常住总人口 462万人，占全省常住总人口的13%但是却能分配 到全省35%勺土地指标；而另外某省将50%勺土地指标分配给了人口 仅占全省17.9%的某新区。可见，高等级城市占用了过多资源，却没有吸纳足够的人口。另一方面，省以下各级城市间的财政分配关系也 存在严重不平等，低等级城市还要向上级城市缴纳自己创造的大量财 政收入，一般镇级在财政收入分配之后只留下约 10%fc右。等级化城 镇管理体制下资源分配流向带来的土地指标、财政等问题大大抑制了 低等级城市，也是中小城市的发展活力。当前的行政区划管理体制还停留在过去农村区域管理的格局下，更适合于高等级城市的扩张，更有利于高等级城市更好调配土地资源

10、， 轻 易就可以把行政区域范围内的县市划成区， 与新型城镇化、城镇管理 变革的要求不相适应。在新型城镇化大格局下，怎样调整行政区划管 理体制来适应以人为本、可持续发展的城镇化变革，是一个非常重大 的课题，也是新生中小城市培育中要重点解决的问题。传统城市发展模式降低城市发展效率我们看到很多地级市，一直依赖以房地产为主导的传统发展模式， 城 市建得特别豪华漂亮，但是也抬高了生活成本。要知道，我们的城镇 人口中还有2.56亿农民工虽然已经在城镇就业，但并未真正享受与 本地城镇居民同等的公共服务待遇，“市民化”任务仍然繁重，此外 未来还有2亿多新增农业转移人口要进入城镇定居生活。 然而，很多 地级市将

11、大量精力和资源都投入到房地产建设中，打造所谓的花园城市和被误解的生态城市。这样的城市，还能容纳农业转移人口进城吗？他们进来后，要在哪里居住，在哪里就业？我们研究发现，在不同人口规模的城市中，城镇人口增长速度最快的是两端，一是1000 万人口以上的城市，二是50万人口以下的城市。在五普和六普的 10 年间，1000万以上的超大城市和50万以下的小城市 （包括下辖建 制镇）辖区吸纳城镇人口的增长速度都超过了 50%其次是500-1000 万人口的特大城市。而人口规模在 50万1000万的城镇中，吸纳城 镇人口的增长速度也随着城镇规模的扩大而加快，其中，50- 100万人口的城市吸纳城镇人口的增长速

12、度是最慢的，其次就是100- 500万人口的城市。可是，我们再看看龙港镇，虽然城市的道路、楼宇、街道、市政设施 等在视觉上感觉不那么惊艳，不那么气派，可街两边的小店铺却承载 了大量的就业。事实上世界城镇化发展道路靠的都不是豪华气派的城 市形态，既不是靠大广场、宽马路，也不是靠绿化带、生态公园，而 是凭借开放和包容吸引农村人口进城。 城镇化是农民进城的过程，不 是要想方设法地追逐城市财政增长、GDP曾长，而是要将解决农民进城就业作为首要任务。我们在湖南调研，将某市的一座老县城的城镇 与相邻县城的房地产新区作了对比， 两者人口规模接近，但老县城城 镇的就业人口数远远超出房地产新区，约是房地产新区就

13、业人数的 2-3倍以上。因此，传统的以房地产为主导的城市发展模式，虽美化 了城市的视觉效果，却抬高了城市进入的门槛，也降低了人口集聚的效率。那么，我们怎样理解城市发展的活力？是更豪华、更气派，还是解决更多的就业，提供更多灵活就业的空间？新型城镇化格局下的小城市发展道路一要改革推动城市发展模式转型。我们也看到一些高等级城市在房地 产问题上陷入困境，有的已经形成了较严重的债务问题， 有些城市的 房地产库存消化时间长达十五六年，这些问题都根源于传统城市发展 模式。可是，现在还有一些镇希望用更多的土地去买房子、炒楼。因 此，不能再走这条老路了，我们既要培育新生中小城市，还要通过配 套改革，扭转城市发展

14、路径。因此，要推进相关配套改革，摒弃过去 以房地产为主导的粗放发展模式，实现一个有利于以人为本、可持续 发展、资源配置效率提高、城市转型的新模式 。二要还权释放中小城市活力。在等级化城镇管理体制下，不同等级城 市间的利益固化加大了改革的难度。 我们很多政策的思路是“给地方 什么权”，去长安镇调研的时候，长安镇也提出“给编制”的要求， 但这些都不是根本问题。根本问题是要改革城镇管理体制， 解决体制 固化的问题，一次性地释放城市在区域发展中的应有的地位和作用。 因此，要通过行政管理体制改革，实现“还权”，把原本就应该赋予 小城市的权力还给小城市，充分发挥小城市的活力；通过城镇管理体 制改革，扭转等级化城镇管理体制下公共福利向少数高等级城市集中的资源配置格局，解决城市发展低效、资源浪费的问题。虽然我们的中小城市与国际上确实存在着巨大差距，但是新生中小城市培育还有 非常大的潜力。三要尽早推动设市改革。2015年我国城镇化率已达56.1%,城镇人口 已经超过了一半。然而，我们的行政区划体制改革还停留在过去农村 区域管理的传统