政策性金融的异化与回归——以韩国产业银行为例(上)

1、政策性金融的异化与回归以韩国产业银行为例（ 上）2015 年 06 月 24 日摘要：韩国产业银行已经历了政策性金融从建立到异化再到异化后回归的过程。本文从政 策性金融的基本特征出发，以韩国产业银行为案例，分析政策性金融的异化与回归，探讨 政策性金融的定位问题，从而为深化中国政策性金融改革提供借鉴和参考。关键词：金融体制改革，政策性金融，政策性银行，韩国产业银行我国政策性银行已成立并运行了超过 20 年。同时，至 2014 年，韩国最大也是最具有代表 性的政策性金融机构一一韩国产业银行（KDB）已成立并运行60年。在这60年里，韩国产业银行经历了政策性金融从建立到异化再到异化后回归的过程。因此

2、，选取韩国产业银行 的“商业化”及“去商业化”的事例作为案例进行评价分析，不仅可以使我们更好、更形 象地理解政策性金融的基本特征和内涵，也有助于解决政策性金融的定位问题，对我国深 化政策性金融改革具有重要的借鉴意义与参考价值。、政策性金融的基本特征 所谓政策性金融，是指在一国政府的支持和鼓励下，以金融资源配置的社会合理性为最大 目标，以国家信用为基础，以政府政策扶持的强位弱势群体为金融支持对象，以优惠的存 贷款利率或信贷、保险 （担保）的可得性和有偿性为条件，在专门法律的保障和规范下进行 的一种特殊性金融制度安排 （ 白钦先和王伟， 2010） 。在政策性金融基本特征的研究方面，白钦先 （19

3、98）认为政策性金融是金融的一部分，具有 政策性、优惠性、融资有偿性三大统一的特性，政策性金融的可持续发展需要实现政策性 金融性质职能的特殊公共 （产品）性、政策性、非营利性与其具体业务运营管理的市场性之 间的协调均衡 （白钦先和王伟， 2004）。此后，白钦先和张坤 （2014） 又指出不论中国还是外 国，政策性金融都具有金融性、政策性公共性、政治背景性和主权使用性四大基本特征。 潘成夫（2006） 认为当前我国政策性金融存在监管问题的根源是对政策性金融的属性认识不 清，并认为其在更大程度上属于财政范畴而非金融范畴。绝大部分学者 （ 苑志宏， 2005； 郭新双， 2005；王威和樊增强，

4、2006；荣庆， 2006；贾康和孟艳， 2009；张存刚和张小瑛， 2010）都一致认为政策性金融具有政策性和金融性两大基本特征，且政策性是政策性金融 的本质特征。除此之外，政策性金融还具有一些其他的基本特征，比如，开发性、支持性、 补偿性、福利性 （李杨， 2006），公共性、财政性、市场性 （肖科， 2010）等。笔者认为，政策性金融的基本特征主要包括国家信用性、公共性、金融性和特定选择性四个方面，下文将从这四个方面对韩国产业银行的异化与回归进行评价分析。、韩国产业银行定位和职能的演变历程韩国产业银行自 1954 年成立以后，作为韩国最大的政策性金融机构在该国经济发展的各 个历史阶段都扮

5、演了重要的角色。在 1953 年南北战争停战协议签署以后，为了快速恢复 战后国内经济，韩国于 1954 年4月 1日根据韩国产业银行法案，由政府全额出资4千万韩元成立了韩国产业银行，委托其帮助国家经济从朝鲜战争中快速恢复，并且配合韩 国政府的五年经济发展计划，为韩国的重要基础设施建设提供融资服务。随后，该行又致 力于在日益全球化的金融市场中成为全球化的国际投资银行。在20世纪 90年代末的经济危机中，韩国产业银行又在韩国实施紧缩财政政策的背景下，在帮助韩国走出亚洲金融危机的过程中起到了引领作用。 2008 年，政府宣布韩国产业银行开始商业化改革。但是，在 2008 年爆发的全球性金融危机中，韩

6、国产业银行再一次证明其作为政策性银行不可或缺的 重要作用，再次在国民经济的恢复中扮演了重要角色。韩国产业银行的不懈努力，为韩国 从一个贫穷的国家发展成为全球新兴经济体作出了重要贡献。具体来说，韩国产业银行的 发展主要经历了如下八个阶段：（ 一 ）1954-1961 年政策性金融的建立阶段。在这一阶段，韩国建立了政策性金融制度，成立了韩国产业银行。韩国产业银行主要为恢 复战后经济与重建大型基础设施提供政策性支持，不仅为其提供政策驱动性贷款，而且也 为其提供运营资金贷款。韩国政府为了提高产业金融政策的效率，随后又成立了像农业银 行这样的特殊银行，将韩国产业银行的部分业务移交给这些银行： 1958

7、年韩国成立农业银 行，从事韩国产业银行原有的水利资金业务； 1961 年韩国成立中小企业银行，将中小企业 业务从韩国产业银行独立出来，移交给该银行。（ 二 ）1962-1971 年政策性金融的发展阶段。从 1962 年开始，韩国政府实施五年经济发展计划，鼓励对大型工业设施建设的投资。韩 国产业银行为实现国家政策意图，不仅致力于基础设施产业增长以促进国际收支平衡、促 进基本消费品行业发展以提高公民的生活品质，而且为发电机设备行业、煤矿开采业、造 船业的发展以及房屋建造、电信网络和农村水利工程设施建设提供中长期贷款。在这个经 济快速增长的时期，为满足不断增长的企业投资需求，韩国产业银行开始从事财务

8、担保业 务，并积极采取措施实现筹资渠道的多样化，如发行韩国产业银行债券和引进外资。（ 三 ）1972-1979 年筹资渠道多样化阶段。在迈入 20 世纪 70 年代之后，韩国政府开始了它的第三个五年计划，积极促进产业调整， 集中精力扶持大型化工企业发展。韩国产业银行为实现国家政策意图、加大融资力度以更 好地满足日益增长的融资需求，开拓多样化的筹资渠道，减少其对政府资金的依赖。在这 一阶段，韩国产业银行成为韩国第一个发行国外金融债券的银行，使其资本金增加到6 万亿韩元。韩国产业银行利用其在中长期贷款领域的经验，在推动韩国的大型化学产业、基 础消费品行业及基础设施行业的发展中发挥着积极的作用。不仅

9、如此，其财务担保业务和 外汇业务也在这一时期蓬勃发展。（ 四 ）1980-1989 年多样化的工业融资活动阶段。20 世纪 80 年代，韩国政府开始工业结构改革，目的是减少部门间的发展不平衡并降低潜 在的破产风险。韩国产业银行增加了对高科技行业的融资以促进技术发展，同时也在扶持 中小企业、提高零部件和材料科技等方面作出努力。从 1986 年起，韩国产业银行在美元 疲软、国际油价下跌和低利率的大环境下，在控制化学工业投资流量和促进航运业合理化 运行方面、在推动企业健康化发展和经济整体化发展方面都发挥着主导作用。 1988 年，韩 国产业银行首次引入金融衍生品并开始运营。（ 五）1990-1996

10、 年国际投资银行的推进阶段。在这个阶段，韩国产业银行为了成为具有国际竞争力的投资银行而开始大幅度增加其国际 投资业务。为了满足越来越多的国际融资需求和稳定外汇资金环境，韩国产业银行在获得 国际信用评级方面不懈努力，并且在各种国际项目融资交易中取得了令人瞩目的进展，（ 六 ）1997-2007 年开拓韩国金融市场阶段。 随着亚洲金融危机的恶化，韩国产业银行开始致力于稳定国家金融市场并消除市场焦虑， 采取措施维护市场安全稳定并努力恢复企业的盈利能力。 2003 年，韩国产业银行成为第 个在韩国推出咨询业务的银行，并于 2005 年开始管理私人股本基金。（ 七 ）2008-2012 年商业化改革阶段

11、。1997 年亚洲金融危机以后，韩国增大了韩国国民银行 （KB） 、新韩银行、韩亚银行和友利银 行的资产规模。截至 2007 年 9 月，韩国产业银行的资产规模从原来的第1 位下降到第 5位，位于上述四大商业银行之后，而且其基础设施建设也处于劣势。一方面，由于商业性 金融的蓬勃发展和业务领域的不断扩大，商业银行逐渐挤占了韩国产业银行的中长期贷款 融资领域；另一方面，由于韩国产业银行既要为了弥补低收益、确保自身收益而正常运营， 又要推进其作为国际投资银行的发展进程，其政策性金融与商业性金融业务开始混淆和冲 突。2008 年 6 月，韩国政府发布韩国产业银行的商业化改革方案，修改韩国产业银行法 案

12、。韩国国会于 2009 年通过韩国产业银行改革方案，将韩国产业银行的政策性金融业 务移交给新成立的韩国政策金融公社，成立KDB金融集团控股公司，韩国产业银行正式走向商业化、私有化道路。（ 八）2013 年至今的政策性金融回归阶段。在经历了全球金融危机的洗礼和全球市场的动荡之后，韩国政府认识到政策性金融以其专 业知识和经验成为维护市场稳定的安全网，具有重要性与必要性。因此在2013 年 2 月，朴槿惠总统上台后，在韩国产业银行的商业化改革进行了四年之后，制定了韩国产业银行 回归政策性银行的方案，宣布撤回韩国产业银行的商业化改革方案，韩国产业银行于2013年 8 月重新扮演政策性银行角色。 201

13、4 年 1 月 24 日，韩国企划财政部召开机构运营委员 会会议，通过了 2014 年度公共机构制定案，产业银行被重新指定为公用机构并重新接 受韩国政府管控，同时为了避免政策性金融机构的重复与分散，决定将韩国政策金融公社 与韩国产业银行合并。 2014 年 10月 23 日，韩国产业银行发布公告称，韩国政策金融公社 与韩国产业银行合并进程正在推进，预计 2015 年 1月 1 日完成，届时韩国产业银行将重 新 100%归韩国政府所有。三、对韩国产业银行定位和职能演变的评价： ：基于政策性金融特征的视角（ 一 ） 基于国家信用性特征的评价。像国有商业性银行、国有大中型企业这样的组织机构，国有资本

14、是其资本构成的重要组成 部分，但二者并不具有国家信用，而更多地体现银行信用和商业信用。但是，像政策性银 行这样的组织机构以国家信用为基础建立，其资本构成必然是国有资本，而国有资本是国 家信用的必要条件。国家信用作为国家为体现政策意图而赋予政策性金融的一种权利，是 完成公共性战略目标所必须具有的最高层级的信用形式。韩国产业银行由韩国政府全额出 资建立，是以国家信用为基础建立的政策性金融机构。但是需要特别指出的是，在韩国产 业银行商业化改革的四年中，韩国专门从事政策性金融业务的韩国政策金融公社也100%由韩国政府所管控，其国家信用性特征并无缺失。与我国政策性金融机构资产大都来源于依靠国家信用发行的

15、政策性金融债券的情况不同， 韩国产业银行除依靠国家信用发行政策性金融债券充实资本金以外，在其正式开展商业化 改革之前就已经通过多样化的筹资渠道降低对政府资金的依赖。韩国产业银行大体上经历 了从政府财政融资、向公众发行产业金融债券、引进外资、吸收存款到对外借款等筹资渠 道多元化的历程，最终实现政府资助减少为零、筹资完全自主化。这一过程为韩国产业银 行的商业化、私有化道路埋下了伏笔，以投资性的资产来替代不以盈利为目的的国家资助， 势必会引发由于逐利性资金的驱使而导致国家信用性的缺失及政策性金融公共性的丧失。 政策性金融的国家信用性特征既是政策性金融制度建立的基础又是其存续发展的保障。韩 国产业银行

16、在商业化及回归政策性的过程中公司结构的调整如图 1 所示。（ 二 ） 基于公共性特征的评价。公共性在经济范畴内较常从公共财政的角度进行论述，白钦先和张坤 （2014） 首次明确政策 性金融的公共性特征，认为建立在对政策性金融本质属性充分认识的基础上提出的公共性 本质特征蕴含了以社会效益、国民福利最大化为最终目标的思想，是政策性金融发展的指 导思想。韩国产业银行的公共性突出表现为推动朝鲜战争后的国民经济恢复以及在两次金融危机中 发挥危机救助的职能。例如， 1997 年亚洲金融危机爆发后，企业过度投资形成了不健康的 财务结构，以担保、企业规模和社会地位为资金获取条件的大企业信贷组合模式，不顾风 险

17、、为追求高额利润向新兴市场进军导致外债高筑，加上资本自由化和金融监管不力等， 成为导致亚洲金融危机在韩国爆发的原因。经济增速下滑，贸易条件和贸易收支恶化而导 致的巨额赤字，致使韩国的外债规模不断上涨。反映到实体部门，表现为企业内部的收益 水平和财务状况急剧恶化，韩宝集团、三美集团和起亚集团等大型集团相继破产和倒闭； 反映到银行体系则表现为坏账规模的不断扩大，随之而来的是外国机构对韩国的信用评级 接连下降，导致外国对韩国停止新增贷款和延期偿还贷款，外国资本大规模退出。为使事 态不再继续恶化，韩国向 IMF 申请了紧急金融救援。在金融危机的救助阶段，韩国政府与 IMF 达成整顿不良金融机构、筹资使用公共基金、修改相关法律和强化金融监管等方面的 协议。韩国产业银行